财政国库管理制度改革有关情况介绍

1. 财政国库管理制度改革有关情况介绍 财政部国库司 二○○八年十一月二十日

2. 目 录 一、现代财政国库管理制度概述 二、国库集中收付制度改革总体介绍 三、国库集中支付主要业务内容 四、下一步工作展望

3. 一、现代财政国库管理制度概述 （一）现代财政国库的职能定位 （二）现代财政国库管理制度的主要内容 （三）现代财政国库管理制度的基本特征 （四）国际通行做法和经验

4. （一）现代财政国库的职能定位 • 我国的传统意义上的国库，概念范围比较简单——国家金库，是一个实体性概念。 • 目前国际上对国库职能的定位，一般采用国际货币基金组织（IMF）的定义，即国库不单是指国家金库，更重要的是指财政代表政府控制预算执行，保管政府资产和负债的一系列管理职能。

5. （一）现代财政国库的职能定位 • 第一，财政国库是财政部门受政府委托、代表政府履行职能的一种体现； • 第二，财政国库不是简单意义上的国库资金收支操作，而是一系列管理职能的集中体现； • 第三，财政国库重在控制预算执行，要保证财政资金收支严格按照部门预算规定执行； • 第四，财政部门要对政府资产和负债实施管理，要提高政府资产和负债的管理效率。

6. （二）现代财政国库管理制度的主要内容 • 现代财政国库管理制度是以国库单一账户为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要方式的财政资金管理制度，主要包括国库集中收付制度、政府采购制度、国债与国库现金管理制度三个组成部分。

7. （二）现代财政国库管理制度的主要内容 • 国库集中收付制度：国库集中收付制度是市场经济国家普遍采用的国库管理制度，指的是对财政资金实行集中收缴和支付的制度，其核心是通过国库单一账户对国库现金进行集中管理。 • 国库集中收付制度主要有三个基本特征：一是财政部门统一开设国库单一账户（即国库）。二是财政资金收付方式规范。三是实现财政收支实时动态监控。

8. （二）现代财政国库管理制度的主要内容 • 政府采购制度：政府采购制度是市场经济国家管理政府公共支出的有效手段，指的是以各级政府及其所属机构，为开展日常政务活动或为满足社会公共需要，运用财政资金按照国家法律、法规及相关政策规定及相关程序和方式采购工程、货物和服务的行为。 • 政府采购制度是对政府采购行为的制度化和规范化，是为规范政府采购行业而制定的一系列法律、法规、规章和办法的总称。

9. （二）现代财政国库管理制度的主要内容 • 国债与国库现金管理制度：国债管理制度是以政府借贷方式，集中部分社会资金支持经济发展，并实现宏观经济政策目标的有效手段。 • 国债管理通常与国库现金管理密不可分，既包括宏观的国债政策管理，也包括微观的现金流量管理。 • 国债管理与国库现金制度通常是财政政策与货币政策的有效结合。

10. （三）现代财政国库管理制度的基本特征 • 对现代财政国库管理制度的基本特征，国际上基本形成了共识，这就是以国际货币基金组织为代表的标准，即： 效益透明监控

11. （三）现代财政国库管理制度的基本特征 • 所谓效益，是指提高财政资金效益和运行效率。 • 主要体现在三个方面： 1、通过制度设计，简化资金收付流程， 减少资金收付中间环节，提高财政资 金入库效率和支付效率。

12. （三）现代财政国库管理制度的基本特征 2、通过高效管理国库现金流量，使国库 资金保值增值，提高国库资金使用效 益。 3、通过国库资金调度与短期国债发行的 有机结合，降低国债筹资成本，提高 国债发行效益。

13. （三）现代财政国库管理制度的基本特征 • 所谓透明，就是提高透明度，政府财政收支活动向纳税人、社会公众透明。 • 政府是受全体纳税人委托管理政府资产和资源，因此有责任向纳税人披露履行受托责任情况，包括政府资产负债等财务状况、政府运营情况和宏观经济运行情况。 • 具体可分两个方面来讲：一是财政部门在预算执行上程序透明。另一方面，预算部门及预算单位资金支付使用过程透明。

14. （三）现代财政国库管理制度的基本特征 • 所谓监控，是指对预算执行进行控制监督。 • 通过制度设计和利用现代信息网络系统，对所有财政资金的收付活动进行动态监控，对违规或不规范操作进行及时核查处理，强化预算执行，保证财政资金支付使用的安全性、规范性和有效性。

15. （三）现代财政国库管理制度的基本特征 • 从我国财政国库管理改革实践来看，我国现代财政国库管理制度除了上述三个特征外，还要强调“规范”和“安全”。 • 主要考虑是，与国际上市场经济国家相比，我国实施国库集中收付制度改革时间不长，还缺乏各方面成熟的经验。一是制度体系建设还不甚完备，需要进一步健全；二是改革初期在运作机制上，有些操作还属于过渡性质，不很规范；三是技术系统还在进一步建设之中。

16. （三）现代财政国库管理制度的基本特征 • 所谓“规范”和“安全”，是指所有财政资金纳入国库单一账户体系管理，并按照规范的设计程序、运转机制进行收付。

17. （四）国际通行做法和经验 1、国际上衡量国库管理水平的指标主要有两个： • 一是国库现金与债务管理的效益，也就是说，是否能够根据宏观经济发展，有效配合财政政策实施，实现对国库现金与债务的高效管理； • 二是能否及时准确地提供完整的预算执行报告，为财政管理和宏观调控提供依据。

18. （四）国际通行做法和经验 2、一些国家的主要做法 • 美国：劳动密集型的集中支付 • 法国：国库银行统一集中支付 • 英国、澳大利亚、新西兰：“隔夜清零”支付资金 • 意大利：商业银行先垫后拨 • 匈牙利、巴西：先拨后付 • 信息系统的优化

19. 美 国 财政部 中央银行 ③清算 ③清算 ②支付 ①申请 预 算单 位 收款人 用款人(社保等)

20. 5

22. “Other” Payments to OPA 1.3 CENTRAL BANK Agency Commonwealth Balance 1.3.1 Official Public Account (OPA) 1.3.4 Term Deposit Auth. to Release Funds DOFA Term Deposit Instruction Repayment TO Agency Term Deposits Interest Area RBA (DM) 1.3.2 Agency Overnight Balance Account Daily Clearance (one entry) Return of Swept Funds 1.3.3 Receipts Consolidation Account Treasury Agency Payments Sweep from Transactional Bankers Payment Hub Central Reporting System FromAdministered Receipts Incentive Scheme TRANSACTIONAL BANKER Group Setoff Sweep to Central Bank Sweep to Central Bank Agency Departmental Payments Agency Administered Receipts Agency Administered Payments (Incl. Receipts) New Funds & Return of Sweep Funds JStMPayne-22/2/1999 “Other” Payments to OPA TO Agency Term Deposits

23. 英国、澳大利亚、新西兰 财政部 中央银行 ②支付令 ③拨款 ⑥余额清回 ①申请 预 算 单 位 商业银行 （预算单位账户） ④ ⑤ 合同 收款人

24. 法 国 财政部 法兰西银行 ②支付令 ③支付 ①申请 预算单位 预算单位 预算单位 收款人 收款人 收款人 … … 采购合同或有关法令

25. 意大利、匈牙利、巴西 财政部 中央银行 ②指令 ②指令 ④清算 ①申请 预 算单 位 商业银行 ③支付 合同 收款人

26. 二、国库集中收付制度改革 总体介绍

27. 二、国库集中收付制度改革总体介绍 （一）国库集中收付制度改革的背景 （二）国库集中收付制度改革的主要内容 （三）国库集中收付制度改革的进展与成效 （四）继续深化改革面临的问题

28. （一）国库集中收付制度改革的背景 • 改革前国库管理制度的基本状况： • 多重和分散设置财政资金账户 • 财政收入通过过渡性账户收缴 • 财政支出层层拨付

29. （一）国库集中收付制度改革的背景 • 多重和分散设置财政资金账户 • 各级预算单位均在商业银行开设财政资金账户, 并按财政资金的不同性质开设多个银行账户。 • 财政部2001年对中央125个单位银行账户进行初步清理，单位自报账户67006个，其中中央本级1997个。 • 大量预算外资金游离于预算管理之外。1999年全国预算外资金收入3385亿元， 其中有907亿元未纳入财政专户管理，截留、坐支、挪用等问题比较突出。

30. （一）国库集中收付制度改革的背景 • 财政收入通过过渡性账户收缴 • 大量财政收入（主要是非税收入）通过征收机关设置的过渡性账户收缴，不是直接缴入国库或财政专户。（见图1） • 过渡性账户归执收单位所有，包括“待结算账户”、“待结算财政款项——待解税金账户”等，是收入入库时间延滞、退库不规范、收入流失的主要原因。 • 财政部驻地方专员办2000年对239户国税机关收入征管情况进行检查，各类收入过渡性账户共有174个。

31. 国库 上级主管部门过渡账户 上级主管部门过渡账户 预算内收入 执收单位过渡账户 缴款人 缴款 缴款 缴款 … 财政专户 预算外收入 图1：改革前财政收入收缴流程图

32. （一）国库集中收付制度改革的背景 • 财政支出层层拨付 • 财政支出先由财政部门拨付主管部门，再由主管部门拨付到所属下级单位，然后逐级支付到收款人或用款单位。（见图2） • 资金拨付环节多，例如某项建设资金从财政部门到用款单位要经过七个中间环节，平均每月有几十亿元资金滞留在相关单位的银行账户。 • 现行的财政资金拨付方式降低了资金使用效率，容易诱发腐败现象。

33. 资金账户 二级单位 资金账户 基层单位 收款人账户 拨付 拨付 财政部门账户 资金账户主管部门 … 拨付 拨付 资金账户 二级单位 资金账户 基层单位 收款人账户 拨付 拨付 … 图2：改革前财政资金拨付流程

34. （一）国库集中收付制度改革的背景 • 改革前国库管理制度的弊端： • 监管不严——不利于有效实施全面监督,挤占、挪用甚至是一些触犯刑律的事件一定程度与此有关 • 透明度差——难以为预算编制、预算执行、财政宏观调控提供可靠依据，也不能满足社会公众的知情权。 • 效率不高——层层沉淀，拨付和使用效率低截至2001年8月底，铁道部、信息产业部等39个中央部门及所属二级三级单位银行存款账户资金达到1268亿元，一级单位1030亿元，国家预算资金380亿元。

35. （一）国库集中收付制度改革的背景 从整个公共财政改革脉络看： 国库集中收付支付制度改革是与部门预算、政府采购、收支两条线改革一脉相承的，属于规范公共财政支付管理的范畴，这是对98年之前，分税制改革、工商税制等规范收入分配环节一系列改革的延续与发展。

36. （二）国库集中收付制度改革的主要内容 • 建立国库单一账户体系 • 规范财政收入收缴程序 • 规范支出拨付程序

37. （二）国库集中收付制度改革的主要内容 • 建立国库单一账户体系 • 国库单一账户：财政部门在中央银行开设国库单一账户，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出活动，并与财政部门在商业银行开设的零余额账户进行清算，实现支付。国库单一账户按收入和支出设置分类账，收入账按预算科目进行明细核算，支出账按资金使用性质设立分账册。

38. （二）国库集中收付制度改革的主要内容 • 财政部门和预算单位零余额账户：财政部门按资金使用性质在商业银行开设零余额账户；在商业银行为预算单位开设零余额账户。财政部门的零余额账户，用于财政直接支付和与国库单一账户支出清算。预算单位的零余额账户，在支出管理中，用于财政授权支付和与国库单一账户清算；在收入收缴管理中，财政汇缴专户作为零余额账户，用于非税收入收缴和资金清算。

39. （二）国库集中收付制度改革的主要内容 • 财政专户：财政部门在商业银行开设财政专户，按收入和支出设置分类账。财政专户用于记录、核算和反映非税收入的收支活动，用于非税收入资金的日常收支清算。

40. （二）国库集中收付制度改革的主要内容 • 特设专户：经国务院和省级人民政府批准或授权财政部门开设特殊过渡性专户（以下简称特设专户），用于记录、核算和反映预算单位的特殊专项支出活动，并与国库单一账户清算。 （见图3）

41. 国库单一账户体系 财政专户 （非税收入） 国库单一账户 预算支出 预算收入 财政部门零余额账户（工资） 财政部门零余额账户（政府采购） 国务院或授权财政部门批准设立的账户 部门汇缴专户 部门汇缴专户 …... 部门零余额账户 部门零余额账户 部门零余额账户 … 部 门 部 门 部 门 部 门 明 细 明 细 支付机构账册 图3：国库单一账户体系图

42. （二）国库集中收付制度改革的主要内容 • 规范财政收入收缴程序 • 主要是规范预算外资金收缴程序 • 取消收入过渡户，改由财政部门为执收单位开立财政汇缴专户。 财政汇缴专户只能用于财政资金的收入收缴，不得用于执收单位的支出。财政汇缴专户实行零余额管理，每日营业终了，由代理银行通过资金汇划清算系统将缴入财政汇缴专户的资金划转到财政专户，或直接缴入国库单一账户。

43. （二）国库集中收付制度改革的主要内容 • 规范财政收入收缴程序 • 取消按财务隶属关系层层上缴收入的缴库方式，改为直接缴入财政专户或国库 。 直接缴库：由执收单位开具缴款书，缴款人直接将资金缴入汇缴专户，汇缴专户每日与财政专户清零。 （见图4） 集中汇缴：执收单位收取缴款人的应缴款项，并按收入项目汇总后，集中缴入汇缴专户。主要适用于需要当场执收，同时不便于现场电子开具缴款书的情况。 （见图5）

44. （二）国库集中收付制度改革的主要内容 • 规范财政收入收缴程序 • 使用统一、规范化的执收票据。 目前非税收收入缴款书种类繁多，内容上难以满足信息化管理的需要 。 改革后，缴款凭单和执收票据合并为统一的缴款书。通过代理银行与财政部门间信息传递，以信息手段实现对执收单位的监控管理，同时也方便有关部门对账。

45. 财政部门 执收单位 (7) 传送收缴信息 收支报告 国库 账户 （央行） (1) (5) (8) (4) 开具缴款书 非税收入 零余额账户 非税收入 财政专户 预算内收入 定期向国库缴款 收款收据 缴款回单 (6) 汇划资金 (9) 传送收缴信息 缴 款 缴款 人 主管部门 (2) 缴款回单 (3) 图4：直接缴库程序图

46. 财政部门 执收单位 (4) 传送收缴信息 (3) 收支报告 汇总缴款 国库 账户 （央行） (7) (2) (1) 非税收入 零余额账户 非税收入 财政专户 预算内收入 定期向国库缴款 现金缴款 (5) 汇划资金 收款收据 (8) 传送收缴信息 缴款 人 主管部门 图5：集中汇缴程序图

47. （二）国库集中收付制度改革的主要内容 • 规范支出拨付程序 • 财政直接支付：由财政部门开具支付令，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付到收款人（即商品和劳务供应者，下同）或用款单位账户。 （见图6） • 财政授权支付：预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。 （见图7）

48. 财政部门 财政在中国人民 银行开设的 国库单一账户 (12) 报 告 （6)支付信息 (8)清算 (13) 报 告 (3) 用款计划 (8a) 清 算 (1) 申请用款计划 (2) 批复用款计划 (11) 报 告 财政部门 支付机构 代理银行 清算系统 (7)支付令 (6)支付令 (4) 支付申请 (9)支付通知 (5)拒绝支付 (7a) 支 付 (10) 报 告 预算单位 （部门.下级财政） 收款人开户 银行及账户 说明：1、预算单位支付信息通过代理银行向支付机构报告，必要时预 算单位向支付机构直接报告。 2、虚线（7a）、（8a）表示未实现电子化的银行清算系统之前 的支付流程。 图6：财政直接支付程序图

49. 财政在中国人民银行开设的 国库单一账户 (9) 报 告 财政部门 (8)清算 （4’)支付信息 (11) 报 告 (8a) 清 算 (3) 用款计划 (2) 批复用款计划 (1) 申请用款计划 (8) 报 告 财政部门 支付机构 代理银行 清算系统 (6)支付令 (4)支付信息 (7)支付通知 (6a) 支 付 (5)支付令 (10) 报 告 收款人开 户行及账户 预算单位 （部门） 说明：1、预算单位支付信息通过代理银行向支付机构报告，必要时，预算 单位向支付机构直接报告； 2、虚线(5a)、 (6a)表示未实现电子化的银行清算系统之前的支付流程。 图7：财政授权支付程序图

50. （三）国库集中收付制度改革的进展与成效 • 改革总体进展 • 改革取得的成效