重庆市小城镇建设土地开发利用问题研究

1. 重庆市小城镇建设土地开发利用问题研究 重庆市小城镇建设土地 开发利用问题研究 ----重庆市统筹城乡综合配套改革试验区土地利用问题研究 ----重庆市统筹城乡综合配套改革试验区土地利用问题研究 作者：张永超 作者：张永超

2. 论文摘要： 本文通过对重庆市小城镇建设的土地 开发利用现状问题研究，从小城镇建设土地开发利用与区域经济协调发展的角度，学习借鉴国外小城镇建设的管理经验，提出了重庆市小城镇建设土地开发利用管理的对策。 关键词：小城镇 建设 土地 开发利用

3. 重庆幅员面积8.24万平方公里，辖40个区县 （自治县）,308个乡、589（含县城城关镇） 个乡镇，9065个行政村，近10万个村民小组 （自然村），截止2007年底，全市常住人 口2816万人，城镇人口1361.3万人，城镇化 率为48.3%，是一个大城市、大农村、大库区 、大山区和贫困集中地区并存、二元结构明显 的直辖市，统筹城乡建设的任务繁重而艰巨。 重庆要完成统筹城乡综合配套改革试验区的重任，当务之急是发展小城镇经济，难点和瓶颈是小城镇土地开发利用问题。

4. 一、重庆市小城镇建设土地开发利用的现状问题研究一、重庆市小城镇建设土地开发利用的现状问题研究 一、重庆市小城镇建设土地开发利用的现状问题研究 • (一)土地利用规划严重滞后 • 一方面，重庆市土地利用总体规划与重庆市城乡总体规划相脱节，土地利用规划缺乏应有的权威性、指导性和实效性。 • 另一方面，在小城镇发展过程中忽视乡镇级土地利用总体规划，忽视城镇体系规划，规划体系不完善，内容不完整，可操作性差，使乡镇土地利用总体规划流于形式，难以真正发挥作用。 (一)土地利用规划严重滞后 一方面，重庆市土地利用总体规划与重庆市城乡总体规划相脱节，土地利用规划缺乏应有的权威性、指导性和实效性。 另一方面，在小城镇发展过程中忽视乡镇级土地利用总体规划，忽视城镇体系规划，规划体系不完善，内容不完整，可操作性差，使乡镇土地利用总体规划流于形式，难以真正发挥作用。

5. 此外，小城镇规划管理的基础工作比较薄弱，存在基础资料不完善，地籍管理薄弱等问题；小城镇规划管理人员素质难以适应工作要求，基层土地城建管理所工作人员来源渠道复杂，往往专业素养不高；小城镇规划管理方面的法律法规体系不完善，土地利用规划管理的法律地位、法律意识仍需强化；小城镇规划管理经费不足，容易造成权力寻租。此外，小城镇规划管理的基础工作比较薄弱，存在基础资料不完善，地籍管理薄弱等问题；小城镇规划管理人员素质难以适应工作要求，基层土地城建管理所工作人员来源渠道复杂，往往专业素养不高；小城镇规划管理方面的法律法规体系不完善，土地利用规划管理的法律地位、法律意识仍需强化；小城镇规划管理经费不足，容易造成权力寻租。

6. (二)小城镇土地利用粗放经营 具体表现 ： 1、土地利用程度低。小城镇发展和建设缺乏有效的规划约束，土地利用布局分散、混乱，建筑布局的随意性大，容积率低，道路建设不规范，小城镇内零星空地甚至农用地随处可见，土地整理复垦率低。 2、土地利用投入不足。 3、土地利用效益低下。一是客观原因，小城镇多地处偏远，交通不便，资源缺乏，经济技术落后，产业结构不合理，产业集聚能力弱，从而导致土地利用粗放，土地产出效益低。二是土地利用本身，主要是小城镇规划管理不力，土地供给机制滞后。

7. (三)大量占用耕地，违法用地现象严重 首先是用地审批制度执行不力，把关不严，乱批乱占，少批多占，先占后批，甚至用而不批现象时有发生。一方面，土地非法占用导致耕地数量减少；另一方面，土地非法占用不利于土地资源的优化配置。 其次是土地转让行为不规范。目前小城镇土地市场发育严重滞后，配套设施不健全，土地市场化程度很低，加上人们法制观念淡薄，土地非法转让等违法行为屡见不鲜，给小城镇土地管理工作带来较大困难。

8. (四)用地结构不合理，产业空心化突出。 目前重庆市大多数小城镇在用地结构方面普遍存在居住用地比重过大，公共设施用地和绿化比重偏少，公共服务设施配套不完善等问题。在小城镇用地布局方面，存在着乡镇企业、村庄和小城镇布局过于分散，城镇内部道路建设不规范，功能分区不明显，建筑密度和容积率低，建筑物布局零乱等问题，导致小城镇土地用地结构不合理，土地利用率低下，集聚效益降低，自然人文景观缺少特色。由于重庆市很多小城镇地处山区，地形条件复杂，山高坡陡，交通不便，信息闭塞，造成很多规模化企业不愿意到小城镇投资。加之三峡移民企业关闭、破产、销号，乡镇兼并、重组企业实力不强，发展较慢，社会资本、民营资本、外资进入规模较小，新的支柱产业没有形成，造成很多小城镇产业空心化现象十分严重。

9. （五）建设资金缺乏，基础设施薄弱、配套功能不全，（五）建设资金缺乏，基础设施薄弱、配套功能不全， 城镇管理滞后。 第一是财政投资。 第二是银行贷款。 第三是招商引资。 第四是以地生财。 第五是专项资金。 以云阳县为例，80%以上的镇乡都没有建汽车站，除县城外的其他建制镇的标准路灯少得可怜，多数都是用路边灯箱广告代替，生活用燃气普及率不足40%，多数城镇居民烧煤，人均公共绿地面积2.0平方米，90%以上的乡镇的废水和垃圾处理基本上是自由排放和堆放处理，这种放纵自然的城镇建设管理模式，使小城镇不能发挥应有的功能。

10. 二、重庆市小城镇建设的土地开发利用与区域经济二、重庆市小城镇建设的土地开发利用与区域经济 协调发展关系问题研究 （一）加强小城镇建设的土地开发利用工作是协调城乡发展的战略选择 小城镇土地开发利用在协调城乡发展中要处理好几个关系： 1、小城镇土地开发利用与经济发展水平的互动关系。 2、小城镇土地利用和产业机构的互补关系。 3、小城镇土地开发利用与农村剩余劳动力转移的互推关系。

11. （二）国外小城镇建设和管理的经验借鉴 1、美国的小城镇建设和管理经验。a重视规划的作用，美国小城镇规划有四条基本原则：一是后现尽可能满足人的生活需要；二是充分尊重和发扬当地的生活传统，三是最大限度地绿化和美化环境；四是塑造城镇不同地特点和培育有个性地城镇。同时还要根据建设需要编制详规。b重视基础设施建设，美国小城镇建设资金由联邦政府、地方政府和开发商共同承担，联邦政府负责投资建设连接城镇间地高速公路，小城镇的供水厂、污水处理厂、垃圾处理厂等是由州和小城镇政府负责筹资建设，开发商负责小城镇内社区内的交通、水电、通讯等生活配套设施的建设资金。c重视环境建设，在美国，环境建设是城镇建设的主要内容之一，给小城镇提供了一个可持续发展的社会经济环境。d重视城镇特色，追求个性，重视城镇特色是美国城镇建设的特点之一，无论走到哪里，都能看到不同面貌和特色的小城镇，那种千城一面、万镇雷同的现象是见不到的。e重视建设管理，所谓“三分建设，七分管理“，一个好的城镇更需要好的管理。美国的城市建设管理经验主要有两点：一是拥有健全完善的规章制度；二是依法办事，违法必究的管理作风。

12. 2、德国的村镇建设经验。德国的村镇建设经验主要体现在四个方面：一是政府高度重视村镇改造和建设，颁布了一系列保护农业用地、保护农产品价格的法规，加强管理机构、管理队伍的建设、完善村镇建设的投资机制，加大政府的支持力度，形成了比较均衡的城镇结构体系；二是优先考虑基础设施和社会服务设施的建设，为改造村镇的居住环境，提高村镇居民生活的舒适度，政府十分注重基础设施、社会服务社会设施的建设和各种公益事业的健全完善，且这些建设资金大部分来源于国家补贴和乡镇的税收；三是注重单体设计与整体景观协调，德国村镇的特点是村落建设与自然巧妙地融合在一起，之所以能够如此，主要是靠村镇改造规划和设计地调控作用，德国地村镇建设是建筑设计在统一中寻求特色，在突出特色中满足规划的统一要求；四是注重环境建设和保护古建筑。 2、德国的村镇建设经验。德国的村镇建设经验主要体现在四个方面：一是政府高度重视村镇改造和建设，颁布了一系列保护农业用地、保护农产品价格的法规，加强管理机构、管理队伍的建设、完善村镇建设的投资机制，加大政府的支持力度，形成了比较均衡的城镇结构体系；二是优先考虑基础设施和社会服务设施的建设，为改造村镇的居住环境，提高村镇居民生活的舒适度，政府十分注重基础设施、社会服务社会设施的建设和各种公益事业的健全完善，且这些建设资金大部分来源于国家补贴和乡镇的税收；三是注重单体设计与整体景观协调，德国村镇的特点是村落建设与自然巧妙地融合在一起，之所以能够如此，主要是靠村镇改造规划和设计地调控作用，德国地村镇建设是建筑设计在统一中寻求特色，在突出特色中满足规划的统一要求；四是注重环境建设和保护古建筑。

13. 3、英国的小城镇建设经验。英国小城镇建设经验集中体现在几次规划运动中，包括霍华德的田园城市运动，新城建设运动，米尔顿·凯恩斯城建设、农村中心村的建设等，集中体现了规划在小城镇建设发展中的作用。3、英国的小城镇建设经验。英国小城镇建设经验集中体现在几次规划运动中，包括霍华德的田园城市运动，新城建设运动，米尔顿·凯恩斯城建设、农村中心村的建设等，集中体现了规划在小城镇建设发展中的作用。 纵观各国小城镇建设发展的历程，虽然理论和做法各具特色，但都具有以下几点共同之处：各级政府的大力支持；重视规划的权威性和按规划实施建设；重视基础设施建设和社会服务设施建设；重视人文环境的继承和生态环境的保护。

14. 三、重庆市小城镇建设土地开发利用的对策研究三、重庆市小城镇建设土地开发利用的对策研究 （一）科学规划，因地制宜，科学地选择区域小城镇发展 模式和用地模式 要遵循城镇化发展规律，按照统一规划、合理布局的要求，抓紧编制统一协调的小城镇发展规划，并将其纳入到国民经济和社会发展计划。小城镇建设规划必须面向“三农”问题，坚持把“农村工业化、农村现代化、农村城镇化、城乡一体化”作为发展目标，统一规划，适度超前。建立完善的规划编制与实施以及监督反馈的管理制度，保证规划的有序进行。同时，小城镇建设规划还需突出重点，注重特色，反对遍地开花、平衡推进的做法。

15. （二）增强小城镇可持续发展能力,坚持走可持续发展战略（二）增强小城镇可持续发展能力,坚持走可持续发展战略 可持续发展是城乡协调发展的重要内容，立足当前，放眼长远，小城镇建设必须坚持以创造良好的人居环境为中心，正确处理好人口增长、经济社会发展、资源利用和生态环境保护之间的关系，大力实施“蓝天、碧水、绿地”、“减量、增绿、留白、整容”和“五个重庆”工程，坚决淘汰和关闭严重浪费资源和污染环境的企业，通过合理布局规划，协调新城和旧城的关系，保护古建筑，开发具有地方民族特色的现代建筑，创造优美、和谐、舒适的城镇环境。土地资源管理和可持续利用作为其中重要组成部分，将成为指导重庆市土地管理和土地利用方向的长期的基本准则。

16. （三）加大土地整理力度，确保耕地总量动态平衡（三）加大土地整理力度，确保耕地总量动态平衡 《土地管理法》实施后，重庆市土地管理进入土地用途管制制度时代，保护耕地，确保耕地总量动态平衡成为重庆市土地管理工作的重大战略和艰巨任务。然而，城市化必然占用一定数量的耕地。我们既要反对那些因害怕失去耕地而不搞城市化的典型的“小农意识”，也要防止出现不顾重庆市人多地少、土地资源稀缺的基本市情，片面追求城市化的错误倾向。中国式的城市化道路只能以保护耕地，确保耕地总量动态平衡为前提的小城镇发展模式。也就是说，在小城镇建设占用耕地的同时，必须通过各种有效途径开垦同等数量和质量的耕地，以保持一定区域内的耕地总量不变。

17. （四）深化小城镇土地有偿使用制度改革，规范集体非农建（四）深化小城镇土地有偿使用制度改革，规范集体非农建 设用地流转 目前国内存在的小城镇建设用地供给模式主要有： 一是统征统管模式，即对集体非农建设用地实施统一征用、统一开发、统 一出让、统一规划、统一管理的模式。 二是集体建设用地流转模式，即将城镇国有建设用地和农民所有建设用地 纳入统一管理的范围，农民集体建设用地可依法流转，以芜湖市和苏州市为代表。 三是采用分批次按项目征地，比较普遍。这种模式不利于城镇规划的统一 实施，办事效率低下。 重庆市政府应发挥政策导向作用，在土地流转问题上应该采取“导”的政策，促进土地流转，而不是“堵”的政策；小城镇非农建设用地流转的方向应该是建立有偿、有期限、有流动的制度。产权明晰是规范集体非农建设用地流转的基础，建立合理的土地收益分配制度是规范集体非农建设用地流转的关键，建立合理的土地流转机制是集体非农建设用地流转的保证。

18. （五）深化小城镇综合配套改革，进行体制创新（五）深化小城镇综合配套改革，进行体制创新 首先，要全面落实小城镇户籍制度改革，完善配套政策措施，确保城乡居民享有同等待遇，积极为城乡人力资源的合理流动创造有力条件，维护农民工的合法权益。鼓励农村剩余劳动力向非弄产业转移，允许他们就近到小城镇务工经商，从事第三产业。逐步取消农业人口和非农业人口的差别，建立以居住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业人口和非农业人口的户籍管理制度，如实反映农民的居住和身份状况的本来面目，实现城乡户口一体化管理。 其次，要创新小城镇建设资金筹集的渠道和机制，摆脱对财政的依赖思想，运用城市经营理念，盘活城镇公共资产，走资本运营的路子，在城镇土地转化和升值、房地产增值中筹集建设资金。

19. （六）努力提高小城镇管理水平，转变政府职能（六）努力提高小城镇管理水平，转变政府职能 美国小城镇的发展经验告诉我们，城镇“三分在建，七分在管”。而重庆市小城镇发展的现状却是很多城镇“重建轻管”，“有硬件，无软件”。因此，抓好小城镇建设的同时，必须提高小城镇的管理水平。要转变政府职能，将政府工作的重心转移到搞好城乡社区服务上来，为私人投资和居民生活创造良好的投资环境和社会环境；要加快城镇管理人员队伍的建设，注重培养和引进城镇建设和发展急需的管理人才、专业技术人才、经营型人才，提高城镇建设和发展的决策管理水平；要高度重视文化的作用，大力发展繁荣城镇教育科学文化事业，结合社区文化建设，提高进镇农民的思想道德素质和科学文化水平；要依法行政，搞好小城镇社会治安综合治理，逐步建立法治化、社会化和民主化的新型城镇管理体制。

20. （七）依靠国有企业，缓解小城镇建设资金瓶颈（七）依靠国有企业，缓解小城镇建设资金瓶颈 重庆市国资委以所属国有企业作为承贷主体或提供信用支持，向中国进出口银行重庆分行贷款50亿元，专项用于渝东南、渝东北16个区县加工贸易梯度转移重点承接地建设，区县以特色工业园区的土地出让金、新增税收或其他财政收入作为还款来源，这标志重庆的渝东南、渝东北地区正式启动加工贸易承接地建设计划，开始“筑巢引凤”。这一经验可以推而广之，在全市小城镇建设过程中推行，通过国有企业作为承贷主体，向银行等金融机构贷款，加快小城镇基础设施建设，使小城镇经济发展，具有更强的招商引资的基础条件，从而使小城镇土地价值快速提升，保证银行贷款资金落实到位，实现政府、银行、企业、居民的多家共赢、经济链条的良性循环。小城镇政府要树立诚信意识，保证以土地出让金、新增税收或其他财政收入作为还款来源，不得将贷款资金挪作他用，不得违规使用贷款资金，科学决策、用好每一分来之不易的资金。

21. 参考文献： 1、傅应拴《我国小城镇建设土地利用对策研究及其学术前沿》 2、于 今《加强小城镇建设与管理，协调城乡发展步伐》中国农村研究网2005年10月01日 3、重庆市国土房管局、西南师范大学《重庆市小城镇土地利用研究课题报告》 4、费孝通《小城镇 大问题》 5、张其悦《综合配套改革，统筹城乡建设》，中国改革报2008年11月7日 6、朱光才《云阳县城镇化建设现状难点及对策》

22. 谢谢收看