Europäischer Verwaltungskongress 2009 Forum Finanzen Bremen, 04. Dezember 2009

1. Kommunale Organisationspolitik Instrumentenkasten zur Gestaltung von Strukturen und Steuerungsqualität Europäischer Verwaltungskongress 2009 Forum Finanzen Bremen, 04. Dezember 2009 Dirk Glasen

2. Schon aus dem Demokratieprinzip folgt: Kommunale Selbstverwaltung manifestiert sich darin, dass kommunale Leistungsbereiche in ihrer Gesamtheit in die von der Kommune gewollte Richtung gesteuert werden, unabhängig davon, ob sie innerhalb oder außerhalb des Haushalts und der kommunalen Kernverwaltung geführt werden.  Organisationspolitische Überlegungen als Konkretisierung dieser These gehören damit zu den bedeutendsten kommunalpolitischen Herausforderungen. Dirk Glasen

3. Relevanz des Themas • Die Frage innerhalb welcher Strukturen sich kommunales Handeln sinnvoller weise vollziehen sollte, ist grundsätzlich nicht neu. • In der Vergangenheit sind organisationspolitische Überlegungen durchaus auch mit einem verengten Fokus angegangen worden. • Vielfach wurden nur einige wenige „klassische“ Gestaltungsoptionen in die Betrachtung einbezogen • und es erfolgte eine Konzentration auf wenige Beurteilungskriterien (bspw. Haushaltsentlastung). • Eine systematische Analyse sämtlicher Gestaltungsoptionen geschah regelmäßig nicht. • Die Vorbereitung organisationspolitischer Entscheidungen folgte manchmal keinem nachvollziehbaren Verfahren. • Geeigneten, auf die jeweilige Organisationsform zugeschnittenen Steuerungsmechanismen wurde regelmäßig zu wenig Aufmerksamkeit beigemessen. Dirk Glasen

4. Gegenstand der Organisationspolitik • Grundsatzentscheidungen zur organisationspolitischen Orientierung der Kommune • Systematische Auseinandersetzung mit Handlungsfeldern der Kommune (Aufgaben, Produkten, Leistungen) – was ist kommunale Aufgabe? (Wahrnehmungsentscheidung) • Festlegung der kommunalen Rolle im Koordinatensystem der denkbaren Akteure (funktionale Entscheidung) • Auswahl und Bewertung möglicher Leistungserbringer (Trägerentscheidung) • Ausgestaltung eines geeigneten Steuerungssystems Dirk Glasen

5. Organisationspolitische Orientierung/Strategie • Die strategische Positionierung stellt die Weichen für die Umsetzung organisationspolitischer Entscheidungen: • z.B. Selbstverständnis der Kommune, Grundausrichtung, ggf. fixiert durch ein Leitbild • Hier spielen u. a. auch Institutionenökonomische Theorien mit hinein • Grundsätzlich sind zwei Umsetzungsvarianten denkbar: • Entwicklung einer konsistenten organisationspolitischen Leitidee für die Kommune (Gesamtkonzept steht im Mittelpunkt) • Entwicklung der jeweils „besten“ organisationspolitischen Option je Einzelleistung oder Leistungsprogramm • Variante Zwei ist wohl eher gelebte Praxis, mit der Folge, dass eine Mehrzahl institutioneller Rahmen in einer Kommune entstehen. Dirk Glasen

6. Wahrnehmungsentscheidung • Vor jeder organisationspolitischen Überlegung ist zu hinterfragen: • Welche Aufgabe (normativ festgelegter Verwaltungszweck) ist und welche möglichen/sinnvollen Dienstleistungen/Produkte sind Gegenstand der Betrachtung? • Welchen Wirkungen sollen mit den Dienstleistungen im Hinblick auf die strategischen Ziele der Kommune erzielt werden? • Muss oder soll die Aufgabe überhaupt wahrgenommen werden? • Welche Standards können als Maßstab für eine „gute“ Aufgabenerfüllung gelten?  Die Kommune definiert zunächst, ob Sie eine Aufgabe und die damit verbundene Dienstleistung als „öffentliches Gut“ sieht und dementsprechend anbieten muss/will. Dirk Glasen

7. Funktionale Entscheidung • Welche Rolle und Funktion will oder muss die Kommune im Rahmen der Leistungserstellung einnehmen? • Die Antwort ist eng verknüpft mit der Auswahl des Leistungserbringers (Trägerentscheidung). • In Abhängigkeit vom präferierten Träger: • ändert sich die Aufgaben- und Kompetenzverteilung zwischen Kommune und Leistungserbringer, • Kommt der Kommune eine jeweils unterschiedliche Rolle zu, • sind jeweils andere Steuerungsinstrumentarien einzurichten.  Das eigene Rollenverständnis wirkt sich somit direkt bei der Trägerentscheidung aus. Es bestehen Rückkopplungsmechanismen. Dirk Glasen

8. Strukturoptionen für Institutionelle Rahmen(Trägerentscheidung) Eigenbetriebe bzw. -gesellschaften bspw. Zweckverbände Kern-verwaltung bspw. - Beteiligungen - PPP - Bürgerschaftliches Engagement - Unternehmen - Gemeinwohlorientierte Träger - Bürger Vergabe an private oder gemeinwohl-orientierte Träger Dirk Glasen

9. Ausgestaltung eines Steuerungssystems • Wie muss das Steuerungssystem gestaltet sein? • Es muss den Leistungserbringer in die Lage versetzen, zielkonform handeln zu können. • Es muss die Bereitschaft zielkonform handeln zu wollen, fördern. • Dies bedingt weiter: • die Festlegung von Steuerungsprinzipien und die Ausgestaltung von Steuerungsstrukturen und –Prozessen, • in Abhängigkeit von der kommunalen Rolle und dem jeweiligen Leistungserbringer.  beispielsweise in Form des Neuen Steuerungsmodells, der Erarbeitung eines Corporate Governance Kodexes, u .a. Instrumente Dirk Glasen

10. Bewertung organisationspolitischer Gestaltungsoptionen (am Beispiel des Zielsystems der KGSt) • Wirkungen/Ergebnisse • Inwieweit ist eine Organisationsform geeignet, die angestrebte Wirkung zu erzielen? • Produktinhalte/-qualität • Inwieweit erfahren mögliche Produkte einer Organisationsform Akzeptanz beim Bürger; vertrauen Bürger den angebotenen Produkten, • lassen sich Produktqualität und gewünschte Leistungsmengen am effektivsten und effizientesten garantieren? Dirk Glasen

11. Bewertung organisationspolitischer Gestaltungsoptionen (am Beispiel des Zielsystems der KGSt) • Prozesse und Strukturen • In welchem Ausmaß gewährleisten Prozesse und Strukturen bspw. Transparenz und demokratische Kontrolle? • Ressourcen • Welches Ausmaß an Ressourcen verlangt eine Organisationsform (Finanzen, Vermögen, Personal, Information)? • Sind diese Ressourcen vorhanden, oder beschaffbar? Dirk Glasen

12. Fazit Organisationspolitische Entscheidungen sind sowohl von hoher Komplexität als auch bedeutender strategischer Relevanz Eine aktive und ganzheitliche Auseinandersetzung der kommunalen Entscheidungsträger mit den möglichen organisationspolitischen Optionen stärkt die Leistungsfähigkeit kommunalen Handelns, indem sie die Schaffung optimierter Strukturen und Verfahren fördert und einen Beitrag zur Erhöhung der Steuerungsqualität leistet. Jede Zeit hat ihre Aufgabe, und durch die Lösung derselben rückt die Menschheit weiter. Heinrich Heine Dirk Glasen