Бюджетные риски на примере государственных предприятий

1. Бюджетные рискина примере государственных предприятий Владимир Кривенков Департамент по бюджетным вопросам Лекция на региональном семинаре по вопросам финансовой отчетности и управления бюджетными рисками Астана, Республика Казахстан, 21-23 мая 2014 года

2. Бюджетные риски и государственные предприятия (ГП) – содержание сессии • Определение бюджетных рисков • ГП и бюджетные риски • Подход к бюджетным рискам • выявление; • раскрытие информации; и • управление.

3. Бюджетные риски– определение Субсчет Японии в МВФ «Бюджетные риски – это факторы, которыемогутвызвать значительныерасхождения между прогнозом правительства и фактическим состоянием бюджета». МВФ, Обеспечение прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, 2013 год

4. Почему именно государственные предприятия (ГП)? • Несмотря на приватизацию, большое количество предприятий по-прежнему находятся в собственности государства и играют важную роль в экономике многих развивающих стран/стран с формирующимся рынком. • ГП остаются источником значительного бюджетного риска для органов государственного управления. • Хотя развитая система государственной бюджетной отчетности и предусматривает охват всех учреждений государственного сектора, во многих странах фискальные отчеты консолидируют лишь единицы сектора государственного управления. • Таким образом, информация о фискальных операциях ГП и о соответствующих рисках зачастую не раскрывается.

5. Трехэтапный подход к бюджетным рискам • Выявление • Полный список ГП • Категории бюджетных рисков • Раскрытие информации • Прозрачная отчетность о финансовых результатах ГП • Интеграция в ежегодный процесс подготовки бюджета • Отчет о бюджетных рисках • Управление • Четко очерченные роли и обязанности в области управления рисками • Меры по смягчению риска 5

6. Полный список ГП • Общее определение • ГП – это юридические лица, находящиеся в собственности или под контролем органов государственного управления, которые создаются в целях производства товаров и услуг для рынка по экономически значимым ценам. • Резидентная принадлежность • ГП считаются резидентами тех стран, на территории которых они осуществляют свою деятельность. • Анализ и классификация ГП • Финансовые • Нефинансовые • Круг ведения министерства 6

7. Категории бюджетных рисков • Финансовые результаты ГП • Явные условные обязательства • Неявные условные обязательства 7

8. Финансовые результаты ГП • Сокращение отчислений в государственный бюджет представляет собой часть того риска, источником которого служат ГП: • Налоги • Дивиденды • Чрезмерный долг может повлиять на финансовую устойчивость ГП и стать причиной предъявления требований к государственному бюджету; • Убытки могут привести к размыванию уровня участия государства в акционерном капитале. 8

9. Условные обязательства– определения • Условные обязательства: Обязательства, которые были приняты, но их сроки и суммы зависят от возникновения какого-либо неопределенного события в будущем. Они, тем самым, пока не являются обязательствами и могут никогда ими не стать, если не материализуется конкретное обстоятельство. • Явные условные обязательства: Правовые или договорные финансовые соглашения, приводящие к образованию обусловленных требований об осуществлении выплат, обладающих экономической стоимостью. • Неявные условные обязательства: Потенциальные обязательства, которые отражают недоговорные (политические или моральные) обязательства органов государственного управления. 9

10. Классификация условных обязательств 10

11. Просроченная задолженность • Общее определение • Суммы, не уплаченные в срок, указанный в договоре, или в течение обычного коммерческого периода для подобных операций. • Примеры • Налог, подлежащий уплате в бюджет; • Счета поставщиков к оплате; • Задолженность по заработной плате; • Причитающийся платеж в счет обслуживания долга или погашения основной суммы 11

12. Квазифискальные операции • Определение • Операции, совершаемые финансовыми и нефинансовыми ГП по указанию органов государственного управления, которые являются фискальными по своему характеру – то есть, в принципе, они могут дублироваться специальными фискальными мерами, такими как налоги, субсидии и другие прямые расходы. • Примеры • Поставка товаров и услуг (например, электроэнергии) некоторым потребителям по ценам ниже рыночных или не обеспечивающим возмещение издержек • Закупка ресурсов по ценам выше рыночных • Предоставление субсидируемых займов; • Предоставление некоммерческих или социальных услуг; 12

13. Прозрачная отчетность о финансовых результатах ГП • Сами ГП обычно обязаны готовить финансовую отчетность в соответствии с международными или национальными стандартами бухгалтерского учета. Примечания к отчетности должны содержать описание специфических факторов риска и практики управления ГП. • Также ожидается, что финансовая отчетность, по крайней мере крупных ГП, пройдет аудит и будет опубликована. • Во многих странах созданы специализированные службы для мониторинга результатов деятельности ГП и составления соответствующей отчетности. • В круг задач, выполнение которых возложено на службы мониторинга, нередко входит составление и публикация сводного отчета о финансовых результатах ГП. 13

14. Отчет о бюджетных рисках • Включение отчета о бюджетных рисках (ОБР) в бюджетную документацию делает его предметом особого внимания со стороны парламента и усиливает ответственность правительства за управление рисками. ОБР также помогает органам законодательной власти принимать более информированные решения о мерах налогово-бюджетной политики. • Необходимо выполнять количественную оценку рисков (там, где это возможно) • МВФ рекомендует раскрывать информацию обо всех бюджетных рисках в одном комплексном ОБР. • Некоторые страны (например, Новая Зеландия) предпочитают выпускать отдельный Отчет о специфических бюджетных рисках, который описывает риски в связи с возможными решениями о мерах политики, влияющими на доходы, расходы, капиталовложения, а также условные обязательства и активы. Информация о наиболее значительных экономических рисках и о прочих общих рисках, свойственных прогнозам бюджета, раскрывается в других частях бюджетной документации. • В качестве альтернативы бюджетные риски, сопряженные с ГП, можно представлять в отдельном отчете. 14

15. Возможная структура ОБР для ГП • ОБР может содержать следующие разделы: • Агрегированная сводная информация о фактических финансовых результатах и состоянии ГП в сравнении с тем, что заложено в бюджете, и с предыдущим годом (годами). • Вклад ГП в государственные доходы (налоги, дивиденды/эквиваленты дивидендов) • Государственные субсидии для ГП • Явные условные обязательства • Квазифискальные операции • Просроченная задолженность • Налогово-бюджетные последствия для результатов исполнения и состояния бюджета органов государственного управления и ГП, проявившиеся в отчетном году • Каждый раздел должен сопровождаться примечанием, объясняющим причины соответствующего уровня и существования данной разновидности риска. • Как ожидается, раздел примечаний также должен включать краткое описание мер по смягчению риска, планируемых/принятых органами государственного управления для сокращения бюджетного риска. 15

16. Ответственность за управление рисками • Создание административной/правовой основы для управления рисками. • Варианты координации функции управления рисками в рамках государственного сектора: • Создание специализированной службы управления рисками при Министерстве финансов • Расширение мандата Службы управления долгом • Расширение мандата службы мониторинга ГП; • Распределение ответственности между двумя службами 16

17. Меры по управлению рисками • Финансовые результаты ГП • Введение средневзвешенной стоимости капитала в качестве главного целевого финансового показателя • Требование представлять план по управлению рисками в составе бизнес-плана • Гарантии по кредитам • Лимит на гарантии • Плата за предоставление гарантий • Квазифискальные операции • Компенсация ГП за обязательства по предоставлению общественных (коммунальных) услуг посредством бюджетных ассигнований • Пересмотр политики ценообразования 17

18. Меры по управлению рисками (продолжение) • Просроченная задолженность • Обеспечить, чтобы просроченная задолженность имела точное определение • Необходимо выделять бюджетные средства на сокращение просроченной задолженности • Введение режима санкций (налоговые недоимки) • Меры по взысканию задолженности (налоговые недоимки) • Списание безнадежной задолженности 18

19. Спасибо за внимание