水土保持方案编制中的法律法规问题

水土保持方案编制中的法律法规问题 广东省水利厅水土保持处陈汉先 2008、9、28

主要内容 一、水土保持方案的性质二、水土保持方案的特点三、有关法律法规及规章

水土保持方案是法律文本的一种表现形式 一、法律责任二、技术责任三、权利四、义务

水土保持方案的特点 • 综合性的特点 • 评价的特点 • 专业性的特点 • 具有否决权

水土保持方案编制涉及的法律法规体系 • 法律（全国人大制定） • 行政法规及法规性文件（国务院） • 地方性法规（省级人大） • 部门规章及规范性文件（国务院各部委及省级政府）

水土保持方案编制相关的主要法律法规（一）法律部分水土保持方案编制相关的主要法律法规（一）法律部分 • 水土保持法 • 环境影响评价法 • 防洪法

1、水土保持法 第十八条：修建铁路、公路、水工程，必须尽量减少破坏植被；废弃的砂、石、土必须运至规定的专门存放地堆放，不得向江河、湖泊、水库和专门存放地以外的沟渠倾倒；在铁路、公路两侧地界以内的山坡地，必须修建护坡或者采取其他土地整治措施；工程竣工后，取土场、开挖面和废弃的砂、石、土存放地的裸露土地，必须植树种草，防止水土流失。开办矿山企业、电力企业和其他大中型工业企业，排弃的剥离表土、矸石、尾矿、废渣等必须堆放在规定的专门存放地，不得向江河、湖泊、水库和专门存放地以外的沟渠倾倒；因采矿和建设使植被受到破坏的，必须采取措施恢复表土层和植被，防止水土流失。

解读一、法律规定的范围（开发建设项目）二、专门存放地三、裸露面恢复植被四、尽量减少植被破坏，减少开挖面

法律规定的范围 • 修建铁路、公路、水工程属于基础设施的建设项目，矿山企业、电力企业和其他大中型工业企业属于开发项目，因此两段合起来就是开发建设项目

专门存放地 • 就是项目建设必须有专门的弃渣场，不能乱丢乱弃，必须专门存放，绝不允许向水体倾倒。所以如果项目建设有弃土（石、渣）时就要设置弃渣场，并进行防护。最容易乱丢乱弃的情形一是向河边倾倒，另外就是向山下随意倾倒 • 评价渣场选址的重要依据

技术规范对专门存放地的规定 • 不得影响周边公共设施、工业企业、居民点的安全； • 涉及河道的，应符合治导规划及防洪行洪的规定，不得在河道、湖泊管理范围内设置弃渣场； • 禁止在对重要基础设施、人民群众生命财产安全及行洪安全有重大影响的区域布设弃渣场。 • 不宜布设在流量较大的沟道，否则应进行防洪论证； • 在山区宜选择荒沟、凹地、支毛沟，平原区宜选择凹地、荒地，风沙区应避开风口和易产生风蚀的地方

水库及周边弃渣的规定 • 严禁向已建成的水库弃渣 • 如果是在水库上游弃渣的，应保证将渣场设置在水库校核水位以上。如果是饮用水源水库应考虑弃渣是否具有污染性 • 个别水利工程渣场选择困难，主体工程设计时将弃渣场设置于库区内。对于新建的水库弃渣于死水位以下的则属允许范围，但应进行安全性分析，不是万不得已不主张这种方式弃渣

河道、湖泊管理范围的界定（防洪法第21条） • 有堤防的，其管理范围是堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区，两岸堤防及护堤地 • 无堤防的，其管理范围是历史洪水位或设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区

为了落实第十八条的规定，水土保持法第第十九条落实了具体的措施——落实水土保持方案

水土保持法第十九条 在山区、丘陵区、风沙区修建铁路、公路、水工程，开办矿山企业和其他大中型工业企业，在建设项目环境影响报告书中，必须有水行政主管部门同意的水土保持方案。水土保持方案应当按照本法第十八条的规定制定。在山区、丘陵区、风沙区依照矿产资源法的规定开办乡镇集体矿山企业和个体申请采矿，必须持有县级以上地方人民政府水行政主管部门同意的水土保持方案，方可申请办理采矿批准手续。建设项目中的水土保持设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。建设工程竣工验收时，应当同时验收水土保持设施，并有水行政主管部门参加

第十九条中心内容 • 落实水土保持方案报告制度 • 明确水土保持方案是环评报告的前置审批事项 • 明确需落实水土保持设施“三同时”制度

关于山区、丘陵区、风沙区问题 • 这一条款在外省，特别是平原地区存在争议，目前水土保持法酝酿修改，将山区、丘陵区、风沙区的限制去掉，但存在一定的阻力。在我省这个问题上基本不存在，因为从严格上讲，我省没有真正的平原地区，俗称七山一水一分田，山地丘陵地占国土面积的60%。另外在公路等项目建设中，由于是线性工程，常常穿越多种地貌类型，既有山区也有平原，无法区分。再者，项目建设均有挖填土石方的问题，特别是平原地区的公路项目，填方量大，一般需要设置取土场。既然取土，就需要防护。在法规上讲，《广东省实施中华人民共和国水土保持法办法》中第二条明确规定：凡会引起水土流失的生产建设和资源开发活动，必须实行先批准后开发、利用，谁开发、利用谁保护，谁经营谁治理的原则。因此，我省针对山区、丘陵、风沙区以外的开发建设项目编报水土保持方案的问题，在法规上也是有一定依据的。

我省近年来坡地开发种植各种经济林国的势头强劲，对坡地开发和农林开发项目，水土保持法第十五、十六条作出了明确的规定我省近年来坡地开发种植各种经济林国的势头强劲，对坡地开发和农林开发项目，水土保持法第十五、十六条作出了明确的规定

水土保持法第十五条 • （坡地开垦）开垦禁止开垦坡度以下、五度以上的荒坡地，必须经县级人民政府水行政主管部门批准；开垦国有荒坡地，经县级人民政府批准后，方可向县级以上人民政府申请办理土地开垦手续

水土保持法第十六条 • （林业开发）采伐林木必须因地制宜地采用合理的采伐方式，严格控制皆伐，对采伐区和集材道采取防止水土流失的措施，并在采伐后及时完成更新造林任务，对水源涵养林、水土保持林、防风固沙林等防护林只准进行抚育和更新性质的采伐。 • 在林区采伐林木的，采伐方案中必须有按照前款规定制定的采伐区水土保持措施。采伐方案经林业行政主管部门批准后，采伐区水土保持措施由水行政主管部门和林业主管部门监督实施

林业开发项目不一定是水土保持工程，如近年来我省大规模种植速生桉树对我省的生态建设造成了较大的影响。根据2006年全省遥感普查，全省水土流失总面积20934平方公里，其中自然因素造成的流失面积10895平方公里，人为因素造成的流失面积10039平方公里。

从趋势上看，近五年来自然流失面积下降了486平方公里，但人为水土流失面积增加了7342平方公里。我省近年来在速生桉树种植方面存在一定的失控状态，表现为规划失控和管理失控。

在我省适当发展速生桉树的种植是可行的，但应制定科学的规划，种植规模必须严格按规划执行，禁止超规模和在规划以外的地区种植；在种植上应禁止全垦、炼山等整地方式，应采用块状或条带状混交的种植方式，禁止大面积种植桉树纯林；采伐上应采取择伐，禁止皆伐等。

近年来种植桉树已造成了一定的生态问题，一是毁林种植和放火烧山造成新的水土流失面积2035多平方公里。

速生桉树种植应把握的重点 • 种植范围必须严格控制在坡度二十五度以下的商品林用地范围内。 • 更新采伐近过成熟林必须采用择伐或块状伐的方式轮伐，并确保有5年以上较均匀的采伐更新期，不得全面皆伐。块状伐连片面积须控制在66公顷以下，并在一年内完成更新造林任务。 • 采伐迹地及疏残林地植苗造林应采用水平窄带穴壮的整地方式，保留水平带之间的植被，不得采用全垦、炼山的方式整地。 • 在采伐迹地及疏残林地上植苗造林须按带状或块状的方式营造混交林，纯桉林的块状种植面积不得大于66公顷

3、《中华人民共和国防洪法》

防洪法对涉及河道弃渣的规定第21条 • 有堤防的，其管理范围是堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区，两岸堤防及护堤地 • 无堤防的，其管理范围是历史洪水位或设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区

2、环境影响评价法 第十七条：建设项目的环境影响报告书应当包括下列内容：（一）建设项目概况；（二）建设项目周围环境现状；（三）建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估；（四）建设项目环境保护措施及其技术、经济论证；（五）建设项目对环境影响的经济损益分析；（六）对建设项目实施环境监测的建议；（七）环境影响评价的结论。涉及水土保持的建设项目，还必须有经水行政主管部门审查同意的水土保持方案。

（二）行政法规 • 中华人民共和国水土保持法实施条例（重点对具体的条文及法律责任进行了规定） • 《建设项目环境保护管理条例》（明确水土保持方案的前置审批）

（三）地方性法规 • 广东省采石取土管理规定 • 广东省水利工程管理条例

采石取土禁止条款（第五条） • 港口、机场、国防工程设施固定的区域范围内； • 重要工业区、居民生活区、基本农田保护区、耕地、自然保护区、生态公益林等特种林区、风景名胜区及其外围保护地带、校园、重点保护的历史文物、名胜古迹以及地质地貌遗迹保护区范围内； • 铁路、省道、国道、旅游公路两侧直观可视范围内和影响其交通运输安全的地段； • 水利工程设施，高压供电网线、供水管道；通讯网线，助航标志、地震监测点、永久性专用地物测量标志和控制点等规定范围内； • 易燃、易爆危险物品储存仓库安全规程规定范围内； • 河流及堤坝两侧、生活饮用水地表水源保护区、水土流失的崩塌区、滑坡易发区、泥石流易发区； • 县级以上人民政府规定不得开采石矿、粘土矿的其他地区

采石取土禁止条款（第七条） • 第七条禁止开办年开采量在五万立方米以下的小型采石场。农民可为生活自用采挖少量石矿、粘土矿

采石取土的水土保持要求 第十七条采石场、取土场的环境保护设施和水土保持设施，必须与主体工程同时设计，同时施工，同时投产使用。石矿废渣、剥离的泥土必须堆放在规定的专门存放地，并建设挡土墙和进行绿化，防止水土流失和污染环境。第十八条露天开采石矿，必须严格按照批准的采矿设计(方案)和开采顺序建立开采台阶，采剥作业必须遵守由上而下，分水平台阶开采"的原则。在开采的同时要进行植被恢复等治理工作，防止水土流失，保证达到自然生态环境治理标准

2、广东省水利工程管理条例 • 第十八条：县级以上人民政府对已征用或已划拨的水利工程管理范围的土地，应当依法办理确权发证手续……。 • 任何单位和个人不得侵占水利工程管理范围内的土地和水域。国家建设需要征用管理范围内的土地，应该征得有管辖权的水行政主管部门同意。

占用水库水面进行开发建设的规定 • 首先应弄清楚水库的功能，如果是以防洪为主的水库，则在防洪论证后确定 • 如果是以发电等为主的水库，在征得业主和原批准建设的同级水行政主管部门同意后可占用部分库区进行建设

（四）规范性文件 • 关于印发开发建设项目水土保持方案管理办法的通知（水利部、国家计委、国家环保局）水保[1994]513号 • 开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定 • 水土保持生态环境监测网络管理办法 • 开发建设项目水土保持设施验收管理办法

1、关于印发开发建设项目水土保持方案管理办法的通知（水利部、国家计委、国家环保局）水保[1994]513号1、关于印发开发建设项目水土保持方案管理办法的通知（水利部、国家计委、国家环保局）水保[1994]513号

第三条 • 环境保护行政主管部门负责审批建设项目的环境影响报告书。水行政主管部门负责审查建设项目的水土保持方案。建设项目环境影响报告书中的水土保持方案必须先经水行政主管部门审查同意。 • 建设项目的环境影响报告书经过环境保护行政主管部门审查批准后，开发建设单位方可申请计划行政主管部门审查建设项目可行性研究报告。

第四条 • 经过审批的开发建设项目如有较大变动时，项目建设单位应及时修改水土保持方案报告的内容，并报水行政主管部门审查

第五条 • 建设项目中的水土保持设施实行“三同时”制度，建设项目水土保持设施的验收，必须有水行政主管部门参加签署意见。水土保持设施未经验收或者验收不合格的，建设工程不得投产使用

2《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》（1995年5月30日水利部第5号令发布，2005年7月8日《水利部关于修改部分水利行政许可规章的决定》水利部24号令修改）2《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》（1995年5月30日水利部第5号令发布，2005年7月8日《水利部关于修改部分水利行政许可规章的决定》水利部24号令修改）

分类报批管理规定（第二条） • 凡从事有可能造成水土流失的开发建设单位和个人，必须编报水土保持方案。其中审批制项目，在报送可行性研究报告前完成水土保持方案的报批手续；核准制项目在提交项目申请报告前完成水土保持方案的报批手续；备案制项目，在办理备案手续后，项目开工前完成水土保持方案报批手续。经批准的水土保持方案应当纳入下阶段的设计文件中。

水土保持方案的形式（第四条） • 水土保持方案分为水土保持方案报告书和水土保持方案报告表。 • 凡征地面积在一公顷以上或挖填土石方总量在一万立方米以上的开发建设项目，应当编报水土保持方案报告书；其他开发建设项目应当编报水土保持方案报告表。

前置审批（第七条） • 水土保持方案必须先经水行政主管部门审查批准，开发建设单位或者个人方可办理土地使用、环境影响评价审批、项目立项审批或者核准（备案）等其他手续。

分级审批及备案制（第八条） • 水行政主管部门审批水土保持方案实行分级审批制度，县级以上地方人民政府水行政主管部门审批的水土保持方案，应报上一级人民政府水行政主管部门备案。 • 中央立项，且征占地面积在五十公顷以上或者挖填土石方总量在五十万立方米以上的开发建设项目或者限额以上技术改造项目，水土保持方案报告书由国务院水行政主管部门审批。中央立项，征占地面积不足五十公顷且挖填土石方不足五十万立方米的开发建设项目，水土保持方案报告书由省级水行政主管部门审批。

审批方案的条件（第十条） • 符合有关法律、法规、规章和规范性文件规定； • 符合《开发建设项目水土保持方案技术规范》等国家、行业的水土保持技术规范、标准； • 水土流失防治责任范围明确； • 水土流失防治措施合理、有效，与周边环境相协调，并达到主体工程设计深度； • 水土保持投资估算编制依据可靠、方法合理、结果正确。 • 水土保持监测的内容和方法得当。

项目变更的处理（第十一条） • 经审批的项目，如性质、规模、建设地点等发生变化时，项目单位或者个人应及时修改水土保持方案，并按照本规定的程序报原批准单位审批。

设计、施工与验收（第十二条） • 项目单位必须严格按照水行政主管部门批准的水土保持方案进行设计、施工。项目工程竣工时，必须由水行政主管部门同时验收水土保持设施。水土保持设施验收不合格的，项目工程不得投产使用

3、《水土保持生态环境监测网络管理办法》（水利部2000年1月31日，水利部12号令）3、《水土保持生态环境监测网络管理办法》（水利部2000年1月31日，水利部12号令）

开展项目监测（第十条） • 有水土流失防治任务的开发建设项目，建设和管理单位应设立专项监测点对水土流失状况进行监测，并定期向项目所在地县级监测管理机构报告监测成果

水土保持方案编制中的 法律法规问题