預算法第 62 條之 1

1. 預算法第62條之1 行政院主計總處公務預算處專門委員鄭淑芳 102年1月8日

2. 大　綱 壹、前言 貳、何謂置入性行銷？作法、種類及其影響？ 參、歐美對政策宣導及商品廣告之規範 肆、我國對政策宣導及商品廣告之規範 伍、各機關政策宣導之執行情形 陸、檢討與改進

3. 壹、前言 一、政府施政攸關全民福祉，有責任亦有義務將政策內容，透過各項宣導作為清楚傳達，俾增進民眾的瞭解，也讓政府知悉民意對施政的反應。惟宣導方式以置入性行銷方式進行恐產生爭議，各界爰要求對政策宣導方式應有一定的規範。 二、99年12月30日第3228次行政院會議院長提示：「政府政策宣導時，絕對不要以購買新聞方式辦理，政策廣告行銷也應光明正大地清楚標示機關名稱。」行政院並函頒「政府機關政策文宣規劃執行注意事項」。院長受訪影片

4. 壹、前言 三、為宣誓入法之決心，立法院於100年1月12日增訂預算法第62條之1條文，規定政府編列預算辦理政策宣導，應明確標示其為廣告且揭示辦理或贊助機關、單位名稱，並不得以置入性行銷方式進行。 四、本次簡報擬先探討置入性行銷之定義、作法及其影響？次摘述歐美國家對政策宣導及商品廣告之規範，比較我國規定以及各機關政策宣導執行情形，期待經由以上說明，有助於釐清政策宣導執行上之相關疑點及改進作法。

5. 貳、何謂置入性行銷？作法、種類 及其影響？ 一、依據維基百科的定義，置入性行銷(Placement marketing)，或稱為產品置入(Product placement)。指刻意將行銷事物以巧妙的手法置入既存媒體，以期藉由既存媒體的曝光率來達成廣告效果。行銷事物和既存媒體不一定相關，一般閱聽人也不一定能察覺其為一種行銷手段。

6. 貳、何謂置入性行銷？作法、種類 及其影響？ 二、依學者專家之見解，「置入性」須具備下列要件： (一)付費購買媒體版面或時間。 (二)訊息必須透過媒體擴散來展示與推銷。 (三)推銷標的物可為具體商品、服務或抽象概念。 (四)並未揭露產品或訊息之露出是基於廠商或廣告主交換利益之結果。

7. 貳、何謂置入性行銷？作法、種類 及其影響？ 三、置入性行銷之形式多樣，以置入訊息之呈現方 式分為三種：影片 (一)腳本台詞置入：在角色對話過程，以口頭方式提及產品之品牌名稱。 (二)螢幕畫面置入：將置入之商品或品牌作為一種背景或是演員道具，是一種視覺呈現。 (三)戲劇情節置入：將產品或觀念設計成為戲劇組成之一部分。

8. 貳、何謂置入性行銷？作法、種類 及其影響？ 四、另依置入性行銷策略，呈現媒體內容之型態概分為四 類： (一)「政策置入新聞」。 (二)「政策置入節目」。 (三)「商品置入新聞」。 (四)「商品置入節目」。 　　前兩種是指政府提供訊息時，隱藏「政府是訊息提供者」的資訊，而將訊息偽裝成「由政府以外或與政府無關聯者所提供」。

9. 貳、何謂置入性行銷？作法、種類 及其影響？ 五、大眾較能接受商業置入性行銷「只要拍得好，廣告置入又何妨」(聯合報101.8.9)。 台灣許多偶像劇盛行置入性行銷，如曽大紅的「我可能不會愛你」，劇中男主角的職業是華航地勤人員。優質內容與廣告贊助未必水火不容。

10. 貳、何謂置入性行銷？作法、種類 及其影響？ 六、惟政府置入性行銷可能引起下列之負面爭議： （一）扭曲節目內容或影響新聞真實報導。 （二）強迫民眾接受政令宣導。 （三）阻礙民主正常運作。 （四）破壞媒體扮演第四權之責任與功能。

11. 參、歐美對政策宣導及商品廣告之規範 一、對政府政策宣導之規範： (一)美國以控制預算之方式，禁止政府自我宣傳或為純政治目的之宣傳。對政府隱藏其出資或製作相關廣告或宣傳，亦在禁止之列。即政府從事置入性行銷，於所置入之節目中明顯揭露相關訊息，則不在禁止之列。 (二)美國對政府宣傳，並無永久性法律限制規定，而是透過年度撥款法，在各種撥款中附設條件加以管制。政府部門利用撥款所為宣傳，原則上須有國會授權否則禁止。

12. 參、歐美對政策宣導及商品廣告之規範 (三)美國政府禁止「隱藏性宣傳」。依美國審計局對隱藏式宣傳定義：「由政府機關自行製作宣傳資料(如社論或其他文章)，或是由政府契約相對人在政府要求下製作，其播送發佈方式，卻偽裝成是非政府機關為者，為隱藏式宣傳。」 (四) 英國採嚴格限制之態度，僅開放少數公共服務性質的電視廣告，對於大多數之政府文宣採取直接禁止態度，而置入性或隱藏性政府宣傳也仍落在原則禁止之列。

13. 參、歐美對政策宣導及商品廣告之規範 二、對商業性商品廣告之規範： (一)美國採取開放原則，其規範著重於資訊之揭露，目的係在保障閱聽大眾權益，使其於收視節目時，知悉是否有任何商業性訊息被置入，讓觀眾有權知道誰正在說服他們。 (二)歐盟及英國則採取較為嚴格規範，原則上禁止商業性訊息置入於廣播電視節目，或有影響其節目編輯獨立行為，僅例外地在不影響節目內容與排版的自主性前提下，得於正面表列之電影、劇集、體育與娛樂等節目中置入，但排除兒童節目。

14. 肆、我國對政策宣導及商品廣告之規範 一、對政府政策宣導之規範 (一)預算法第62條之 1條文規定：「基於行政中立、維護新聞自由及人民權益，政府各機關暨公營事業、政府捐助基金百分之五十以上成立之財團法人及政府轉投資資本百分之五十以上事業，編列預算辦理政策宣導，應明確標示其為廣告且揭示辦理或贊助機關、單位名稱，並不得以置入性行銷方式進行。」 (二)行政院函頒「政府機關政策文宣規劃執行注意事項」，規定政府機關進行文宣規劃及執行時必須嚴格區分廣告與新聞之界線，不得以置入性行銷方式進行，且應明確揭示辦理或贊助機關名稱。

15. 肆、我國對政策宣導及商品廣告之規範 二、對業者商品廣告之規範，行政院於101年2月16日行政院 院會第3286次會議決議通過「衛星廣播電視法」修正草 案，增訂禁止置入性行銷規範： (一)對置入性行銷定義：指為事業、機關(構)、團體或個人行銷或宣導，基於有償或對價關係，於節目中呈現特定觀念、商品、商標、服務或其相關資訊、特徵等之行為。 (二)禁止播送受政府委託為置入性行銷之節目。 (三)禁止播送受政府委託，而未揭露政府出資、製作、贊助或補助訊息之節目。

16. 肆、我國對政策宣導及商品廣告之規範 (四)不得於新聞報導及兒童節目為置入性行銷。 (五)節目中為置入性行銷時，不得刻意影響節目內容編輯、直接鼓勵購買物品、服務或誇大產品效果，並應依規定於節目播送前、後明顯揭露置入者訊息。 (六)新聞報導、兒童、運動賽事及藝文活動節目之認定、節目與其所插播廣告之明顯辨認與區隔、置入性行銷置入者與贊助者揭露訊息之方式、限制及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。 (七)明定業者違反本法規定罰則。

17. 伍、各機關政策宣導執行情形 一、預算法第62條之1條文公布施行後，本總處基於預算法主管機關立場，於100年9月1日行文中央與地方各主管機關，重申各機關編列預算辦理政策宣導，應確實依本條規定辦理。 二、100年9月2日通知全國主辦會計，請其督促機關確實依規定辦理。請其督促各機關編列預算辦理政策宣導時，無論係以何種型態辦理，均應明確標示其為廣告。復於10月18日及11月10日會議進行宣導。

18. 伍、各機關政策宣導執行情形 三、由於本條於100年初始經立法院審議通過，各機關對於本條規定解讀不一或因配合媒體作業方式，故在執行上產生疑義： (一)配合媒體實務作業方式，以廣編特輯或專題等用語代替「廣告」二字，向民眾傳達訊息及觀念，並不妨礙民眾區別新聞與廣告之不同。 (二)實際執行政策宣導時，倘全數均須標示廣告，恐造成民眾誤解，降低宣導效果，如競賽活動。 (三)宣導品，例如摺頁、小冊子、環保袋、春聯、紅包袋等。其他如國外政策宣導及政府出版品等是否須加註廣告。 (四)政府宣導以電視節目型態呈現，倘依預算法規定標示廣告，將違反廣電法令廣告時間限制規定，恐造成執行困難。

19. 伍、各機關政策宣導執行情形

20. 伍、各機關政策宣導執行情形 四、100年度監察院及審計部關切政策文宣執行相關事宜： (一)審計部於100年6月30日函請行政院秘書長說明，各機關是否落實本條及政府機關政策文宣規劃執行注意事項等規定，有無相關監控機制。 (二)監察院分別於100年8月10日、31日及9月13日就政府機關政策文宣規劃執行相關事宜，分別約詢新聞局、主計處與審計部、行政院秘書長。 (三)審計部100年9月13日函請就各機關100年4、5月間於各大報紙刊登政策宣導，但未明確標示廣告二字或辦理機關之個案共38案，請查填「政府機關政策文宣涉及置入性行銷表」。

21. 伍、各機關政策宣導執行情形 五、立法院審議101年度中央政府總預算案所提通案決議：為利國會及社會大眾之監督，自101 年度起，各機關含附屬單位及依預算法第62條之1所定財團法人於平面媒體、網路媒體、廣播媒體及電視媒體辦理政策宣導相關之廣告，均應按月於機關網站資訊公開區中單獨列示公布，並由各該主管機關按季彙整送立法院。另請審計部自100 年度起，專案查核各機關單位辦理政策宣導、廣告等相關預算執行情形，併同於年度總決算審核報告中揭露。

22. 伍、各機關政策宣導執行情形 六、由於各機關普遍反映實際執行政策宣導時，倘全數均須標示廣告，恐造成民眾誤解，降低宣導效果，俟行政院林前秘書長中森及陳副秘書長慶財主持會議決議，應探究其立法意旨及規範範圍，進而訂定相關原則、範例，提供各機關遵循。 七、爰本總處參酌本院法規會、新聞局及法務部等相關機關意見及立法院議案關係文書內容，在不逾越預算法第62條之1立法意旨之前提下，函頒「預算法第62條之1執行原則」。

23. 伍、各機關政策宣導執行情形 八、執行原則之訂定，其考量重點說明如下： (一)「政策宣導」於學理上無定義，倘參考學者對於「公共政策」及「政策行銷」之論述，基於政府機關各項作為，皆為落實政府政策，則現行任何型態之政策宣導均屬預算法第62條之1規定範疇。 (二）本條文立法意旨，主要係明文禁止政策宣導以置入性行銷方式辦理。另藉由應明確標示廣告且揭示辦理機關名稱之強制性作為，使政府機關團體辦理之政策宣導得以公開、透明，杜絕置入性行銷之疑慮，以達維護行政中立、新聞自由及人民權益之目的。

24. 伍、各機關政策宣導執行情形 (三)基於上述研析，政府各機關暨公營事業、政府捐助基金50％以上成立之財團法人及政府轉投資資本50％以上事業，編列預算辦理之政策宣導，除屬免予適用情形者外，均為本法規範範圍。 (四)免予適用情形（即非屬本法規定適用範圍），係基於宣導內容及方式已公開、透明，無涉置入性行銷，且不影響行政中立、新聞自由及人民權益者，而於標示廣告後，有損及其公信力、真實性，或不符他國法令等情形者。免予適用不用標示廣告，惟仍依本院注意事項揭示機關名稱。

25. 伍、各機關政策宣導執行情形 (五)依各機關現行宣導樣態，前述非屬本法規定適用範圍 可能有以下方面： 　１、攸關國家安全、社會秩序、公共利益、基本民生或人民生命財產安全之宣導方面：例如H5N2禽流感、登革熱、愛滋病等防治指引；停水、停電、防颱等民生訊息發布等。 ２、其他法律明確規定之宣導方面：例如「政府資訊公開法」第7、8條規定，法律、施政計畫、業務統計等政府資訊，應選擇以刊載於政府機關公報或其他出版品、利用電信網路傳送、舉行記者會等適當方式主動公開。

26. 伍、各機關政策宣導執行情形 ３、各類競賽、頒獎活動之媒體轉播事宜方面：例如運動賽會、金馬獎等媒體轉播，宜維持其公開、公平、公正立場，以避免外界質疑競賽、評選結果之真實性。 ４、無宣導文字之事項方面：例如辦理活動、說明會、園遊會等指引入口之指示牌或紅布條；春聯、紅包袋等配合民俗年節祝福及便民之物品；其他僅標示機關名稱之宣導品等。 ５、國際政策宣導須符合他國法令方面：觀光局於國外刊登之觀光行銷廣告等，如標示廣告有違反他國法令之虞者，得不適用本法規定。

27. 伍、各機關政策宣導執行情形 (六)各機關如須免予適用本法規定，應敘明宣導之內容、方式及免予適用之原因，簽報機關首長核定後，始得辦理。主管機關並應就所屬機關之執行情形加強管理。 (七)各機關依本法規定標示廣告之方式，請參照衛廣法施行細則第12條暨有線廣播電視法施行細則第31條規定，標示應明顯可辨識，大小符合比例原則為宜；於廣播結束時說明「以上廣告由XX機關提供」或「以上為XX機關廣告」等相關文字。

28. 伍、各機關政策宣導執行情形 九、監察院於101年5月15日再次來函表示，行政院所屬機關刊播於平面媒體及電視媒體等廣告，近來已明顯改善，大部分揭示廣告二字，又字級大小及位置，亦有改進；另亦標示刊播之主管機關；以新聞形態之包裝，疑似置入性行銷之廣告，均已減少，仍請行政院對所屬機關執行之監管作為，每3個月繼續函復監察院。

29. 伍、各機關政策宣導執行情形 十、各機關在政策宣導執行上已逐漸上軌道，刊播媒體時均已揭示廣告二字。但本條文規定政策宣導應標示「廣告」二字，使外界產生誤解，以政策宣導上有無標示廣告，據以質疑政府推動不得進行置入性行銷之決心，並認為以執行原則排除本條適用應標示廣告之規定，有適法之疑義。本總處已於101年8月1日發布新聞稿澄清。

30. 陸、檢討與改進 一、政策宣導不得以置入性行銷方式進行，是政府既定政策，督促各機關仍應確實依預算法第62條之1規定辦理。 二、適時對外溝通說明，依該執行原則規定免予標示廣告者並無置入性行銷之疑慮，亦無抵觸原條文規定意旨。