Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili

1. Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili CORSO AVANZATO – II LIVELLO“LA REVISIONE NEGLI ENTI LOCALI”

2. 1. Gli enti locali, nell'ambito della loro autonomia normativa ed organizzativa, individuano strumenti e metodologie adeguati a: a) garantire attraverso il controllo di regolarità amministrativa e contabile, la legittimità regolarità  e correttezza dell'azione amministrativa;                                                                   b) verificare, attraverso il controllo di gestione, l'efficacia, efficienza ed economicità dell'azione amministrativa, al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati;                                                                                                  c) valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale;                                                d) valutare l'adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell'indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti. 2. I controlli interni sono ordinati secondo il principio della distinzione tra funzioni di indirizzo e compiti di gestione, quale risulta dagli articoli 3, comma 1, lettere b) e c), e 14 del decreto legilslativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni ed integrazioni. Tipologia dei controlli interni (art. 147 del D.Lgs 18 Agosto 2000, n. 267)

3.     3 L'organizzazione dei controlli interni è effettuata dagli enti locali anche in deroga agli altri principi di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286. 2.      4 Per l'effettuazione dei controlli di cui al comma 1, più enti locali possono istituire uffici unici, mediante convenzione che ne regoli le modalità di costituzione e di funzionamento. 3.      5 Nell'ambito dei comitati provinciali per la pubblica amministrazione, d'intesa con le provincie, sono istituite apposite strutture di consulenza e supporto, delle quali possono avvalersi gli enti locali per l'esercizio dei controlli previsti dal decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286. A tal fine, i predetti comitati possono essere integrati con esperti nelle materie di pertinenza.   Tipologia dei controlli interni (art. 147 del D.Lgs 18 Agosto 2000, n. 267)

4. La legge di riforma delle autonomie locali ( l. 142/’90) ha avviato un processo di riforma degli enti locali con numerose innovazioni, tra le quali vanno ricordate l’abrogazione dei controlli di merito, la riduzione della tipologia di atti sottoposti al controllo preventivo di legittimità e la previsione di una differente composizione dei CORECO (cioè un membro di emanazione governativa e quattro componenti scelti dal consiglio regionale). I controlli interni

5. Successivamente la l. 127/’97 (c.d. Bassanini 2) ha ridotto ulteriormente l’ambito degli atti sottoposti al controllo obbligatorio ed ha modificato la disciplina relativa al controllo eventuale, cioè a richiesta di un certo numero di consiglieri e facoltativo. I CONTROLLI INTERNI

6. Non va sottaciuta l’importanza che in materia di enti locali ha avuto il nuovo ordinamento finanziario e contabile, introdotto dal d.lgs. 77/’95. Ulteriore svolta si è avuta con la riforma delle funzioni giurisdizionali e di controllo della Corte dei Conti, operata dalla l. 20/’94, cui ha fatto seguito il d.lgs. 286/’99, di riforma dei controlli interni nella pubblica amministrazione. I CONTROLLI INTERNI

7. Non si può non evidenziare l’incidenza che sugli enti pubblici ha avuto il progressivo affermarsi nella legislazione degli anni ’90 della distinzione tra attività di indirizzo, di pertinenza degli organi politici, ed attività di gestione, riconosciuta di competenza degli organi burocratici (dirigenza). I CONTROLLI INTERNI

8. Un’evoluzione normativa, quella sopra accennata, che ha teso a svincolare il ceto dirigente dal preesistente rapporto di vera e propria subordinazione gerarchica rispetto alla classe politica, introducendo un rapporto diverso, di direzione politica e, conseguentemente, ampliando l’ambito dei poteri e delle responsabilità dirigenziali. I CONTROLLI INTERNI

9. Un’evoluzione che, sul piano concreto, ha sensibilmente ridotto negli enti locali il ricorso a deliberazioni degli organi collegiali (consigli e giunte), in passato chiamati ad esprimere la volontà degli enti attraverso un’enorme quantità di atti, determinando – anche grazie all’appesantimento derivante dai controlli preventivi di legittimità di cui si è accennato – un’azione amministrativa lentissima e certamente non degna di un paese civilmente evoluto.    I CONTROLLI INTERNI

10. Le innovazioni suddette (riduzione delle tipologie di atti sottoposti a controllo preventivo di legittimità, responsabilizzazione del ceto dirigente e modifica nell’ordinamento finanziario e contabile) sono poi confluite nel d.lgs. 267/’00, Testo Unico delle Leggi sull’Ordinamento degli Enti Locali (T.U.E.L.). I CONTROLLI INTERNI

11. Il definitivo declino dei controlli preventivi di legittimità sugli atti degli enti locali si è avuto con la riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, sopravvenuta con la l. cost. 3 del 2001. Nell’ambito di una riforma che si è incentrata sul riconoscimento di una pari dignità di Comuni, Province, Città Metropolitane, Regioni e Stato - tutti elementi costitutivi della Repubblica, secondo il dettato del nuovo art. 114 della Costituzione – non potevano più trovare spazio i controlli esterni di tipo tutorio di cui si è detto. Logica conseguenza è stata la loro abolizione. I CONTROLLI INTERNI

12. La legge 241/90 ha segnato la c.d. procedimentalizzazione dell’attività amministrativa, inquadrata non più come insieme di singoli atti slegati, ma come un susseguirsi di atti tra loro collegati in vista del perseguimento delle finalità di pubblico interesse dell’ente. Il processo di programmazione e controllo: LA PROGRAMMAZIONE

13. Tutto ciò ha comportato il superamento del tradizionale controllo formalistico afferente la legittimità dei singoli atti e l’avvento di forme di controllo che hanno per oggetto i risultati che scaturiscono dall’attività dell’ente. Il processo di programmazione e controllo: LA PROGRAMMAZIONE

14. La progressiva ispirazione dell’attività degli enti pubblici a principi aziendalistici già da tempo sperimentati nel settore privato ha trovato una sua conferma, riguardo agli enti locali, nella disciplina introdotta dal d.lgs. 267/’00, dando luogo all’introduzione di procedure di programmazione e controllo dell’intera attività gestionale. Il processo di programmazione e controllo: LA PROGRAMMAZIONE

15. La programmazione si sviluppa attraverso vari strumenti: 1) il Piano strategico di mandato; 2) l’annuale Piano dettagliato degli obiettivi (P.D.O.); 3)l’annuale Piano esecutivo di gestione (P.E.G.); 4) il Bilancio di previsione annuale e i relativi allegati. Il processo di programmazione e controllo: LA PROGRAMMAZIONE

16. Tale fase si integra inscindibilmente con le attività di controllo, ponendo in evidenza l’importanza del ruolo degli organismi di controllo interno. Riguardo alla programmazione, va osservato che i suddetti strumenti evidenziano la sopra accennata distinzione tra attività di indirizzo e gestione. Il processo di programmazione e controllo: LA PROGRAMMAZIONE

17. Il processo di programmazione in precedenza sinteticamente descritto ha come naturale complemento il controllo. Il processo di programmazione e controllo: IL CONTROLLO

18. Come già accennato, l’evoluzione dei controlli negli enti locali è stata caratterizzata negli ultimi anni dalla perdita di importanza dei controlli preventivi di legittimità sui singoli atti, a favore di forme di controllo sull’attività e sui risultati che ne scaturiscono; decisiva in tal senso è stata la disciplina dei controlli interni posta dal già citato d.lgs 267/’00. Il processo di programmazione e controllo: IL CONTROLLO

19. La suddetta normativa ha previsto quattro tipologie di controlli interni: 1. la valutazione e il controllo strategico; 2. il controllo di gestione; 3. la valutazione dei dirigenti; 4. il controllo di regolarità amministrativa e contabile. Il processo di programmazione e controllo: IL CONTROLLO

20. La valutazione e il controllo strategico hanno la funzione di verifica del rispetto, nell’attività svolta, delle scelte fondamentali di programmazione dell’ente. Costituiscono, pertanto, un tipico strumento di controllo del consiglio nei confronti della giunta, che ha luogo valutando l’adeguatezza delle scelte operate da quest’ultima in relazione ai programmi ed ai piani deliberati dal consiglio. Il controllo: 1. Valutazione e controllo strategico

21. Tale tipologia di controllo ha luogo da parte di organi che rispondono direttamente agli organi di indirizzo politico, riferendo agli stessi con periodiche relazioni. Il controllo: 1. Valutazione e controllo strategico

22. Il controllo: 2. Controllo di gestione Il controllo di gestione rappresenta la più importante forma di controllo interno prevista dalla vigente normativa e costituisce un momento essenziale per l’applicazione agli enti locali della “cultura del risultato”.

23. E’ l’elemento centrale dell’apparato dei controlli interni che – abbandonata la funzione di carattere repressivo-sanzionatorio – hanno dato luogo ad un sistema-guida per gli organi istituzionali, in vista del perseguimento degli obiettivi ultimi dell’azione degli enti, predeterminati a livello di vertice politico. Il controllo: 2. Controllo di gestione

24. Il controllo di gestione è la procedura volta alla verifica dello stato di attuazione degli obiettivi programmati e consente – attraverso l’analisi delle risorse dell’ente e il raffronto tra costi sostenuti ed entità e qualità dei servizi offerti – la valutazione dell’efficienza, efficacia ed economicità dell’azione in corso. Il controllo: 2. Controllo di gestione

25. Con tale valutazione, che in un processo bene impostato ha luogo “in corso d’opera”, cioè durante lo svolgimento dell’attività programmata, è possibile in caso di scostamenti rispetto ai risultati attesi la individuazione delle cause e la realizzazione delle azioni correttive ritenute opportune. Il controllo: 2. Controllo di gestione

26. Prima della sua introduzione bisogna necessariamente: - Analizzare la situazione dell’ente locale in termini di assetto organizzativo, di presenza di norme e regole amministrative ad ogni livello decisionale, di limitazioni tariffarie o territoriali, di dipendenza da contribuzioni esterne o da decisioni d’altri enti, di molteplicita’ di servizi offerti e della loro forma (grado di esternalizzazione dell’ente, eventuale intervento di interlocutori privati..); Il controllo: 2. Controllo di gestione

27. - Coinvolgere i responsabili dei servizi in particolare per quanto attiene il possibile realizzo dei programmi e interventi e la loro misurazione; - Coinvolgere gli Amministratori che devono sentire lo strumento del controllo come uno strumento proprio; - Realizzare scelte tecniche relative al sistema contabile. Il controllo: 2. Controllo di gestione

28. - Analizzare il bilancio dell’ente. L’analisi di bilancio serve per fotografare la situazione dell’ente locale, ma anche per pianificare come vorremmo che il nostro ente fosse. L’analisi del bilancio, la creazione di indici parametrici, il confronto con altre realta’ simili permettono non solo di verificare lo stato di salute dell’ente locale ma di ipotizzare attraverso il “what if” come vorremmo si presentasse l’ente stesso. L’analisi del bilancio aiuta in altri termini a scegliere e progettare il futuro. Il controllo: 2. Controllo di gestione

29. Nell’ente locale dovrebbero essere adottati e svolti tre diversi tipi di contabilita’: La contabilita’ finanziaria su base annuale che svolge la registrazione delle spese e delle entrate. Essa rileva le spese secondo la loro natura e la loro destinazione; individua i programmi e progetti; identifica il budget a disposizione dei centri di spesa. Il controllo: 2. Controllo di gestione

30. oLa contabilita’generale che registra sempre su base annuale i costi e i ricavi secondo la loro competenza economico patrimoniale; essa e’ in grado di fornire dati solamente a consuntivo; ha funzione prevalentemente informativa;       Il controllo: 2. Controllo di gestione

31. oLa contabilita’ analitica (controllo di gestione) che rileva i costi e i ricavi secondo natura e destinazione, facendo uso di dati stimati, che non sempre sono precisi, ma hanno il pregio di essere tempestivi. Essa tiene conto solo di consumi effettivi di risorse; consente di avere dati anche a scadenze meno che annuali; elabora i dati per centri di costo, per progetto, per prodotto, per attivita’; ha funzione informativa interna. Il controllo: 2. Controllo di gestione

32. La contabilita’ analitica si basa su un piano dei centri di responsabilita’ consistenti in: centri finali, ove si erogano servizi e prestazioni al pubblico; centri ausiliari, che forniscono attivita’ di supporto ai centri finali; centri generali, ovvero centri di servizio interni finalizzati al mantenimento della struttura. Il controllo: 2. Controllo di gestione

33. Gli obiettivi gestionali preventivamente definiti sono oggetto di scomposizione in azioni, da effettuarsi secondo un determinato cronoprogramma.L’adozione in fase di programmazione di tale impostazione consente la suddetta verifica, il controllo di tipo concomitante, avvalendosi di appositi indicatori di attività, indicatori di efficienza ed indicatori di efficacia. Il controllo: 2. Controllo di gestione

34. indicatori di attività raffrontano l’entità dell’attività erogata con le caratteristiche della specifica unità organizzativa; indicatori di efficienza raffrontano i beni e servizi prodotti con le risorse a tal fine impiegate; indicatori di efficacia esprimono il grado di raggiungimento degli obiettivi ottenuto. Il controllo: 2. Controllo di gestione

35. La misurazione dei risultati, la verifica degli scostamenti rispetto alle previsioni e l’introduzione di azioni correttive (meccanismo di retroazione o feedback) ha luogo periodicamente attraverso una serie di rapporti (report) illustrativi dei dati significativi a tal fine. Il controllo: 2. Controllo di gestione

36. Il T.U.E.L., nel prevedere l’obbligo degli enti locali di effettuare il controllo di gestione, lascia all’autonomia degli stessi, esercitabile attraverso il regolamento di contabilità, la scelta delle modalità concrete di tale tipo di controllo. Il controllo: 2. Controllo di gestione

37. É opportuno porre in luce alcune analogie e differenze tra il controllo di gestione ed il controllo strategico. Come detto, quest’ultimo si riferisce essenzialmente ai rapporti tra organi di indirizzo politico e rappresenta un tipico strumento di controllo dell’operato della giunta da parte del consiglio. Il controllo: 2. Controllo di gestione

38. Viceversa, il controllo di gestione ha per oggetto le scelte gestionali attuative dell’indirizzo politico e, quindi, attiene ai rapporti tra la giunta e i dirigenti. Altra differenza di rilievo riguarda l’aspetto temporale: mentre il controllo strategico ha luogo con una periodicità di ampio respiro, il controllo di gestione si realizza in archi temporali più ristretti. Inoltre, come accennato, il controllo di gestione finisce per costituire uno strumento di aiuto, una guida per l’azione gestionale. Il controllo: 2. Controllo di gestione

39. Il controllo di gestione prevede un'indagine ricognitiva preliminare per fornire una prima serie di informazioni circa le attività svolte dai diversi Settori ed Uffici di cui l'Ente si compone, la dotazione organica e strumentale. Il controllo: 2. Controllo di gestione (Indagine ricognitiva preliminare) ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Corso Avanzato _II Livello “LA REVISIONE NEGLI ENTI LOCALI”

40. Vengono distribuite in questa fase due schede da compilare, di cui una relativa ad aspetti organizzativi, gestionali e di pianificazione strategica, l'altra finalizzata invece alla rilevazione della dotazione di mezzi informatici a disposizione dei singoli Uffici. Il controllo: 2. Controllo di gestione (Indagine ricognitiva preliminare) ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Corso Avanzato _II Livello “LA REVISIONE NEGLI ENTI LOCALI”

41. La prima delle due schede consente di individuare, con riferimento ai singoli Uffici: - i diversi servizi erogati; - la dotazione organica prevista in pianta organica e quella effettiva, con la rilevazione, per ciascuna unità in dotazione all'Ufficio, della qualifica funzionale e del profilo professionale; - le attività svolte, analizzate sia sotto l'aspetto quantitativo che sulla base del processo e sottoprocesso di riferimento. Per entrambi gli aspetti vengono effettuate due rilevazioni: una a consuntivo ed una previsionale; - i progetti che interessano l'Ufficio, con l'indicazione del Responsabile di ciascun progetto, delle finalità perseguite, delle fonti di finanziamento, delle eventuali interrelazioni con altri Responsabili, dei costi specifici suddivisi per tipologia (personale, beni strumentali, costi generali); - le esigenze di ciascun Ufficio in termini di formazione del personale, quantificandone il numero di addetti da coinvolgere, suddiviso per qualifica, ed una stima del numero di giornate di formazione pro-capite. Il controllo: 2. Controllo di gestione (Indagine ricognitiva preliminare)

42. La seconda scheda, denominata "Check list dei sistemi informatici", consente di rilevare: - il numero di PC in dotazione all'Ufficio e le principali caratteristiche tecniche dell'hardware; - la presenza di una rete, la sua estensione ed il numero di PC collegati; - le esigenze dell'Ufficio in relazione al livello di informatizzazione raggiunto, con riferimento tanto all'hardware quanto al software.Questo step risulta di rilevante importanza poiché il controllo di gestione presuppone l'esistenza di un valido sistema informativo-contabile adeguato alla struttura, ai volumi e alla tipologia delle attività esercitate dall'ente. Il controllo: 2. Controllo di gestione (Indagine ricognitiva preliminare)

43. Il controllo di gestione ha inizio dalla rilevazione trimestrale delle attività svolte dagli Uffici dell'Ente.A tal scopo, si procede a distribuire una ulteriore scheda di rilevazione che dev'essere compilata a cura dei Responsabili degli Uffici di tutti i Servizi con cadenza periodica, di solito trimestrale. Man mano che avviene la restituzione delle schede, i dati vengono inseriti in un software realizzato per l'Ente e successivamente rielaborati e sintetizzati in un report.  Il controllo: 2. Controllo di gestione (Attività degli uffici)

44. La seguente scheda, come d'altronde l'intero sistema di reporting gestionale già impiantato per il Controllo di Gestione, integrato e completato dall'analisi di aspetti peculiari dell'azione dirigenziale, viene utilizzata per rilevare i dati necessari all'analisi effettuata dal Nucleo di Valutazione. Il controllo: 2. Controllo di gestione (Attività degli uffici)

45. Il Nucleo di Valutazione svolge un duplice ruolo: ha il compito di fornire consulenza all'Ente, per quel che riguarda gli ambiti regolamentari inerenti l'operato del Nucleo stesso, nonché per ciò che concerne i sistemi di valutazione delle posizioni e delle prestazioni dirigenziali; svolge, di concerto con il Direttore Generale, il compito di determinare, per ogni Dirigente, il valore dei parametri che individueranno il risultato complessivo raggiunto dal Dirigente stesso. Il controllo: 2. Controllo di gestione (Il Nucleo di Valutazione)

46. Per porre in essere questo secondo compito, in particolare, il Nucleo predispone ed adotta una serie di strumenti necessari per la rilevazione dei dati relativi ai Servizi, in modo da disporre, all'atto della valutazione, di un quadro chiaro ed esaustivo dell'azione svolta da ciascun Dirigente nell'anno di riferimento. Il controllo: 2. Controllo di gestione (Il Nucleo di Valutazione) ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Corso Avanzato -II Livello “LA REVISIONE NEGLI ENTI LOCALI”

47. A latere dell'attività di raccolta informazioni e di avvio delle procedure di controllo di gestione viene attivato un progetto di formazione dei Dirigenti.Tale progetto si sviluppa attraverso degli incontri volti sia ad illustrare la metodologia del controllo di gestione che ad approfondire alcuni aspetti fondamentali, quali: Il controllo: 2. Controllo di gestione (Formazione dei dirigenti)

48. la corretta compilazione delle diverse schede di rilevazione fornite; l'individuazione dei centri di responsabilità e di costo; i principi base della programmazione e controllo (ciclo "plan-do-check-act"); l'elaborazione della Relazione Previsionale e Programmatica e l'individuazione di programmi e progetti nel rispetto di una corretta logica di pianificazione strategica (analisi ambientale, finanziaria, dei servizi e del grado di attuazione dei programmi precedenti) e programmazione strategica (individuazione dei programmi di medio termine dell'Ente, nel rispetto delle linee guida definite dal Piano Programma del Sindaco); Il controllo: 2. Controllo di gestione (Formazione dei dirigenti)

49. il Piano Esecutivo di Gestione come strumento cardine del controllo di gestione, analizzato nelle sue due direttrici: PEG strategico e PEG istituzionale; le fasi di costruzione del PEG: individuazione di macro-obiettivi, preparazione e compilazione e consolidamento delle schede PEG, negoziazione delle schede PEG, contestuale elaborazione ed approvazione del Bilancio di Previsione, approvazione del PEG; fase di verifica: Bilancio Consuntivo, analisi degli scostamenti, individuazione delle cause, azioni correttive. Il controllo: 2. Controllo di gestione (Formazione dei dirigenti)

50. L'implementazione di un sistema di controllo di gestione prevede anche il monitoraggio delle opere pubbliche, con riferimento a diversi aspetti, sia tecnici che amministrativi, al fine di individuare non soltanto lo stato delle attività ma anche di evidenziare eventuali "colli di bottiglia" nell'iter seguito dai Lavori Pubblici. Il controllo: 2. Controllo di gestione (Monitoraggio delle opere pubbliche)