所得重分配的支出政策

2. 所得重分配的支出政策 Chapter 11 • 章首導讀 • 第一節 台灣地區所得分配的現況 • 第二節 台灣地區與其他國家的所得分配狀況 • 第三節 政府執行所得重分配政策的原因 • 第四節 重分配政策的執行工具 • 第五節 台灣地區所得重分配政策的施行效果 • 第六節 結語

3. 章首導讀 • 對於所得重分配的問題，經濟史學家熊彼得(Joseph Schumpeter)曾提出了一個有趣而貼切的比喻，他認為經濟體系中的個人或是家計單位，就像在旅店住房的旅客，而其在所得分配中所處的位置，恰如旅客所住的房間。 • 首先，就經濟體系而言，飯店內所有的住房是否隨時間的經過而逐漸提升品質。換句話說，無論個人或家計單位所處的位置為何，所得是否能保持不斷提升。其次是低品質住房的旅客，是否有機會改變住房的水準。亦即低所得者能否隨時間經過，提升所得分配的相對位置。

4. 如果上述兩個層面的考量結果，答案都是肯定的，那麼所得分配問題也許就不如想像中嚴重。這兩個問題的經濟意義一方面是所有人民的生活品質均能不斷地提升，甚至維持在基本生活之上；如果上述兩個層面的考量結果，答案都是肯定的，那麼所得分配問題也許就不如想像中嚴重。這兩個問題的經濟意義一方面是所有人民的生活品質均能不斷地提升，甚至維持在基本生活之上； • 另一方面，決策者也應當在各方面保障人民在機會上的平等，包括受教育的機會、工作機會等。

5. 第一節 台灣地區所得分配的現況 • 所得分配指標 • 在各項研究或政府公佈的所得分配相關指標，多數都以吉尼係數(Gini coefficient)與五等分位倍數法為代表，以下分別介紹這兩項指標的定義與計算方法，並且以台灣地區的數據為例，說明這些指標所顯示的所得分配狀態。

6. 吉尼係數 • 將國內所有人口（家計單位），依照所得高低，由最低到最高的順序排列，以人口累計百分比與所得累計百分比分別為橫軸與縱軸，劃出國內所得分配的曲線，該曲線就是所謂的羅倫茲曲線(Lorenz curve)。 • 圖11.1中的曲線即為羅倫茲曲線，其中，在線上的點，就代表家計單位中所得最低百分之二十的人口，其所得加總數占總所得的百分之六。

7. 圖11.1 羅倫茲曲線

8. 吉尼係數G可定義為 • 在所得完全平均分配的情況下，實際的所得分配線將與對角線ab重合，A的面積為零，吉尼係數為零。 • 反之，如果所得極度不平均分配，B的面積為零，吉尼係數等於一。

9. 圖11.2 台灣地區吉尼係數趨勢圖 資料來源：中華民國臺灣地區九十三年家庭收支調查報告，行政院主計處。

10. 五等分位組最高與最低組所得倍數法 • 五等分位組最高與最低組所得倍數法是將所有家計單位依所得高低排序，再觀察最高所得的20%家計單位的所得與最低20%家計單位所得的倍數。 • 簡而言之，就是將所有家計單位區分為若干分位組，再求最高分位組家庭平均所得為最低分位組家庭平均所得的倍數，這就是所謂的大島指數(Oshima index)。

11. 圖11.3 台灣地區歷年最高最低分位組所得倍數趨勢圖 資料來源：中華民國臺灣地區九十三年家庭收支調查報告，行政院主計處。

12. 表 11.1 台灣地區家庭所得按戶數五等分位之分配 資料來源：中華民國臺灣地區九十三年家庭收支調查報告，行政院主計處。

13. 第二節 台灣地區與其他國家的所得分配狀況 • 雖然整體的數據與趨勢顯示，台灣地區在所得分配上的惡化是相當明顯，但是有幾點仍值得注意與思考： • 首先是在這些指標的求取過程中，可能產生的問題。例如如果改以個人為單位時，最後所得出的結果可能也不盡相同。 • 我們對於所得分配狀態的觀察，不單僅限於相對的高低，整體所得的提升也會使低所得者的生活獲得實質的改善，但是在這些指標中卻無法觀察到這一點。

14. 在這些指標的建立過程中，我們都是以家計單位所獲取所得為基礎，而忽略了政府在所得分配過程中，可能扮演的角色，以及政策實施之後所帶來的影響。在這些指標的建立過程中，我們都是以家計單位所獲取所得為基礎，而忽略了政府在所得分配過程中，可能扮演的角色，以及政策實施之後所帶來的影響。 • 另外要注意的是所得雖然是一個衡量生活水準與品質的指標，卻不是唯一的指標。如果以國民的生活品質而言，消費與財富等變數同樣具有很高的指標價值。

15. 表 11.2 台灣地區與其他國家歷年所得分配指標狀態表 單位：% 資料來源：行政院主計處。其中，日本為全國消費實態調查報告、南韓為韓國社會指標、美國為Money Income in The United States、香港為Population Census Main Report、新加坡為Singapore Census of Population。說明：P80/P20為五等分位倍數，即最高百分之二十家庭所得為最低百分之二十家庭所得之倍數;Gini為吉尼集中係數，相關定義請參閱歷年家庭收支報告之名詞解釋(90年版第137頁)。

16. 第三節 政府執行所得重分配政策的原因 • 公平的觀點 • 簡單功利主義 (Utilitarianism) 在過去傳統的福利經濟學中，認為社會福利是由社會中每一位成員的福利水準所決定。假設社會中有位成員N，則社會福利函數可以表示為 (11.1)

17. 其中，Ui,i=1,…N為第i位成員的效用函數。 1,…,N表示其中任一位成員的效用提升時，社會福利也會跟著上升。 (11.1)式就是一般所謂的功利主義社會福利函數(Utilitarian social welfare function)。

18. 至於在這個福利函數之下，政府是否應該針對現有所得分配狀態，從事重分配的政策？為了進一步觀察這個問題，我們加入兩項假設： • 首先，令社會福利函數式中的社會福利水準是所有成員的效用加總。由此，(11.1)式可以改寫為 式可以稱為加總型社會福利函數(additive social welfare function)，值得注意的是在這個福利函數中，所有人都處在完全可以互相取代的地位。 (11.2)

19. 其次，假設所有的人的所得邊際效用均呈現遞減的狀態。令第i位成員的所得為Mi，則其次，假設所有的人的所得邊際效用均呈現遞減的狀態。令第i位成員的所得為Mi，則 在這個假設下，即使社會中成員的效用函數完全相同，如果他們個別所擁有的所得水準不同，所得的邊際效用也會不同。

20. 以上的兩項假設，對於政府的所得重分配，提供了正當與合理的理論基礎。以上的兩項假設，對於政府的所得重分配，提供了正當與合理的理論基礎。 • 在固定的總所得之下，由於高所得者的所得邊際效用較低，而低所得者的所得邊際效用較高，因此政府如果透過行政的手段，由高所得者的手中，移轉一元的所得予以低所得者，將使得社會整體的福利提升。

21. 艾吉渥斯(Edgeworth)的所得最適分配 假設社會上有A、B兩人，他們的邊際效用函數分別為MUA與MUB，社會的總所得為　。假設社會原先的所得分配，成員A擁有所得　 ，成員B則擁有　 所得。在此狀態下，A、B兩人的邊際效用水準分別為與　 ，　　且 　 >　 。換句話說，以社會福利的角度來說，相同的一元給成員A要比給成員B，更能提高社會福利。

22. 圖11.4 艾吉渥斯所得最適分配

23. 此時如果政府將成員B的部分所　 得移轉給成員A，則成員B損失的效用為LDCK，而成員A因為所得增加所獲得的效用提升則為GDCK，社會福利淨增加GLK。 • 同樣的，如果成員A的所得高於　 ，成員B的所得低於時　 ，由成員A移轉所得給成員B，也會使社會福利水準上升。

24. 在最極端的情況下，如果社會中所有成員的效用函數均相同，且都呈現邊際效用遞減的現象，那麼社會福利最高的所得分配狀態，將是所有成員的所得完全平均分配，這就是所謂艾吉渥斯所得最適分配。在最極端的情況下，如果社會中所有成員的效用函數均相同，且都呈現邊際效用遞減的現象，那麼社會福利最高的所得分配狀態，將是所有成員的所得完全平均分配，這就是所謂艾吉渥斯所得最適分配。

25. 福利權數法 • 觀察政府的施政目標，或是社會普遍可以接受的價值觀，所得分配的重點應該在於社會中所得偏低的弱勢團體，而非生活富裕的家庭與個人。 • 略微修改前面(11.2)式的福利函數，在每一位成員的效用之前乘上權數，福利函數成為 (11.3)

26. (11.3)式就是福利權數法(welfare weight approach)設定下的社會福利函數。 • 至於每一位成員效用加權的權數該如何設定，除了客觀的所得水準之外，尚有賴於決策者與社會整體的價值判斷。

27. 假設A、B兩家庭的年所得分別為1,000,000元與200,000元，社會標準家庭的年所得為500,000，則A、B兩家庭的福利權數分別為 • 在這個設定之下，如果政府移轉高所得家庭A的所得100元給低所得家庭B，則高所得家庭的福利損失為 –100×0.5=–50，低所得家庭的福利上升為 100×2.5=250，社會福利淨增加為–50＋250=200，社會福利將因所得重分配而提高。

28. 極大化最小原則(maximin criterion) • 另外，可以與福利權數法相對照比較的是由哲學家 羅斯(Rawls, 1971)所提出的極大化最小原則(maximin criterion)。基於道德上的公正性考慮，羅斯將福利函數設定為 (11.4)式的意義在於社會福利水準的高低，僅由最低所得者的效用水準高低來決定，其他較高所得者的效用高低與否，對社會福利並無影響。 (11.4)

29. 羅斯的論點在於主張人們在始初起點(original position)，對於未來處境面臨完全無法預料的狀態，為了避免最後落在最低所得的窘境，人們在始初起點將會以無私的態度，希望最低所得者的福利越高越好。

30. 雖然這個觀念受到相當的重視，不過有幾點仍需要注意的。雖然這個觀念受到相當的重視，不過有幾點仍需要注意的。 • 首先是將社會福利的重心放在低所得者身上，完全無視於其他人的福利變化，是否真能使低所得者的福利達到最大，實在有待商榷。例如對高所得課以重稅，再將所得移轉給低所得者，可能降低高所得者的投資或就業意願，最後低所得者未必可以得到原先預期的移轉所得。

31. 其次，人們如果在一開始所面對的環境中，成為低所得者的機率不高，則人們將會傾向放棄追求低所得者福利最大化的目標，以免自己在得到高所得時，面對偏高的稅率或所得移轉壓力。其次，人們如果在一開始所面對的環境中，成為低所得者的機率不高，則人們將會傾向放棄追求低所得者福利最大化的目標，以免自己在得到高所得時，面對偏高的稅率或所得移轉壓力。 • 最後當然是在實際執行時所可能遇到的問題。雖然說照顧低所得者，對於所有可能成為低所得者的人來說，都是一種保障，但是如果實際執行的效果不如想像，例如低所得者生活改善有限，但是其他人卻面臨效用大幅降低的壓力，則這種類型的所得重分配，社會的接受度將受到相當的考驗

32. 效率的觀點 • 保險業的市場失靈問題 • 整體來說，競爭的保險市場既可以降低社會整體的風險，而投保人繳交的保費最後移轉給事故發生者，則會減輕高低所得之間的不均。但是在事實上，上述的目標並不易達成，主要的原因是投保人與保險人雙方並不具有完整的訊息。 • 關於這一類的分析，經濟學家的研究重點大多放在逆選擇(adverse selection)與道德危機(moral hazard)兩個主要的問題上。

33. 逆選擇的意義是指投保人只對自己本身有利的投保項目或種類有興趣。逆選擇的意義是指投保人只對自己本身有利的投保項目或種類有興趣。 • 例如家庭中有成員罹患過癌症者，由於感受到罹患癌症的壓力與機率較高，比一般人更容易投保癌症險； • 反之，身強體壯的人就比較不會想要投保醫療險，此一現象也常被稱為劣幣驅逐良幣或反淘汰。

34. 換句話說，保險公司依照社會平均事故機率所收取的保費是偏低的，一旦逆選擇現象發生時，保險公司面對較高的理賠機率，將會產生虧損。換句話說，保險公司依照社會平均事故機率所收取的保費是偏低的，一旦逆選擇現象發生時，保險公司面對較高的理賠機率，將會產生虧損。 • 但是如果保險公司將保費提高，那麼又會有部分的投保人離開市場，不再保險，市場中剩下的投保人都是認為該保費是「值得的」。 • 保險公司最後仍可能面對虧損，而且在市場萎縮之後，原先的重分配功能也將被破壞。

35. 道德危機的發生是因為投保者在投保之後，改變行為所造成的。投保完成之後，投保者將無任何誘因繼續保持原有狀態，結果使得理賠機率在投保前後不同。這將導致保險公司在該投保人納入保險之後，面臨可能產生的損失。

36. 公共財的提供 • 如果我們接受所得分配不均本身就是令人不快的現象，那麼所得重分配政策一方面可以提供社會所有成員共享重分配後比較均等的社會，另一方面即使有部分的成員未繳交租稅或執行所得重分配所需的費用，社會或政府也沒有能力將這些人排除在所得重分配之外。 • 換句話說，所得重分配政策具有非敵對與非排他的特性，是典型的公共財。

37. 我們可以舉一個簡單的例子來觀察所得重分配可能造成的效率問題。假設在社會中有N個完全相同的成員，所有成員對於所得重分配邊際願意支付代價均為 • 其中，Q為社會整體所得重分配的數量。假設提供所得重分配的邊際成本為MC。 (11.5)

38. 以個人的角度來說，個別成員認定社會最佳的所得重分配提供量應為MWTP=MC。以個人的角度來說，個別成員認定社會最佳的所得重分配提供量應為MWTP=MC。 • 對於社會整體而言，這樣的所得重分配數量，明顯是不足的。以公共財最適數量的決定，所得重分配的最適數量應當為 (11.6)

39. 將(11.6) 式與個別成員的最適條件WMTP=MC相比較，社會所希望達到的所得重分配水準顯然是比較高的，而且隨著社會中成員人數的增加，這種差距還會繼續加大

40. 由上面的例子，我們可以瞭解到，社會中單一成員依據自己本身的偏好或需求所決定的公共財數量，相對於社會所需要的效率水準，將會是偏低與無效率的。由上面的例子，我們可以瞭解到，社會中單一成員依據自己本身的偏好或需求所決定的公共財數量，相對於社會所需要的效率水準，將會是偏低與無效率的。 • 這時候如果政府可以介入市場，提供市場所不足的部分，自然可以提升資源配置的效率，以及改善社會福利。

41. 所得重分配正是這種典型的例子，由社會中成員自發性的社會救助，將會低於社會所需要的效率水準。所得重分配正是這種典型的例子，由社會中成員自發性的社會救助，將會低於社會所需要的效率水準。 • 如果我們能告訴社會中任何有意願幫助窮人的成員，每週或每月只要支付少許的金額，例如每月幾十元，對於多數人而言，壓力不大，不過只要人數一多，仍可以達到濟助貧困的目標，而這正是政府介入的主要因素。

42. 第四節 重分配政策的執行工具 • 要素市場 • 一般來說，家計單位以提供生產要素的方式，賺取所得。當家計單位所擁有的生產要素數量與品質不同時，他們所能夠賺取到的所得也就有所不同，這也是造成所得分配不均的原因之一。 • 關於家計單位在要素市場中的不平等，我們可以分為兩個部分來討論。

43. 首先，在工作機會方面，政府部門應當減少家計單位因膚色、種族、語言、性別上的不同，而遭到不同的待遇。對此，政府多採取立法的方式，制訂反歧視(anti-discrimination)的法規，以維持家計單位的工作機會平等。這一層面的考量還可以擴及其他的弱勢族群與團體的工作保障。首先，在工作機會方面，政府部門應當減少家計單位因膚色、種族、語言、性別上的不同，而遭到不同的待遇。對此，政府多採取立法的方式，制訂反歧視(anti-discrimination)的法規，以維持家計單位的工作機會平等。這一層面的考量還可以擴及其他的弱勢族群與團體的工作保障。

44. 其次是家計單位在人力資源的培養，以及工作後的基本保障。前者包括政府必須提供適量的教育與保持受教育機會的平等。後者則是家計單位在工作中免於被剝削的保障，例如由政府立法規範家計單位在工作時，可以取得最低工資(minimum wage)，以維持基本的生活條件。

45. 直接所得重分配 • 租稅制度中的重分配功能 • 首先，在課稅方面，在現有稅目中，有多種稅目都被認為具有所得重分配的功能。其中，所得稅不論是在量能課稅的基本精神，或是累進的稅率結構，對於達到所得重分配的目標，都具有正面的意義與效果。整體來說，所得稅是目前租稅制度中，所得重分配的主要力量。

46. 不過如果僅僅課徵所得稅，對於所得重分配而言，仍略嫌不足。不過如果僅僅課徵所得稅，對於所得重分配而言，仍略嫌不足。 • 因為納稅義務人在課稅之後，財富仍然快速累積，透過贈與及遺產的型態移轉與他人，仍會造成所得分配上的不均。 • 因此，配合所得稅的課徵，其他對於所得與財富課徵的租稅，也相當重要，例如遺產稅與贈與稅的課徵同樣具有弭平所得分配不均的功能。

47. 政府支出中的重分配功能 • 首先是由政府以直接發放移轉所得，給予需要者的方式，改善所得分配狀態。例如政府對於低收入戶補助、老人年金、老農年金、失業補助等，都對經濟弱勢的家庭與個人有所助益。 • 其次，除了針對個別家計單位與個人的直接移轉之外，政府也利用課徵累進稅的方式融通部分政府生產活動，提供相關財貨與勞務以滿足社會的殊價慾望(merit want)。 例如施打流行病的預防針、義務教育的提供。

48. 第五節 台灣地區所得重分配政策的施行效果 圖11.5 歷年各級政府社會福利支出趨勢圖 資料來源：中華民國九十三年財政統計年報，財政部統計處。 說明：1.政事別科目自78年度起數度修正，所列77年及以前年度資料中，經濟發展支出項下係修正前經濟建設及交通支出、事業基金及投資支出二科目之和；自79年度起，社發展及環境保護支出、退休撫卹支出均自社會福利支出劃出單獨列示。 2.民國89年度的資料包括88年下半年與89年的資料。

49. 以台灣地區1980到1996年資料為分析主題的一份研究結果顯示(Jao, 2000)，雖然整體所得分配不均的現象仍在持續惡化之中，但是政府賦稅、政府移轉性支出與社會保險等所得重分配項目，確實具有減緩所得分配不均的功能。其中政府移轉支出與社會保險兩項目的重分配效果不斷提升，已經超過政府賦稅的效果。

50. 林金源與朱雲鵬(2003)的研究中也指出在1980年之前，政府各項公勞保補貼的關係，使得政府移轉支出有逆向補貼的現象，不過到了1992年之後，對於低收入戶生活補貼、老人津貼與老農津貼等，針對經濟弱勢對象的補貼項目大幅提昇，政府移轉支出也漸漸由「利富」轉為「利貧」。林金源與朱雲鵬(2003)的研究中也指出在1980年之前，政府各項公勞保補貼的關係，使得政府移轉支出有逆向補貼的現象，不過到了1992年之後，對於低收入戶生活補貼、老人津貼與老農津貼等，針對經濟弱勢對象的補貼項目大幅提昇，政府移轉支出也漸漸由「利富」轉為「利貧」。