官僚机关

郭忠华 官僚机关

日常案例 来自铁道部4月10的消息，五一黄金周铁路运输方案10日出台。据铁道部预测，自4月28日至5月7日，铁路发送旅客将达到4030万人次，其中5月1日为客流最高峰，4月30日为中长途直通客流最高峰。为确保运输安全、维护良好秩序、满足旅客需求，提高服务质量、增加经济效益。为此铁道部将根据客流情况增开了多趟旅专列和临客列车。黄金周客流高峰

本讲内容 1、官僚机关的产生和涵义 2、官僚机关的特征和职能 3、官僚机关的困境与对策

官僚制的产生与涵义 官僚制兴起的背景 1、现代官僚制产生的背景：两次大革命的后果 1）经济背景：现代资本主义经济的兴起和发展； 2）社会背景：工业革命的发展，交通、通讯工具的现代化。 3）组织背景：现代国家的兴起，行政权力的集中，行政管理范围的扩大和管理强度的提高。 4）政治背景：政党分肥制和结构性腐败的产生；周期性的政治震荡；公职队伍人才匮乏，效率低下。 2、由此产生的总体要求：合法化与合理化 1）提高政府的管理效率，规范政府的管理方式。 2）将政府置于选民的控制之下。

官僚制的产生与涵义 现代政府的双轮 1、通过普选制、政党政治的方式将政府与公民联系在一起（以直接或间接的方式），以此来保证政府的合法性。 2、政府内部的分化，形成通过选举产生的政务官层次和通过考试等方式产生的事务官层次，建立起官僚制的管理体制，以此来保证政府管理方式的合理性。十届人大一次会议选举温家宝为国务院总理

官僚制的产生与涵义 合法性首相联合内　　阁政　党领导国　会选　举　各　　　部合理性选　　　民

官僚制的产生与涵义 官僚制的涵义官僚制(bureaucracy)，又称为科层制，它建立在政治－－行政二分法和行政分工的基础之上，它将政治权力划分为许多不同领域的职能，再将这一职能划分为层级不同的职位，每一个职位都有相应的权力、责任、升迁路径和报酬级别等。它建立在的基础之上，东阳政府大楼

官僚制的产生与涵义 中国地方政府级别图省级政府厅、局委员会自治州、地级市政府处（室）局委员会县级政府科（室）局委员会乡镇政府

官僚制的产生与涵义 现代官僚制的发展过程： 1、官僚制最早产生于法国，1759年，法国哲学家德古尔纳最早使用“官僚制”一词。 2、18世纪，普鲁士军队改革，官僚制的发展。 3、1854年，诺斯科特－－屈维廉报告，1870年，英国文官制度的建立。 4、19世纪中后期，美国公务员制度的建立，1978年卡特对公务员制度进行全面的改革。 5、中国公务员制度的发展：1984起草《国家机关工作人员条例》；1986年，正式确立和基本形成阶段；1988年，进入具体实施的探讨阶段；1993年底，在全国全面实施阶段并初步建立公务员制度时期；2006年，《公务员法》实施，公务员制度不断完善。

官僚制的特征与职能 官僚制的特征 1、行政职位按等级制组织。 2、每个职位有自己的权限范围； 3、文官由非选举产生，以文凭或考试认定的技术资历为基础。 4、文官根据职务等级获得固定的薪水。 5、公务工作是文官的职业和首要的工作。 6、政务官与事务官分离，文官在政治上保持中立。 7、文官服务制度和纪律。 8、升迁取决于上司的判断。

官僚制的特征与职能 结果：官僚制的“铁笼” 1、非人性化 2、高效率 3、可预测性 4、精确化艾希曼与纳粹大屠杀奥斯维辛集中营焚尸炉

官僚制的特征与职能 据4月11日中国卫生部消息，为扎实开展治理医药购销领域商业贿赂专项工作，卫生部党组研究决定成立“卫生部治理商业贿赂领导小组”，其主要职责是贯彻落实中央关于开展治理商业贿赂专项工作的各项方针、政策；领导部机关、直属单位开展治理医药购销领域商业贿赂专项工作；研究部署、指导协调全国卫生系统治理医药购销领域商业贿赂专项工作，研究制订防控医药购销领域商业贿赂。 1、管理：执行由议会制定的法律或行政决策部门制定的政策。资料链接

官僚制的特征与职能 2、服务：许多政府机构被创造出来为一般公众或特定群体提供服务。对一般来说，如果气象局的预报不准确而使你淋了个“落汤鸡”关系也不大。但对于农场主、渔业部门或者航天部门来说，气象却是至为重要的服务中国气象局

官僚制的特征与职能 3、管制：许多政府机构旨在保护一般的公共利益。 06年中国证监的六大举措：着力推进股权分置改革；积极推进资本市场建设；建立多层次资本市场体系完善资本市场法制建设；进一步推进期货市场建设推进资本市场的对外开放深圳证券交易所

官僚制的特征与职能 4、审批：与管制密切相关，表现在政府在某些领域设置最低标准和资格条件。 1、在国务院认证认可监督委员会的认证机构目录中没有它的名单。 2、牙防组的活动带有商业交易的性质。 3、全国牙防组办公室设在北京大学口腔医院深处，调查称只有两个人两张办公桌。牙防组宣传画

官僚制的特征与职能 5、信息收集：一是收集是否违反法律的信息，二是收集政策决策理性化所需要的信息。国家质检总局1月8日发布公告称，在对北京、上海、重庆等地组织的羽绒服装产品质量国家监督抽查中，产品抽样合格率为67.9%。其中个别产品羽绒含绒量的检测值为零。不合格产品包括佩思利、盈强等品牌。

官僚制的困境与对策 执行者角色的倒置 1、官僚机构的裁决功能：官僚机构最初设想是用来执行议会所制定的法律或者政务官的行政决策的，但实际上，越来越多的管制性机构却拥有一种相当于法庭一般的功能。这成为一种不可逆转的趋势，因为普遍法院缺乏高度技术化事务所需的专业技能。 2005年8月12日，重庆市食品药品监督管理局判定重庆信谊东方药业有限公司生产的“滋肾丸”为假药的通知。案例链接

官僚制的困境与对策 执行者角色的倒置 2、自由裁量权：官僚机构在具体执行议会制定的法律的过程中，拥有相当大的自由裁量权。 3、规则制定权：与自由裁量有关，管制性官僚机构在自己的领域内，拥有制定行业规则的权力。上海于2003年颁布《机动车驾驶员驾车时血液中酒精含量规定》地方标准，规定血液中酒精含量≥０.３mg/ml时驾驶机动车为酒后驾驶；酒精含量≥１.０mg/ml时驾驶机动车为醉酒驾车，同时建立了0.104 mg/ml·h的“酒精清除率”标准。 “酒精清除率”准确判定酒后驾车

官僚制的困境与对策 执行者角色的倒置 4、咨询功能：即现代社会日益增加的复杂性使立法机关和行政机关对文官的专业知识的依赖越来越严重。国会要拔多少反恐经费才算合适？议员们对恐怖组织的活动和形式并没有清醒的认识，他们依赖于国防部里面的专家所提供的信息。恐怖组织图

官僚制的困境与对策 官僚制与合理性的矛盾 1、官僚制与民主的矛盾：官僚制本来旨在实现现代民主的目标，但官僚制自身恰恰成为最不民主的结构。 2、官僚制与效率的矛盾：相对其他政府形式而言，官僚制是最有效率的管理体制。但是，官僚制的繁文缛节、文牍主义又与效率之间构成矛盾。 3、官僚制的“艾希曼”现象：官僚机构只在于最好在完成其本职工作，而不在乎工作的结果会给人的生活会带来什么后果。

官僚制的困境与对策 韦伯：走进铁笼？没有人知道未来谁将生活在这个“铁笼”当中，在这场巨大发展告终时，是否会有伟大的先知，或者旧的伟大理想会重又复兴；如果两者皆非，是否会出现病态的、以自我陶醉为粉饰的机构僵尸？因为就这种文化的最后发展阶段而言，确实可以这样说，专门家没有灵魂、纵欲者没有肝肠，在这个文明达到前所未有的水平时，一切都成为毫无意义的现象。马克斯·韦伯

官僚制的困境与对策 冲破官僚制的铁笼？ 1、设立监察员制度：1809年瑞典的尝试。在国会里设立监察机构，代表被官僚机构错误对等的公民的利益，传讯、斥责和纠正官僚机构的错误。 2、立法监督：在国会中建立一套监督机构，如总审计局等。问题：国会内部再建了一套官僚机构。 3、裁撤官僚机关：梦想回到没有官僚机关的岁月。问题：裁哪些机关？ 4、分权：将中央官僚机关的权力分散到地方，使决策更贴近民众。问题：分权标准难统一，有些问题难分权。

官僚制的困境与对策 冲破官僚制的铁笼？ 5、官僚机构政治化：在官僚体制中重新注入政治控制因素。问题：重又回到腐败的政党分肥制。 6、新公共管理运动：打破官僚制，建立起政府与公民社会合作治理的善治机制。问题：这最多只是使官僚制更人性化一点而已，不会从根本上打破官僚制。

官僚制的困境与对策 结　论官僚制一旦建立，就将成为一种永不消逝的现象？

阅读与思考 阅读： 1、彼得·布劳，马歇尔·迈耶：《现代社会中的科层制》，学林出版社，2001年。 2、麦克尔·巴泽雷：《突破官僚制：政府管理的新愿景》，中国人民大学出版社，2002年。思考： 1、官僚制的主要涵义是什么？ 2、官僚制主要具有哪些特征和功能？ 3、官僚制的困境主要表现在哪些方面？存在过哪些突破官僚制的策略？郭忠华

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