Stato dell’arte della disciplina nazionale e regionale sulla certificazione delle competenze

1. Stato dell’arte della disciplina nazionale e regionale sulla certificazione delle competenze Giulio M. Salerno

2. La certificazione delle competenze al crocevia tra persona, istituzioni e libertà • Dal cittadino inteso come soggetto guidato nei suoi percorsi formativi dalle istituzioni • Alla persona che si apre alla libera prospettiva dell’apprendimento per tutto l’arco della vita e in una pluralità di contesti di vita, di lavoro, del tempo libero • Una nuova libertà di rilievo costituzionale: la libertà individuale all’istruzione e alla formazione (artt. 2, 4, 30, 33, 34, 35, 41 Cost.)

3. Le competenze nei percorsi di apprendimento “formali”, “non formali” e “informali” • Le competenze (intese come capacità di utilizzare conoscenze e abilità in contesti reali) scaturiscono da sempre più numerosi e diversi percorsi di apprendimento che si svolgono attraverso le libere scelte individuali nell’ambito dell’istruzione e della formazione, nel campo professionale e nelle relazioni sociali • Ai percorsi di apprendimento formali (percorsi strutturati del Sistema nazionale dell’Istruzione e Formazione: scuole più IeFP) si aggiungono quelli “non formali” (negli organismi educativi esterni al SIF, nel privato sociale, nelle imprese, nel volontariato) e “informali” (altre libere modalità di apprendimento di competenze in ogni contesto di interrelazione sociale, anche nel tempo libero)

4. L’obiettivo generale della validazione e della certificazione delle competenze • Come può la persona rendere note con un’attestazione “ufficiale” (di rilievo pubblico, da tutti riconosciuta, collegata a standard omogenei e accettati) tutte le proprie competenze, comunque acquisite? • Attraverso la validazione delle competenze acquisite al di fuori dei percorsi formativi “formali”, e la certificazione delle competenze comunque acquisite • Mediante un procedimento “pubblico”: collegato a standard ufficialmente accettati

5. I benefici “sociali” attesi dalla certificazione • 1) Per la persona • Consente di avere consapevolezza del proprio percorso formativo all’interno del sistema nazionale di istruzione e di formazione e dei sistemi regionali dei titoli e delle qualifiche regionali • Consente di avere conoscenza delle possibili prospettive del proprio percorso formativorispetto agli obiettivi e alle offerte di lavoro

6. 2) Per il mondo dell’istruzione e della formazione • Assicura la comparabilità delle attestazioni dei diversi titoli, attestati, certificati etc. in relazione a parametri e riferimenti obiettivi e comparabili (in termini di competenze e di risultati di apprendimento) • Favorisce il confronto tra le diversi componenti del sistema di istruzione e formazione: reciproco riconoscimento dei sistemi di certificazione • Impone l’applicazione di una logica comune: l’apprendimento per competenze e risultati, il riconoscimento del saper fare (che sono già propri della IeFP, e meno presenti nella scuola)

7. 3) Per il mondo del lavoro • Consente di conoscere la copertura di una certe competenze e qualificazioni professionali • Avvicina la domanda e l’offerta di lavoro • E’ utilizzabile sia al momento dell’accesso al mondo del lavoro, che nei momenti di transizione o di debolezza (da un lavoro all’altro, perdita di lavoro)

8. La certificazione come “servizio” alla persona • E’ un servizio che richiede oggettività, trasparenza, comparabilità: affidamento sociale e rilievo pubblico • E’ offerto su richiesta individuale: principio di libertà • Deve essere svolto da operatori qualificati sia nelle tecniche di valutazioneche nelle specifiche materie delle singole competenze: qualità e collegamento “trasversale” con i mondi della formazione (particolarmente esperti nella valutazione delle competenze) e del lavoro

9. La certificazione delle competenze: una strada doppiamente necessaria • A livello globale (OCSE) dagli anni Novanta: per un mercato del lavoro globalizzato • A livello sovranazionale: l’UE richiede un sistema nazionale di validazione degli apprendimenti acquisiti in contesti diversi dai percorsi dell’istruzione e della formazione, e un sistema di tendenziale corrispondenza dei livelli delle qualificazioni e delle competenze raggiunti in sede nazionale: il Quadro europeo di riferimento delle qualifiche EQF (per un mercato del lavoro davvero “europeo”: libertà di stabilimento)

10. Vari atti europei (più meno vincolanti) ma comunque nella stessa direzione • 2002: risoluzione del Consiglio sulla promozione di una maggiore cooperazione europea in materia di istruzione e formazione professionale; • 2002: la successiva Dichiarazione di Copenaghen adottata dai Ministri di 31 Paesi europei e dalla Commissione; • 2004: La decisione relativa al «Quadro comunitario unico per la trasparenza delle qualifiche e delle competenze (EUROPASS)»; • 2006: La raccomandazione del Parlamento europeo e del Consiglio, relativa alle competenze chiave per l'apprendimento permanente; • 2008: La raccomandazione del Parlamento europeo e del Consigliosulla costituzione del quadro europeo delle qualifiche per l'apprendimento permanente (EQF); • 2009: La raccomandazione del Parlamento europeo e del Consiglio, sull'istituzione di un sistema europeo di crediti per l'istruzione e la formazione professionale (ECVET) • 2009: La raccomandazione del Parlamento europeo e del Consiglio, sull'istituzione di un quadro europeo di riferimento per la garanzia della qualità dell'istruzione e della formazione professionale (EQAVET) • 2012: La raccomandazione del Consiglio dell'Unione europea sulla convalida dell'apprendimento non formale e informale

11. Perché l’Italia ne ha particolare bisogno • Il frazionamento dei percorsi dell’istruzione e formazione, le diverse modalità di apprendimento “non formale” (nelle imprese, nel privato sociale, etc.) e i molteplici percorsi informali) • Le frazionate competenze istituzionali e funzionali in materia di istruzione e formazione • richiedono necessariamente un sistema nazionale di mutuo e obiettivo riconoscimento delle competenze acquisite(mediante i vari titoli, i diplomi, le certificazioni professionali) • per poter dare vita ad un mercato del lavoro davvero nazionale

12. Un’esigenza comune in Europa • Vedi lo studio ISFOL 2011: Valutazione delle competenze da esperienza: approcci e pratiche in Italia e in Europa • In alcuni Paesi la certificazione degli apprendimenti non formali o informali è consolidata (Danimarca, Francia, Norvegia, Finlandia, Regno Unito, Spagna, Portogallo, Islanda) • In altri Paesi vi sono sperimentazioni o affidato alle associazioni datoriali o sindacali o del terzo settore, oppure da agenzie formative che attuano programmi europei finalizzati allo sviluppo di modelli sperimentali (Repubblica ceca, Germania, Polonia, Ungheria) • Maggiori difficoltà si riscontrano negli ordinamenti federali.

13. Alcuni punti critici in Italia • In Italia le pratiche di validazione e certificazione si sono sviluppate autonomamente a livello regionale in modo differenziato e anche con alcune buone prassi • E’ mancato un assetto unitario • La permanente debolezza della formazione continua e dell’educazione per gli adulti • La lunga assenza di un quadro complessivo e stabilizzato delle qualificazioni (titoli e relative competenze) nazionali e regionali, referenziato rispetto al Quadro europeo delle qualifiche (EQF) • La pluralità delle istituzioni coinvolte a livello nazionale (più ministeri), regionale e locale

14. Alcuni passi verso la certificazione delle competenze, in anticipo rispetto al quadro europeo • Il decreto del Ministero del lavoro n. 174/2001 (inattuato): nel libretto formativo del cittadino vanno riportate sinteticamente le certificazioni delle competenze acquisite al termine dei percorsi di formazione professionali o in esito a percorsi di formazione parziali o in caso di abbandono del percorso formativo, a seguito di esperienze di lavoro e di autoformazione, per l’ammissione ai diversi livelli di istruzione, etc.

15. In seguito • Il decreto 276/2003 ha ridefinito il libretto formativo del cittadino: • Sono registrate le competenze acquisite durante la formazione in apprendistato, la formazione in contratto di inserimento, la formazione specialistica e la formazione continua, nonché in modo non formale e informale • Testato e a regime in alcune Regioni • I risultati della certificazione delle competenze dono registrabili nel libretto formativo (vedi accordo Stato-Regioni sulla certificazione delle competenze per l’apprendistato)

16. Ancora • Il tavolo unico nazionale per gli standard professionali, di certificazione e formativi, istituito dal Ministero del Lavoro nel 2006 • I Crediti formativi universitari (d.m. 270/2004) • Indicazioni in vari documenti, linee-guida, libri bianchi • Decreto MIUR 2010: certificazione dei saperi e competenze nell’obbligo di istruzione • Nel d.lgs. 167/2011 (t.u. sull’apprendistato) : certificazione delle competenze acquisite dall’apprendista possono essere certificate e registrate nel libretto formativo del cittadino sulla base del repertorio delle professioni previsto per l’apprendistato

17. Ancora • Accordo Stato-Regioni del 19 aprile 2012 per la definizione di un Sistema nazionale di certificazione delle competenze per l’apprendistato • Nelle premesse si prevede che le Regioni intendono che questo accordo non ha valore limitato all’apprendistato “nelle more delle definizione di norme che disciplinino la materia in modo organico”: valore generale (quindi, come vedremo, sino alla definizione e implementazione delle linee-guida in attuazione del d.lgs. 13/2013)

18. La prassi della certificazione delle competenze in sede regionale • Alcune Regioni sono ancora in uno stadio iniziale o sperimentale, limitandosi ad alcune filiere e tipologie formative • Altre Regioni hanno predisposto l’architettura normativa, ma l’attuazione stenta • Altre Regioni hanno disciplinato e stanno applicando il procedimento di validazione degli apprendimenti non formali e informali mediante un sistema regionale di certificazione (in particolare, Emilia-Romagna, Lombardia, Piemonte, Toscana, Umbria, Valle d’Aosta)

19. Una breve premessa ricostruttiva della normativa statale • Il d.lgs. n. 13 del 2013: decreto legislativo in attuazione di una complessiva delega legislativa contenuta nella cd. legge “Fornero” n. 92 del 2012 • In particolare art. 4, commi 51-61 (apprendimento non formale e informale in relazione all’apprendimento permanente) e commi 64-68 (Sistema pubblico Nazionale di Certificazione delle Competenze: SNCC)

20. Altri recenti interventi normativi • Decreto legge n. 76 del 2013 (convertito con legge n. 99/2013): è istituita una nuova struttura di missione (temporanea, fino al 2015) presso MLPS con vari compiti tra cui: • Art. 5, comma 2, lett. i-ter): promuovere l'accessibilità da parte di ogni persona interessata, nonché da parte del mandatario della persona stessa, alle banche dati, da chiunque detenute e gestite, contenenti informazioni sugli studi compiuti dalla persona stessa o sulle sue esperienze lavorative o formative. • Diritto di accesso alle informazioni su sé stesso

21. Ancora,una nuova Banca dati (centralizzata?) - Art. 8: Nell’ambito del MLPS è costituita la Banca dati delle politiche attive e passive (del lavoro). - Raccoglie le informazioni concernenti i soggetti da collocare nel mercato del lavoro, i servizi erogati per una loro migliore collocazione nel mercato stesso e le opportunità di impiego. - Vi confluiranno vari banche dati, tra cui la “dorsale unica informativa” (vedi dopo): verso la centralizzazione delle banche dati?

22. Le disposizioni nella Legge Fornero: apprendimento permanente (commi 51-61) • Comma 51: Attribuzione della competenza per la la determinazione “ a livello nazionale” delle politiche relative all’apprendimento permanente: Intesa in Conferenza Unificata (Stato-Regioni-enti locali), su proposta MIUR e MLPS, sentito MISE e “parti sociali” • Stato regionale (non centralistico), distribuzione verticale e orizzontale delle competenze, ruolo delle parti sociali • Competenza statale nella determinazione dei LEP e standard minimi in materia di istruzione e formazione (art. 117, comma 2, Cost.) (esercitata con il d.lgs. 13/2013, adottato previa Intesa in Conferenza Unificata)

23. Il punto di partenza delle politiche nazionali per apprendimento permanente • Art. 4, comma 51: “A partire dall’individuazione e riconoscimento del patrimonio culturale e professionalecomunque accumulato dai cittadini e dai lavoratori nella loro storia personale e professionale” • Importanza dei lemmi impiegati: individuazione e riconoscimento, cultura e professionalità, “comunque”, cittadini e lavoratori, storia personale e professionale: sapere e saper fare

24. Come individuare e riconoscere il “proprio patrimonio culturale e professionale”? • La risposta del comma 51: “da documentare attraverso la piena realizzazione di una dorsale informativa unica mediante la interoperabilità delle banche dati centrali e territoriali esistenti” • Scelta non centralistica, ma non facile: unitarietà del sistema di documentazione e riconoscimento attraverso la cooperazione dei soggetti competenti nella formazione delle banche dati statali, regionali e locali (standard comuni minimi)

25. Commi 52, 53 e 54 • Definizione dei tre aspetti dell’apprendimento permanente: formale, non formale, informale • Definizioni tratte dalla normativa europea e internazionale (con problemi definitori; vedi documento OCSE 2007) • Riconoscimento ufficiale di una importante rilettura non “statalista” e “scuola-centrica” degli art. 4, 33, 34, 35 (“lo Stato cura la formazione e l’elezione professionale deli lavoratori”) Cost.: il patrimonio culturale e professionale non deriva soltanto dall’apprendimento nei percorsi formali

26. Apprendimento formale (comma 52) • Formale: che si svolge nel sistema della istruzione e formazione (SIF), e si conclude con un titolo di studio, una qualifica o un diploma professionale (anche in apprendistato), o una certificazione riconosciuta, nel rispetto della legislazione vigente (specificazione aggiunta dal d.lgs. 13/2013) • Alcuni problemi derivano, in sede di individuazione e riconoscimento dei titoli conclusivi dei percorsi di apprendimento formale, dalla frammentarietà strutturale del nostro SIF

27. Apprendimento non formale (comma 53) • Al di fuori del Sistema nazionale della Istruzione e Formazione • Sulla base di una scelta intenzionale della persona in nome della libera determinazione del proprio patrimonio culturale e professionale • “in ogni organismo che persegua scopi educativi e formativi, anche del volontariato, del servizio civile nazionale e del privato sociale e nelle imprese” • Ulteriori problemi derivanti dalla pluralità e differenziazione dei soggetti operanti nell’educazione e formazione • Il d.lgs. non aggiunge nulla

28. Apprendimento informale (comma 54) • Anche a prescindere da una scelta intenzionale • Nello svolgimento di attività nelle situazioni di vita quotidiana e nelle interazioni che in essa hanno luogo, nell’ambito del contesto di lavoro, familiare e del tempo libero (anche qui il d.lgs. non aggiunge nulla) • L’apprendimento è il risultato di processi che si svolgono in ogni contesto di interrelazione sociale: peculiarità (e specifici problemi applicativi) delle forme di individuazione e riconoscimento degli apprendimenti così acquisiti

29. Comma 55: le reti territoriali dei servizi • Con l’intesa in Conferenza unificata “sono definiti gli indirizzi per l’individuazione di criteri generali e priorità per la promozione e il sostegno alla realizzazione di reti territoriali che comprendono l’insieme dei servizi di istruzione, formazione e lavoro”: comprese università, imprese, sindacati, camere di commercio (comma 56). • Da queste reti non possono essere escluse, dunque, le strutture formative accreditate!

30. Alcune priorità sono stabilite dalla legge: • A) “Il sostegno alla costruzione, da parte delle persone, dei propri percorsi di apprendimento”, facendo emergere i “fabbisogni di competenza delle persone in correlazione con le necessità dei sistemi produttivi e dei territori” • Costruire un collegamento tra libera costruzione dei percorsi di apprendimento e necessità esterne (soprattutto le esigenze del mondo del lavoro)

31. Inoltre, • B) il riconoscimento dei crediti formativi e la certificazione degli apprendimenti comunque acquisiti • C) fruizione di servizi di orientamento lungo tutto il corso della vita • Ma il sistema delle reti territoriali va attuato senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica ! (comma 57)

32. Comma 58: delega legislativa • Autorizzazione all’emanazione di uno o più decreti legislativi d’intesa con la Conferenza Unificata (entro sei mesi: termine scaduto, ma entro 24 mesi dai decreti, quindi gennaio 2015, sono possibili decreti correttivi e integrativi!) per la definizione delle norme generali e dei livelli essenziali delle prestazioni (riferiti a tutti gli ambiti di competenza: Stato e Regioni) per l’individuazione e validazione degli apprendimenti non formali e informali, con riferimento al Sistema Nazionale di Certificazione delle Competenze (SNCC) (commi 64-68)

33. Criteri direttivi nell’individuazione e validazione degli apprendimenti non formali e informali • E’ un servizio effettuato su richiesta dell’interessato, sulla base di idonei riscontri e prove, nel rispetto delle scelte individuali e pari opportunità, sulla base di “quadri di riferimento e regole definiti a livello nazionale in relazione ai livelli e sistemi di referenziazione dell’UE” per la comparabilità delle competenze certificate sull’intero territorio nazionale • Collegamento di questo processo con le competenze certificabili e ai crediti formativi riconoscibili secondo il SNCC

34. Ancora: il rapporto trasversale con le esperienze lavorative, con le istituzioni formative e con le imprese • Riconoscimento delle esperienze di lavoro quale parte essenziale del percorso educativo, formativo e professionale • Erogazione dei servizi da parte dei soggetti istituzionalmente competenti in materia di istruzione, formazione e lavoro, ivi incluse imprese, loro rappresentanze, CCIAA

35. “Ente pubblico titolare” (secondo il d.lgs. 13/2013) • E’ la PA – statale o regionale - titolare della regolamentazione dei servizi di IVCC; quindi: • MIUR per i titoli di studio scolastici e universitari • Regioni per le qualificazioni rilasciate nell’ambito delle proprie competenze • MLPS per le qualificazioni delle professioni non organizzate in ordini o collegi • MISE e altre autorità per le professioni regolamentate ai sensi del d.lgs. 206/2007

36. L’ente accreditato o autorizzato diventa nel d.lgs.13/2013 “ente pubblico titolato” • Nel d.lgs. N. 13/2013: è il soggetto, pubblico o privato, comprese le CCIAA, che è autorizzato o accreditato dall’”ente pubblico titolare”, o secondo norme di legge statale o regionale (comprese scuole e università), a erogare servizi di Individuazione, Validazione e Certificazione delle Competenze (IVCC) • Non va confuso con l’Ente pubblico titolare (definizione creata sempre con il d.lgs.)

37. Quindi • La certificazione delle competenze non è un procedimento statale, né regionale • Separazione del momento regolatorio da quello dell’erogazione del servizio • E’ un procedimento rimesso alla differenziata disciplina delle molteplici autorità competenti sulla base di standard minimi nazionali • E’ un procedimento attuato in base al principio di sussidiarietà orizzontale • Sarà assicurata la necessaria unitarietà del sistema?

38. I criteri ispiratori delle procedure • Le procedure di convalida dovranno essere ispirate a: • semplicità, • trasparenza, • garanzia della qualità • “valorizzazione del patrimonio culturale e professionale” della persona

39. Il decreto legislativo definisce standard e criteri generali • Gli standard di certificazione delle competenze e “dei relativi servizi” • I criteri per la definizione e l’aggiornamento – almeno triennale – del Repertorio nazionale dei titoli e delle qualificazioni (RNTQ) • Le modalità di registrazione delle competenze certificate “anche con riferimento al libretto formativo e alle anagrafi del cittadino” (comma 68)

40. E i costi di tale processo di riconoscimento? • Senza nuovi oneri per la finanza pubblica • Facoltà per le Regioni (e Province autonome) di stabilire la quota a carico della persona che chiede la convalida dell’apprendimento non formale e informale e la relativa certificazione della competenza

41. Come si conclude il procedimento? • Con il rilascio di una certificazione che documenta formalmente l’accertamento e la convalida delle competenze effettuati da un ente pubblico o da un soggetto accreditato o autorizzato (comma 65, secondo cpv.) • Quindi il soggetto accreditato o autorizzato svolge una funzione di rilievo pubblico in regime di autorizzazione o accreditamento

42. Documenti finali dei processi come atti pubblici • I documenti di validazione (dopo individuazione e validazione) e i certificati (dopo la certificazione) sono atti pubblici (fatto salvo il valore legale dei titoli di studio) (art. 3, comma 4, lett. b) • Applicabilità della disciplina legislativa sugli atti pubblici (falso, etc.)

43. La certificazione delle competenze • In riferimento a competenze acquisite in ogni contesto di apprendimento (formale, non formale e informale) • Consiste in un atto pubblico finalizzato a garantire la trasparenza e il riconoscimento degli apprendimenti, in coerenza con indirizzi dell’UE (comma 65, primo cpv.)

44. Cosa è la “competenza certificabile” secondo la legge Fornero • Insieme strutturato di conoscenze e abilità acquisite nei contesti di apprendimento formale, non formale e informale, e riconoscibili anche come crediti formativi, previa procedura di validazione degli apprendimenti non formale e informale (comma 66)

45. La “competenza” secondo il d.lgs. 13/2013 • E’ la “comprovata capacità di utilizzare in situazioni di lavoro, di studio o nello sviluppo professionale o personale, un insieme strutturato di conoscenze e di abilità acquisite nei contesti di apprendimento formale, non formale o informale” • Da un insieme strutturato di conoscenze e abilità alla comprovata (e dunque riconosciuta mediante apposite prove) capacità di utilizzare tale insieme nei contesti reali

46. Distinzione tra individuazione, validazione e certificazione delle competenze nel d.lgs. • Individuazione e validazione: processo che conduce, da parte dell’ente titolato, al riconoscimento delle competenze acquisite in contesto di apprendimento non formale o informale, nel rispetto degli standard minimi del d.lgs. 13/2013 • Individuazione: sono considerate anche le competenze acquisite nei contesti formali • Certificazione: rilascio di un certificato che riconosce formalmente le competenze acquisite nei contesti formali (anche in caso di interruzione del processo formativo) o di quelle validate acquisite nei contesti non formali o informali, nel rispetto standard minimi del d.lgs. 13/2013

47. In sostanza • Individuazione: ha per oggetto tutte le competenze (acquisibili in ogni ambito) • Validazione: ha per oggetto solo le competenze acquisibili in contesti non formali o informali • Certificazione: ha per oggetto le competenze acquisite in contesti formali e le competenze acquisite in contesti non formali e informali e che siano state validate

48. Nuova importante definizione: la “Qualificazione” La qualificazione è ogni titolo di istruzione e di formazione, compresi quelli delle istruzione e formazione professionale, e di qualificazione professionale rilasciato da un ente pubblico titolato nel rispetto delle norme generali, dei livelli essenziali delle prestazioni e degli standard minimi stabiliti nel d.lgs. 13/2013

49. Validazione e certificazione - anche parziali - rispetto ai repertori codificati • L’ente titolato può individuare e validare ovvero certificare soltanto le competenze riferite a “qualificazioni ricomprese nei repertori codificati a livello nazionale o regionale secondo i criteri di referenziazione al Quadro europeo delle qualificazione o “a parti di qualificazioni fino al numero totale di competenze costituenti l’intera qualificazione” (art. 3, comma 2, d.lgs.)

50. Le procedure di IVCC e le altre normative rilevanti • Le procedure di IVCC devono essere ispirate a semplificazione, tracciabilità, accessibilità della documentazione e dei servizi attraverso la dorsale informativa unica e nel rispetto del diritto di accesso agli atti amministrativi e della tutela della privacy (comma 65)