05/22 台灣的官僚體系

05/22台灣的官僚體系 台灣政治Week14

領導與信任：政務與事務關係 陳敦源，2002

過去政府在面對執政不符人民期待時，時常端出兩種說法：政爭說──國會中在野黨的政治抗爭行動，以及管理說──官僚機構中垂直或部會間問題。過去政府在面對執政不符人民期待時，時常端出兩種說法：政爭說──國會中在野黨的政治抗爭行動，以及管理說──官僚機構中垂直或部會間問題。政黨輪替後，首見「磨合說」，即政務官和既有事務官及整個舊有官僚體系的互動問題。

第一節　新政府與舊官僚 • 「新政府，舊官僚」：其實政府相對於官僚永遠都是新的，政黨輪替更突顯這一點。 • 本文從「民主治理結構」的理論架構出發，以「統治成本」的概念來理解新政府上台後的種種困境。

第二節　民主治理結構：一個新制度經濟學的觀點第二節　民主治理結構：一個新制度經濟學的觀點 • 本節呼應North應用「交易成本」的概念在「政治交換」的努力，將公部門決策過程中因為交換的需要而進行協商、起草、監控合約、解決爭端、與因協調所產生的機會成本稱為「統治成本」。接著由此出發，配合「代理人」理論的分析架構檢視新舊政府治理機制的異同。

一、民主治理的成本結構分析 • 制度與組織：選則民主制度作為遊戲規則後，不代表沒有組織問題。民主與非民主政體一樣都需要面對組織問題。此即著名的「寇斯定理」想要描述人類治理機制運作的實況。

寇斯認為，市場機制理論上是一種由個人生產與消費選擇所造就的治理結構，如果它是最好的資源配置機制，就不該存在廠商這種層級組織；但反過來說，市場之所以有廠商存在，就是因為要解決交易成本的競爭壓力。寇斯認為，市場機制理論上是一種由個人生產與消費選擇所造就的治理結構，如果它是最好的資源配置機制，就不該存在廠商這種層級組織；但反過來說，市場之所以有廠商存在，就是因為要解決交易成本的競爭壓力。

民主治理領域也是一樣。如果我們認為民主是最好的公共決策制度，凡事應該以公民投票來運作，那麼就要想辦法解決「交易成本」太高的問題，於是馬上就面臨各類組織（政黨、官僚、國會）的內部整合問題。這些層級結構，實際上是一連串「委託人與代理人」關係，有必要控制由此產生的「統治成本」。民主治理領域也是一樣。如果我們認為民主是最好的公共決策制度，凡事應該以公民投票來運作，那麼就要想辦法解決「交易成本」太高的問題，於是馬上就面臨各類組織（政黨、官僚、國會）的內部整合問題。這些層級結構，實際上是一連串「委託人與代理人」關係，有必要控制由此產生的「統治成本」。

二、民主治理結構「統治成本」的內容

（一）人民委託政治人物：選舉（跟內戰比，成本低）、行政立法關係（讓人民因行政立法的互動而獲利，但也有成本）、行政決策團隊運作（團對形成、變動和協調等，皆有成本）、國會運作（匯集並表達利益，因此國會收集及處理資訊的成本壓力大）。（一）人民委託政治人物：選舉（跟內戰比，成本低）、行政立法關係（讓人民因行政立法的互動而獲利，但也有成本）、行政決策團隊運作（團對形成、變動和協調等，皆有成本）、國會運作（匯集並表達利益，因此國會收集及處理資訊的成本壓力大）。

（二）政治人物委託專業官僚：政務人員 vs. 官僚體系（民主治理就是混合民選和非民選的官員體制，代理成本層層發生），民意代表 vs. 官僚體系（被稱為官僚控制或國會監督，國會對官僚應採警報器式而非巡邏式的掌控）。

（三）官僚內部的層級委託：政務成本（推動政務要花很多成本，如採購、重分配、管制、主權、司法和基礎建設等）、管理成本（維持官僚運作需要各方成本，如考核、福利、考選、銓敘、訓練等等等）。（三）官僚內部的層級委託：政務成本（推動政務要花很多成本，如採購、重分配、管制、主權、司法和基礎建設等）、管理成本（維持官僚運作需要各方成本，如考核、福利、考選、銓敘、訓練等等等）。

（四）政黨與各種社會組織：除政黨外，還有公會組織、商業組織與公益團體。政黨組織是民主決策過程中降低議題設定、社會動員、候選人初步篩選成本的必要成份。（四）政黨與各種社會組織：除政黨外，還有公會組織、商業組織與公益團體。政黨組織是民主決策過程中降低議題設定、社會動員、候選人初步篩選成本的必要成份。

第三節　新舊政府治理機制成本結構比較 一、國民黨的統治基礎：舊政府的治理結構分析（一）行政立法關係的黨內組織化：國民黨長期一黨獨大，行政立法關係常被簡化為黨內組織關係。（二）向行政權傾斜的治理結構：因行政權內涵與威權體制運作邏輯接近，國家治理核心傾向集中在行政部門，立法成為橡皮圖章。

（三）官僚與政黨在行政權內高度結合：由於黨國不分，台灣官僚體制政黨化程度很高，其政策制定與執行方面的獨立性有限。我國1947年憲法揭櫫的制衡體制並沒有被實現過。公務部門的所謂行政中立，也只是紙上談兵。（三）官僚與政黨在行政權內高度結合：由於黨國不分，台灣官僚體制政黨化程度很高，其政策制定與執行方面的獨立性有限。我國1947年憲法揭櫫的制衡體制並沒有被實現過。公務部門的所謂行政中立，也只是紙上談兵。

二、民進黨的統治基礎：新政府的治理結構分析二、民進黨的統治基礎：新政府的治理結構分析（一）行政立法關係方面：民進黨上台，手開台灣政治「分裂政府」的序幕。國民黨憑藉國會優勢，將行政立法關係拉往國會方向。民進黨背付大家高度期待，也只能試圖在行政中央提出與過去不同的執政藍圖。國家資源被不斷投入行政立法的權限爭議中，核四停建就是一例，幾無政策產出，統治成本一直上升。

（二）決策團隊運作方面：過去行政權獨大狀態與國民黨內的威權統治結合，行政院並非最高行政機關，黨主席才是；陳水扁上任後，退出民進黨活動，意圖做全民政府的總統，由於唐飛出任閣揆，又無法藉由政黨來領導政策，當執政績效出現下滑趨勢時，既無法介入行政院，也沒有足夠黨政能力，統治成本提高。（二）決策團隊運作方面：過去行政權獨大狀態與國民黨內的威權統治結合，行政院並非最高行政機關，黨主席才是；陳水扁上任後，退出民進黨活動，意圖做全民政府的總統，由於唐飛出任閣揆，又無法藉由政黨來領導政策，當執政績效出現下滑趨勢時，既無法介入行政院，也沒有足夠黨政能力，統治成本提高。

（三）政務與事務關係：新政府舊官僚，明顯有信任問題。（三）政務與事務關係：新政府舊官僚，明顯有信任問題。（四）執政黨內部運作：執政前是一種反對者聯盟執政後必須面對從前內部各方勢力的出現（好比派系），內部要整合就有困難。雖有幾次出現黨組織改造的聲音，但多不了了之。

（五）統治成本相對提高，就是「不好」的嗎？（五）統治成本相對提高，就是「不好」的嗎？國民黨統治起來很有效率，但那樣就比較好嗎？統治成本高真的不好嗎？更多方面的制衡與討論，更有可能排除錯誤。

康多瑟陪審團定理

第四節　政務領導與行政效能：可信承諾的解決第四節　政務領導與行政效能：可信承諾的解決通常政務官的任期比事務官短很多，在後者眼中，前者往往只是受人（人民）請託而關心短期利益（選舉）。這時，整個組織就會面臨信任問題。組織的領導者和部屬之間的關係，不是只有生產取向，還有很大一部份是人際取向。領導者應該讓人感到是可以信任的。不能宣稱要戰到一兵一卒，但自己已做號烙跑準備。

信任賽局

一、政務與事務關係的承諾問題 • （一）事務人員「成本函數」的顯露與應用：當事務人員賣力工作時，就會顯示出自己的工作的成本函數。一旦政務人員知道事務人員怎麼樣算努力、怎麼樣算偷懶，就會要麼叫他做更多事情，要麼以更嚴格標準看待他，於是開始彼此算計。因此雙方需要磨合，更需要信任。

（二）公部門「目標函數」風險分擔的問題：政務官訂立的目標，往往未必能達到。這時，民眾會指責他們，而他們卸責的方式之一就是把矛頭指向「辦事不力」的事務人員。如此，事務人員乾脆放棄行政裁量權，凡事呈報上級，避免被風險波及。（二）公部門「目標函數」風險分擔的問題：政務官訂立的目標，往往未必能達到。這時，民眾會指責他們，而他們卸責的方式之一就是把矛頭指向「辦事不力」的事務人員。如此，事務人員乾脆放棄行政裁量權，凡事呈報上級，避免被風險波及。

（三）政策與管理選擇的「多重均衡」問題：領導對特定事務要提出的對策，其實往往有很多，範圍太廣，他們可能需要更多資訊，而這些資訊又來自長期任事的事務人員是否給予他們充份資訊，達到彼此資訊對稱的程度，這也需要靠信任關係來促成。（三）政策與管理選擇的「多重均衡」問題：領導對特定事務要提出的對策，其實往往有很多，範圍太廣，他們可能需要更多資訊，而這些資訊又來自長期任事的事務人員是否給予他們充份資訊，達到彼此資訊對稱的程度，這也需要靠信任關係來促成。

二、政務與事務關係的信任賽局

第五節　小結與建議 一、推動民進黨黨務改革：民進黨統治成本太高，跨派系之間難以形成共同領導人，當初有九人小組共同決策府、院、黨和立院黨團，但在核四問題上，仍引發黨內立法與行政部門的口角。二、建立與官僚體系的信任關係：雖然官僚體系較少民進黨支持者，但民進黨仍應設法避免將施政責任歸給舊官僚，設法尊重專業、取得信任。三、進行制度上或政黨間的政治妥協：應回歸民主治理機制當中「平衡」的設計，在2001年立委選舉後，從分權制衡與政黨政治叫度出發，妥協並分享權力。

政務領導、國會監督與官僚自主：臺灣全民健保政策「否決者」之研究，1986-2004政務領導、國會監督與官僚自主：臺灣全民健保政策「否決者」之研究，1986-2004 王光旭、陳敦源，2010

研究目的：以全民健保政策為例，討論「制度否決者」的互動與影響。研究目的：以全民健保政策為例，討論「制度否決者」的互動與影響。 • 研究方法：分析三個關鍵事件：「全民健保法規劃及審議」、「軍人納保」、「健保雙漲」 • 研究結論： • 否決者整合否決點的理論對於臺灣只有部份解釋力。 • 政策產出仍需視否決者意識形態。 • 最主要的否決者仍以國會為主。

壹、緒論 • 傳統政策研究強調階段論，經濟的成本效益分析。 • 然而公共政策往往也是政黨和政治人物的利益角力。

否決者（veto players）和否決點（veto points） • 否決者：有決定政策產出權力的「人」。 • 否決點：政策過程中決定性的「時機」。 • 分別自實證政治學和新制度論中，提供研究動態權力過程的資源。 • 有助於研究「政策的政治可行性」以及「官僚自主性」：研究者可以有系統地觀察官僚體制在決策過程的真實影響力。 • 作者將兩個理論結合，討論「制度否決者」對政治產出的影響。

否決者（veto players） Kingdon(1995)界定三種主要的行動者： • 掌握制度性權力的政務官 • 掌握專業資訊的官僚體系 • 掌握法律審查權的國會作者以三個健保關鍵事件為分析對象，觀察三種行動者如何影響政策產出。

貳、文獻回顧

一、否決者與否決點在政治可行性分析中的定位一、否決者與否決點在政治可行性分析中的定位 • 政策產出過程本身就是一個政治過程，所以研究公共政策一定要評估政治可行性。 • 政治可行性的評估可以看出政治參與者的權力行使過程，也可以看出政治環境的資源與限制。

一、否決者與否決點在政治可行性分析中的定位一、否決者與否決點在政治可行性分析中的定位 • 政治可行性評估起源於實證政治學者對於民主多數決的討論。 • 三個方向： • 議程權力：探討參與者議程控制的能力。參與者有權力控制議程，但參與者是多元的，沒有單一參與者能完全掌控議程。

一、否決者與否決點在政治可行性分析中的定位一、否決者與否決點在政治可行性分析中的定位 • 政策的勝利集合、制度核、否決者：從「空間理論」延伸，討論參與者如何競逐權力，得到自己想要的結果。 • 制度核：代表政策現狀的穩定集合，各行動者的政策偏好。 • 勝利集合：政策現狀能夠被改變的提案集合 • 理性選擇制度論的否決者：Tsebelis(2002)以制度否決者來分類政治制度，討論政策穩定度。

一、否決者與否決點在政治可行性分析中的定位一、否決者與否決點在政治可行性分析中的定位 • 歷史制度論的否決點：討論政治制度對參與者的限制。 • 強調制度性的權力影響時機。參與者如何透過對對特殊時機對制度的支配，阻止一項特定立法的通過。 • 可看出政府控制政策結果的能力，並進一步體現政治制度與政府集權程度之間的關係。 • 否決點越多政策權力越分散、外部行動者參與的機會越高、原有政策越穩定、制度變遷成本越高、

一、否決者與否決點在政治可行性分析中的定位一、否決者與否決點在政治可行性分析中的定位 • 本研究的特殊性： • 先從憲政體制設計的角度，找出決策過程中重要的制度否決者，以及否決點與政策產出結果的關係。 • 特別注意全民健保政策，以否決者為基礎，配合否決點的觀點，觀察決策者權力變動的過程，也可看出健保政策的穩定性。

二、官僚在政策過程中的角色與自主性 • 官僚：中立務實的執行者？有自主性的行為者？ • Niskanen(1994)認為官僚是理性的行動體，有自主性，追求組織預算的極大化。 • 「控制民主」：透過種種措施避免官僚成為一隻無法駕馭的巨靈。 • 但官僚因為專業性和切身利益考量，也是評估政治可行性的最佳人選。

三、分析架構 • 以政務官、官僚、國會的否決者為主，輔以權力介入時機的否決點分析，分析三者的互動，判斷哪一個否決者對政策產出的影響最大。 • 否決點作為輔助分析：找出制度中合法的否決時機為何，進一步了解法案提出可能遭受的反對力量多大、官僚可操縱的空間多大。

三、分析架構 • 制度否決者為基礎：誰有能力參與政策制定、如何參與、擁有什麼權力。 • 三個要素：a.否決者的偏好 b.政策現狀的位置 c. 議題設定者政策認同 • 否決者的數量、偏好及決策規則會形成對應的制度核及勝利集合。 • 否決者越多，制度核越大（現狀越穩定），勝利集合越小。

四、政治可行性的評估 • 以否決者和否決點的多寡，區別四種類型，用來理解政治可行性的高低：表1 議題發動者與政治可行性的分類

表2 三事件政策產出中政策變遷結果的預測

參、資料來源與蒐集方式 • 資料來源： • 既有的文獻：政府文書、研究報告、期刊論文、立法院紀錄、報紙。 • 政策精英的深度訪談。

肆、事件分析

一、健保法規劃及審議（1986 – 1995） （一）背景： • 兩階段規劃： 1986 – 1990 行政院經建會 1990 – 1995 行政院環保署 • 歷經四位行政院長 • 整合公保、勞保、農保，納入全體國民 • 公辦公營、單一社會保險制

一、健保法規劃及審議（1986 – 1995） （二）討論 • 政務官和官僚視為同一立場否決者（皆為國民黨），都同意脫離沒有健保的原狀。 • 健保法雖仰賴官僚專業知識，但國民黨掌握了行政部門，專業性仍敵不過政黨意向，黨說了算。

一、健保法規劃及審議（1986 – 1995） • 立法院也為國民黨多數，但法案提出時，反而遭到同黨立委洪秀柱等反對。 • 健保法規劃前後正歷經臺灣解嚴民主化，政策決定因而能有非國民黨勢力的影響：民進黨籍沈富雄版本（公辦民營）的挑戰。 • 三者的角力，各自妥協，最後產生了「公辦公營，但兩年內執行評估和改制」的版本。

一、健保法規劃及審議（1986 – 1995） • 民進黨的挑戰與同黨立委的倒戈，使得決策的否決點增多，政策過程拉長。 • 但國民黨行政立法一把抓的優勢權力，使得每個否決點都不造成太大阻礙，最終結果雖有妥協，整體仍是貫徹其意志。

二、軍人納保（1994 – 2001） （一）背景： • 監獄受刑人、失蹤人口、軍人被排除在健保範圍之外，違反全民納保的精神。 • 國防部以軍人資料保密、保費排擠軍事預算為由，反對軍人納保。 • 1998年，發放類似健保卡的就診憑證，緩和軍人納保的訴求。 • 2001年，立院通過獨立修正案，軍人納入保險。

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