การปกครองท้องถิ่นประเทศเกาหลีใต้

1. การปกครองท้องถิ่นประเทศเกาหลีใต้การปกครองท้องถิ่นประเทศเกาหลีใต้ (สาธารณรัฐเกาหลี)

2. แม้ว่าประเทศเกาหลีใต้เป็นรัฐเดี่ยว มีการแบ่งการบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น ๒ ระดับ คือ รัฐบาลกลางในระดับชาติ และระดับท้องถิ่น แต่ประเทศเกาหลีได้กลับทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเข้มแข็งเพื่อเป็นรากฐานในการพัฒนาประเทศ

3. ประเทศเกาหลีใต้มีดินแดนเล็กกว่าประเทศไทย โดยมีเนื้อที่เพียง ๒๒๒,๐๐๐ ตารางกิโลเมตร และมีประชากรกว่า ๗๑ ล้านคน ด้วยประชากรและดินแดนที่มากมายเช่นนี้ การดูแลและจัดบริการสาธารณะให้เพียงพอแก่ความต้องการของประชาชนในประเทศ จึงเป็นภารกิจที่ท้าทายความสามารถในการบริหารจัดการของรัฐบาลเป็นอย่างมาก

4. การทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเข้มแข็ง จึงกลายเป็นทางเลือกหนึ่งที่รัฐบาลเกาหลีใต้ในยุคปัจจุบันกำลังพยายามทำให้เกิดขึ้น ดังจะเห็นได้จากความพยายามในการแก้ไขกฎหมายว่าด้วยการปกครองท้องถิ่นหลายต่อหลายครั้ง เพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของเกาหลีใต้มีสมรรถนะในการบริหารจัดการมากขึ้น ในขณะเดียวกันก็พยายามจะทำให้เกิดความเป็นประชาธิปไตยไปพร้อม ๆ กัน ด้วย

5. ทั้งที่อาจกล่าวได้ว่า การปกครองท้องถิ่นในเกาหลีใต้ เพิ่งจะมีการปฏิรูปกันอย่างจริงจังเมื่อไม่กี่ปีที่ผ่านมานี้เอง โดยรัฐธรรมนูญของเกาหลีใต้มีบทบัญญัติรองรับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของเกาหลีใต้แปรเปลี่ยนตามสถานการณ์ทางการเมืองในระดับชาติ ไม่ว่าจะเป็นช่วงสงครามเกาหลีทีทำให้การปกครองท้องถิ่นของเกาหลีใต้ต้องหยุดชะงักลง หรือจะเป็นการเข้าสู่อำนาจของรัฐบาลเผด็จการของปัก จูง ฮี ก็ตาม

6. แต่อย่างไรก็ตาม เกาหลีใต้ก็มีกฎหมายว่าด้วยการปกครองท้องถิ่น ฉบับแรกตั้งแต่ปี ค.ศ. ๑๙๔๙ (Local Autonomy Act in ๑๙๔๙) และได้มีการแก้ไขกฎหมายฉบับนี้หลาต่อหลายครั้ง เพื่อให้การปกครองท้องถิ่นมีความเข้มแข็งและกฎหมายที่บังคับใช้อยู่ในปัจจุบันมีการแก้ไขปรับปรุงเมื่อปี ค.ศ. ๑๙๙๕ ซึ่งมีเนื้อหาสาระที่เป็นประชาธิปไตยมากที่สุด นับตั้งแต่ปี ค.ศ. ๑๙๔๙ เป็นต้นมา ซึ่งถือว่ามีการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นมากขึ้น กล่าวคือเปิดโอกาสให้ทั้งฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกระดับมาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรง

7. รูปแบบการปกครองส่วนท้องถิ่น (Local Government) สำหรับรูปแบบของการปกครองท้องถิ่นนั้น มี ๒ รูปแบบได้แก่ รูปแบบทั่วไป (General Form) และรูปแบบพิเศษ (Special Form)

8. ๑. รูปแบบทั่วไป (General Form) เป็นรูปแบบการปกครองท้องถิ่นที่มีกระจายอยู่ทั่วเกาหลีใต้ ภายในการปกครองท้องถิ่นรูปแบบทั่วไปเอง ก็สามารถแบ่งระดับชั้นออกเป็น ๒ ระดับ ได้แก่ ระดับบน (Upper Tier) และระดับล่าง (Lower Tier)

9. ระดับบน Upper Tier ระดับบนได้แก่ จังหวัด (Province) หรือ Do และ มหานคร (Metropolitan)

10. ปัจจุบันเกาหลีใต้มีทั้งหมด ๙ จังหวัด ได้แก่ จังหวัด Kyonggi, จังหวัด Kangwon, จังหวัด Chungchogbuk, จังหวัด Chollabuk, จังหวัด Chollanam, จังหวัด Kyongsangkuk, จังหวัดKyonsangnamและจังหวัด Cheju และ ๖ มหานคร ได้แก่ เมือง Pusan, เมือง Taegu, เมือง Inchon, เมือง Kwangju, เมือง Taejon, และเมือง Ulsan นอกจากนี้กรุงโซล (Sewoul Special Metropolitan) ซึ่งเป็นเมืองหลวง เหตุที่กรุงโซลถูกจัดให้เป็นการปกครองท้องถิ่นเขตพิเศษ เพราะเป็นเมืองขนาดใหญ่เป็นอันดับ ๑ ของเกาหลี เป็นศูนย์รวมทางการค้าและธุรกิจ นอกจากนี้ยังเป็นเมืองที่มีประชากรอาศัยอยู่มากเป็นลำดับต้น ๆ ของโลกด้วย

11. ระดับล่าง (Lower Tier) สำหรับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่าง (Lower – Level) ได้แก่ เมือง (City) และ Kun (County) ในปัจจุบันจังหวัดทั้ง ๙ ของเกาหลีใต้ มีเมือง (City) และ Kun รวมกันทั้งสิ้น ๑๕๘ แห่ง

12. นอกจากนี้ ทั้งเมือง (City) และ Kun (Country) ยังมีหน่วยงานสาขาที่ช่วยแบ่งเบาภาระของทั้งสององค์กรอีก นั่นก็คือ Dong (หมู่บ้านของเขตเมือง) และ Eup/Myon(หมู่บ้านในเขตชนบท) โดยสถานะของทั้ง Dong/Eup/Myon เป็นเพียงสาขาหรือเครื่องมือหนึ่งเท่านั้นที่ช่วยแบ่งเบาภาระให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในระดับล่าง

13. แผนภาพแสดงลำดับขั้นและโครงสร้างของการปกครองส่วนท้องถิ่นสาธารณรัฐเกาหลีแผนภาพแสดงลำดับขั้นและโครงสร้างของการปกครองส่วนท้องถิ่นสาธารณรัฐเกาหลี ส่วนกลาง ส่วนท้องถิ่น ระดับบน ส่วนท้องถิ่น ระดับล่าง หน่วยงาน สาขาท้องถิ่น ระดับล่าง

14. ๒. รูปแบบพิเศษ (Special Form) นอกจากปกครองท้องถิ่นในรูปแบบทั่วไป ตามที่ได้อธิบายไปแล้วนั้น เกาหลีใต้ยังมีการจัดการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษอีก ซึ่งสามารถแบ่งออกได้เป็น ๒ ประเภท ได้แก่ Local Association และ Local Public Enterprise Associtation

15. ๑) Local Association หรือ นิติบุคคลที่เกิดขึ้นเพื่อความร่วมมือกันระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นชนิดหนึ่งที่ได้รับการรับรองโดยกฎหมาย Local Autonomy Act แก้ไขเพิ่มเติม ค.ศ. ๑๙๙๕ มีลักษณะเป็นนิติบุคคลที่เกิดขึ้นจากความร่วมมือขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ๒ แห่งขึ้นไป มีวัตถุประสงค์และมีหน้าที่ในการบริหารงานอย่างชัดเจน เช่น มีหน้าที่ด้านการศึกษา หรือ โรงเรียน เป็นการเฉพาะในเขตของ ๒ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เข้ามาร่วมมือกัน เป็นต้น

16. ๒) Local Public Enterprise Asociationหรือ วิสาหกิจที่เกิดจากความร่วมมือกันขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น วิสาหกิจนี้ ถือเป็นรูปแบบของการปกครองส่วนท้องถิ่นประเภทหนึ่ง ได้รับการรับรองโดยกฎหมาย Local Public Enterprise Association Act มีลักษณะเป็นนิติบุคคล อยู่ภายใต้การกำกับดูแลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ร่วมมือกันจัดตั้งขึ้น และบริหารงานโดยประธานหรือผู้อำนวยการวิสาหกิจท้องถิ่น

17. Local Public Enterprise Association จะมีวัตถุประสงค์ในการจัดตั้งอย่างชัดเจนเป็นการเฉพาะมีลักษณะคล้ายกับ Local Association แต่ การบริหารงานจะอยู่ภายใต้ผู้บริหารที่มีความเป็นมืออาชีพมากกว่า และต้องอาศัยเทคนิคในการบริหารเป็นการเฉพาะ ส่วนใหญ่มักจะจัดตั้งขึ้นเพื่อรองรับการบริการสาธารณะพิเศษบางประการที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่มีความรู้เฉพาะด้านอย่างเพียงพอ

18. ในกรุงโซล มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ๒ ระดับ ได้แก่ ระดับบน (Upper Tier) คือ กรุงโซล ระดับล่าง (Lower Tier) ได้แก่เขตปกครอง และเขตปกครองมี Dong เป็นสาขาที่ช่วยในการบริหารงาน

19. ในมหานครทั้ง ๖ มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ๒ ระดับ ได้แก่ ระดับบน (Upper Tier) คือ มหานครทั้ง ๖ ระดับล่าง (Lower Tier) ได้แก่ เขตปกครอง หรือ Kun (Country) แล้วแต่กรณี โดยในเขตปกครองจะมี Dong เป็นสาขา ในขณะที่ Kun จะมี Euoหรือ Myonเป็นสาขาที่ช่วยในการบริหารงาน

20. ในจังหวัดทั้ง ๙ มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ๒ ระดับ ได้แก่ระดับบน (Upper Tier) คือตัวจังหวัดเอง ระดับล่าง (Lower Tier) คือ เมือง (City) หรือ Kun (Country) แล้วแต่กรณี โดยเขตเมือง จะมี Dong เป็นสาขาที่ช่วยในการบริหารงาน ยกเว้นแต่ว่าถ้าเมืองใดมีประชากรเกิน ๕๐๐,๐๐๐ คน จะมีเขต (Ku) ขึ้นมาอีกทำหน้าที่เป็นองค์กรระหว่างกลางอีกชั้นหนึ่ง

21. โครงสร้างภายในขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโครงสร้างภายในขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในเกาหลีใต้ มีโครงสร้างเพียงรูปแบบเดียวคือ รูปแบบที่แยกฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติออกจากกัน โดยทั้ง ๒ ส่วนต่างมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนด้วยกันทั้งคู่ หรือที่เรามักเรียกกันว่า รูปแบบฝ่ายบริหารที่เข้มแข็ง (Strong Executive)

22. โดยหัวหน้าฝ่ายบริหาร (The Chief Executive) มีชื่อเรียกที่แตกต่างกันออกไปตามแต่ประเภทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น ถ้าเป็นจังหวัด หัวหน้าฝ่ายบริหารจะเรียกว่า ผู้ว่าราชการจังหวัด (Governor) หรือถ้าเป็นในระดับเมือง จะเรียกว่านายกเทศมนตรี (Mayor) เป็นต้น

23. อย่างไรก็ตาม ก่อนที่เกาหลีใต้จะใช้รูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ผู้ริหารมาจากการเลือกตั้งโดยตรงนั้น เกาหลีใต้เคยในระบบการแต่งตั้งหัวหน้าฝ่ายบริหารจากรัฐบาลกลางโดยผ่านกระทาวงบริหารกิจการของรัฐและกิจการภายในมาก่อน ดังนั้น อาจกล่าวได้ว่าการปกครองท้องถิ่นในเกาหลีใต้เพิ่งจะเป็นการปกครองท้องถิ่นที่แท้จริงตามหลักทฤษฎีว่าด้วยการกระจายอำนาจ เมื่อ ๑๕ ปีที่ผ่านมานี้เอง

24. สภาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในเกาหลีใต้ มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในพื้นที่ มีวาระคราวละ ๔ ปี

25. ภารกิจและอำนาจหน้าที่ภารกิจและอำนาจหน้าที่ การแบ่งภารกิจและอำนาจหน้าที่ ว่างานหรือหน้าที่ใดเป็นของรัฐบาลกลาง เป็นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับบน หรือระดับล่างนั้น มีการระบุของเขตกว้าง ๆ ไว้ ดังนี้

26. ตารางแสดงขอบเขตภารกิจและอำนาจหน้าที่ตารางแสดงขอบเขตภารกิจและอำนาจหน้าที่

27. ความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลางและส่วนท้องถิ่นความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น เนื่องจากประเทศเกาหลี เป็นประเทศที่ไม่มีการปกครองส่วนภูมิภาค ดังนั้น ความสัมพันธ์จึงเป็นความสัมพันธ์จากรัฐบาลกลางไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเลย โดยสามารถแบ่งความสัมพันธ์ได้ ๒ ประเภท ดังนี้

28. ๑. ความสัมพันธ์ในแง่การเสริมสร้างและสนับสนุนสมรรถนะให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สามารถแบ่งออกได้เป็น ๓ ประเภท ดังนี้ (๑) การให้คำแนะนำและคำปรึกษา รัฐมนตรีว่าการกระทรวงบริหารกิจการของรัฐและกิจการภายในสามารถให้คำแนะนำให้คำปรึกษาแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ในเรื่องใด ๆ ที่เกี่ยวกับการบริหารกิจการในท้องถิ่น และในขณะเดียวกันรัฐบาลก็สมารถขอข้อมูลใด ๆ ที่เกี่ยวกับการบริหารกิจการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ๆ ได้เพื่อให้คำปรึกษาของรัฐบาลที่มีประสิทธิภาพมากขึ้น

29. (๒) การให้เงินสนับสนุน รัฐบาลกลางสามารรถให้เงินสนับสนุนแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใด ๆ ได้ หากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ๆ สามารถพิสูจน์ถึงความจำเป็นในการขอเงินช่วยเหลือนั้น ๆ ได้ ในเรื่องนโยบายการให้เงินสนับสนุนนี้ ปัจจุบันรัฐบาลเกาหลีได้ให้ความสำคัญเป็นอย่างมาก เพราะรัฐบาลเกาหลีได้ตระหนักดีว่า การกระจายอำนาจทางการเงิน เป็นสิ่งที่จำเป็นระดับต้น ๆ ในการพัฒนาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพราะการปกครองท้องถิ่นของเกาหลีได้นับว่ามีความอ่อนแอค่อนข้างมากเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศพัฒนาแล้วต่าง ๆ เช่น ญี่ปุ่น สหรัฐอเมริกา หรือฝรั่งเศส เป็นต้น

30. (๓) การสนับสนุนทางเทคนิค การสนับสนุนทางด้านนี้คือ การให้การสนับสนุนด้านการวิจัยและพัฒนา ความรู้ต่าง ๆ ที่มีลักษณะเฉพาะค่อนข้างมาก เช่น การให้ความรู้ในเรื่องเทคนิคการกำจัดขยะโดยไม่ก่อให้เกิดมลพิษแก่สิ่งแวดล้อมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ ท้องถิ่นสามารถขอความรู้จากรัฐบาลกลางได้โดยตรงเลย ไม่จำเป็นต้องเสียงบประมาณมาเพื่อการวิจัยและพัฒนาหาเทคนิคเหล่านี้อีก

31. ๒. ความสัมพันธ์ในแง่การตรวจสอบการทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การตรวจสอบการทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของเกาหลีใต้ แบ่งการตรวจสอบได้ออกเป็น ๓ ส่วน คือ (๑) การตรวจสอบจากรัฐสภาแห่งชาติ (ฝ่ายนิติบัญญัติ) ตามมาตรา ๑๑๗ (๒) และมาตรา ๑๘ (๒) แห่งรัฐธรรมนูญเปิดโอกาสให้รัฐสภาแห่งชาติสามารถเข้าไปตรวจสอบการทำงานขององค์กรปกครองท้องถิ่นต่าง ๆที่มีอยู่ทั่วประเทศได้ โดยเฉพาะการสืบสวนและสอบสวนถึงกรณีที่เป็นข้อสงสัยว่าอาจจะเกิดการทุจริตในการบริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้

32. โดยเฉพาะกฎหมายว่าด้วยการสืบสวนและสอบสวนการบริหารกิจการของรัฐ ได้ให้อำนาจแก่สภาในการเข้าไปตรวจสอบการทำงานของรัฐบาลรวมถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างละเอียด โดยใช้เครื่องมือต่าง ๆ ที่รัฐสภาแห่งชาติมีอยู่ในการเข้าไปตรวจสอบ

33. เช่น การตั้งกระทู้ถามประธานาธิบดี นายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงบริหารกิจการของรัฐและกิจการภายใน การสืบสวนข้อเท็จจริงต่าง ๆ ในชั้นกรรมาธิการ การเรียกหรือเชิญผู้แทนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยการไม่ผ่านร่างพระราชบัญญัติงบประมาณประจำปีต่าง ๆ เหล่านี้ เป็นต้น

34. (๒) การตรวจสอบจากรัฐบาลกลาง (ฝ่ายบริหาร) สามารถแบ่งได้เป็น ๔ ประเภท ดังนี้ - การตรวจสอบและควบคุมโดยตรงจากรัฐบาลกลาง - การแห้ไขและยกเลิกสิ่งที่เป็นการกระทำที่ผิดกฎหมายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น - การสืบสวนและสอบสวนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น - การสั่งให้มีการทบทวนการพิจารณาต่อการตัดสินใจของสภาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

35. (๓) การตรวจสอบโดยกระบวนการยุติธรรม (ฝ่ายตุลาการ) การตรวจสอบโดยวิธีนี้เป็นการตรวจสอบโดยกระบวนการทางการศาล โดยหากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกระทำการผิดกฎหมายอย่างชัดเจน ศาลยุติธรรมสามารถเข้าไปดำเนินการพิจารณาคดีให้ตามที่มีผู้ฟ้องร้อง

36. แนวโน้มการพัฒนาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในอนาคตแนวโน้มการพัฒนาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในอนาคต การปกครองส่วนท้องถิ่นในเกาหลีใต้ เพิ่งจะมีการปฏิรูปกันอย่างจริงจังเมื่อไม่นานมานี้ (คล้ายกับประเทศไทยภายหลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน) ดังนั้น การปกครองท้องถิ่นในเกาหลีใต้ยังต้องอาศัยระยะเวลาในการพัฒนาอีกพอสมควร ประเด็นการเสริมสร้างสมรรถนะให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และการกระจายอำนาจหน้าที่จากรัฐบาลกลางไปยังรัฐบาลท้องถิ่นกำลังเป็นที่สนใจในปัจจุบัน