Regionalizmus Európában: tanulságok hazai használatra

1. Regionalizmus Európában: tanulságok hazai használatra Illés Iván egyetemi tanár, tudományos tanácsadó MTA Regionális Kutatások Központja

2. Regionalizmus Európában I. • Az európai történelemben decentralizációs és centralizációs korszakok váltakoztak • A 18. század végéig az európai államok decentralizáltak (az abszolút monarchiára való törekvésnek a kor technikai közlekedési körülményei gátat szabtak) • A 19. század elejétől általános az egységes és centralizált nemzeti állam megteremtésére való törekvés (nacionalizmus vezéreszmévé válása, a gazdaságfejlesztés, az egységes népoktatás, hadviselés homogenizáló követelményei). Illés Iván • 2007

3. Regionalizmus Európában II. 1950-1980: újabb centralizáció, de egészen más motívumokkal: • Keynes-i típusú gazdaságfejlesztés: központi kormányok gazdaságélénkítő szerepe az adóbevételek és közkiadások központi irányításával. • Elmaradott régiók központi transzferekkel való fejlesztése. Fejlesztéspolitika a régiókért, de a régiók nélkül. • Extenzív típusú gazdaságfejlesztés az addig társadalmi munkamegosztásba be nem vont területek és lakosság aktivizálásával. • Jóléti állam központi kiépítése. Cél a periférikus régiók fejlesztésekkel való megnyerése a kormány számára. • (Kelet-Közép Európa országaiban hasonló politika csak más ideológiával). • Szekularizáció, modernizáció és migráció révén nemzetiségi és regionális identitás különbségek eltűnésében való hit. Illés Iván • 2007

4. Regionalizmus Európában III. 1980-2000: fordulat a decentralizáció, regionalizáció irányába. Tényezők: • Az olajválság után a kormányok képtelenek a területi egyenlőtlenségek költségvetési transzferek útján való megoldására. Nagyobb mértékben kell helyi kezdeményezésekre támaszkodniuk. • A globalizáció és integráció hatására a nemzeti kormányok nem teljesen urai saját régióik fejlődésének. • A jóléti állam válsága révén a korábbi kiegyenlítés politikája is megkérdőjeleződik. Fejlett régiók egyre kevésbé hajlandók a szegényebbek támogatására. • A régiók nemcsak a nemzeti fejlődés függvényei, hanem sorsuk egyre inkább saját erőfeszítésüktől függ. • Korábban eltűntnek hitt regionális identitások felélednek, mozgósítják az embereket saját szűkebb régiójuk önkormányzatának, autonómiájának, fejlesztésének támogatására. Illés Iván • 2007

5. Az Európai Unió és a regionalizáció • A „korszak-trendek” az Unió politikájában is érvényesültek. • Az EU mint nemzetállamok integrációs szervezete jött létre, a régióknak 30 évig (1958-1988) semmiféle szerepe nem volt. • Fordulat 1988-ban az EGK költségvetésének reformjával és a Strukturális Alapok létrehozásával. Jacques Delors döntő szerepe. • A létrehozott Strukturális Alapok területi elosztását nem hagyják a tagállamok hatáskörében. Régiókat hoznak létre, az alapok egy jelentékeny részét régiókra és nem az országokra allokálva. Illés Iván • 2007

6. Az Európai Unió és a regionalizáció • A régiók létrehozása részben allokációs technikai kérdés, részben az Európai Bizottság és a nemzeti kormányok közötti hatásköri vita eredménye. • A nemzeti kormányok döntöttek abban, hogy az alapok menedzselését centralizáltan végzik, vagy abba bevonják a régiókat is. A régiók szerepe javaslattétel, tervezés és elő-szelekció • A Strukturális Alapok régióinak szerepét a regionalizálás folyamatában hajlamosak túlértékelni. Az Európai Uniónak nem volt szándékában, de hatáskörében sem önkormányzati régiókat létrehozni. • A Strukturális Alapok megjelenése a regionalizációnak így is „impulzust”, „lökést adott. A kormányok rákényszerültek „régiókban gondolkozni”. A régiók felértékelődtek, mert az unió a pénzt „címzetten” az ő fejlesztésükre szánta, még ha a menedzselés és a döntések nem is a régióban születtek. Illés Iván • 2007

7. Az Európai Unió Strukturális és Kohéziós politikája keretében és kezdeményezésére kialakított régiók • A forráselosztás alapvető, bár nem kizárólagos alanyai – a francia régiók nagyságrendjének megfelelő – un. NUTS2 statisztikai régiók lettek. • A mai 27 tagú unióban 8 országban az első fokú területi közigazgatási egységek megegyeznek a NUTS2 régiókkal, 10 országban nem egyeznek meg és 9 országban az egész ország egyetlen NUTS2 régió. • 1988 után a 27 tagállam közül csak Lengyelország hajtott végre önkormányzati reformot a NUTS2 régiók létrehozása érdekében. A többi országban a NUTS2 régiókat meglévő területegységek csoportosításával hozták létre, legfeljebb „dekoncentrált” kormányzati szervezeteket létrehozva a régiókban Illés Iván • 2007

8. A régiók és regionalizmus helye az Európai Bizottság politikájában • Az Európai Bizottság nem volt az európai regionalizmus hajtóereje. Követte a tagországokban végbemenő folyamatokat. • A nyolcvanas évektől a kizárólag a nemzeti kormányok és az Európai Bizottság együttműködésén alapuló EU döntéshozatal egyre nagyobb feszültségeket váltott ki. • Néhány tagországokban jelentős decentralizáció ment végbe. Egyes politikák regionális hatáskörbe kerültek. Ugyanezekben a politikákban nőtt az Európai Bizottság hatásköre is. E kérdésekben a régiókkal kellett volna egyeztetnie, amelyekkel semmiféle kapcsolata nem volt. • A régiók a nyolcvanas évek végén mozgalmat indítottak „A régiók Európája” névvel, amelynek keretében beleszólást igényeltek az Unió döntési rendszerébe, különösképpen a hatáskörükbe tartozó döntésekbe. Illés Iván • 2007

9. A régiók és regionalizmus helye az Európai Bizottság politikájában • A régiók érdekérvényesítése az EU-ban legnagyobb sikereit 1992-ben érte el, amikor számos követelésük bekerült a Maastrichti Szerződésbe az Európai Unióról • Ezek voltak: • a szubszidiaritás elvének bekerülése a szerződésbe; • a régiók képviselete a Miniszterek Tanácsában, ha az a régiók hatáskörébe tartozó ügyeket tárgyal; • a Régiók Bizottságának, mint hivatalos EU véleményező, tanácsadó testületnek a létrehozása Illés Iván • 2007

10. Regionalizmus az Európai Unióban és Európában 2000 után • 2000 után az Európai Unióban és Európában ismételten fordulat történt, ezúttal a centralizáció irányában • Korábban a Bizottság a Strukturális Alapokhoz való hozzáférés feltételeként a decentralizációt sürgetett, 2000 után ugyanezen a területen centralizációt javasolt. • A regionális programok egyre inkább kiegészítő szerepet játszottak az EU Strukturális Alapok felhasználásában. Az eszközök nagyobb hányada országos szintű ágazati, vagy horizontális programok keretében került felhasználásra. • 2004-2006 között valamennyi új tagállamban egyetlen – valamennyi régióra kiterjedő – regionális program készült. Ez az új tagállamokban csalódást, a kialakított statisztikai (még inkább az önkormányzati) régiókban frusztrációt okozott Illés Iván • 2007

11. Regionalizmus az Európai Unióban és Európában 2000 után • A 2007-2013 programozási időszakra Lengyelországban, Csehországban és Magyarországon minden NUTS2 (konvergencia) régióra külön operatív program készült. Ezek azonban összességében a Strukturális Alapok kisebb hányadát képviselik, mint a korábbi egyetlen regionális program. Illés Iván • 2007

12. Regionalizmus az Európai Unióban és Európában 2000 után • 2000 óta a régiók szerepe visszaszorulóban van a strukturális és kohéziós politikában. Ennek feltehető okai: • Az új tagállamokban túl sok és túl gyenge régiók jöttek létre; • Decentralizált allokáció esetén kisebb az abszorpciós képesség; • A Bizottság regionális szintig való allokációja ellentmond a szubszidiaritás elvének (fejlett országok kritikája); • Több kritikus (A. Sapir) az EU növekedési és hatékonysági problémái egyik okát a regionalizálásban látja. • A bizottság munkatársai túlterhelésről panaszkodnak az új tagállamok 53 regionális OP-ja egyenkénti kezelése miatt • A régiók növekvő szerepe felveti a nemzeti kisebbségi régiókban a területi autonómia kérdését. A Bizottság ezt mindenképpen el kívánta kerülni. • Általában az EU figyelmét 2000-től más, jóval nagyobb horderejű kérdések (közös valuta, Balkán, bővítés, az európai gazdaság lemaradása) kötötték le. Illés Iván • 2007

13. Regionalizmus az Európai Unióban és Európában 2000 után • Az utóbbi években a „Maastrichti vívmányok” területén is megtorpanás tapasztalható: • A szubszidiaritás elvét a szerződések csak az Unió és a tagországok viszonya tekintetében fejtik ki és nem térnek ki a tagországok és azok régiói közötti viszonyra. • A régiók részvétele a döntéseket hozó Miniszterek Tanácsában (a föderális és regionalizált országok esetében) megvalósult. A regionális egyeztetés azonban lelassította az EU döntéshozatalt (a „German Vote” fokozatosan a tartózkodó szavazat szinonímája lett) • A Régiók Bizottságában a föderális és regionalizált országok autonómiával rendelkező régiói speciális státuszt igényeltek. Miután ezt nem kapták meg, kevésbé vesznek részt a „csak véleményező hatáskörű” Régiók Bizottsága munkáját Illés Iván • 2007

14. A nemzeti kormányok területi közigazgatási reform kezdeményezései és azok tapasztalatai • Milyen okok vezetik a kormányokat a regionális reformok kezdeményezésében? • a hit, hogy nagyobb régiók hatékonyabbak, mint a kisebbek; • politikai okok (a kormánnyal nem szimpatizáló területi adminisztrációk kicserélése saját embereikre); • a reformok iránti társadalmi igény kielégítése egy látszólag kevésbé kényes, de mégis látványos területen. Illés Iván • 2007

15. A nemzeti kormányok területi közigazgatási reform kezdeményezései és azok tapasztalatai • Jelent-e a régiók létrehozása hatékonyság-növekedést, vagy költség-megtakarítást? • „Dekoncentrált” szervek „koncentrálásával” van megtakarítás. A közigazgatási szervek térbeli koncentrációja azonban az ügyfelektől való távolság növekedését is jelentette. • A regionális szint megteremtése szinte minden esetben a területi-közigazgatási szintek számának növekedésével járt, mivel a régieket nem szüntették meg (Olaszország, Spanyolország, Franciaország, Görögország, Lengyelország, Csehország, Szlovákia, Oroszország, Szerbia); • A skandináv és balti országok, Nagy Britannia és Portugália stratégiája a helyi önkormányzatok nagyságrendjének ésszerű megnövelése, ami mind a megyei, mind a regionális önkormányzatokat nélkülözhetővé teszi. Az Európai Unió 27 országából 14-ben nincsenek középszinten önkormányzatok. • Önkormányzati szinten a középfokú intézmények szerepét Európában egyre nagyobb mértékben a helyi önkormányzatok szövetségei, közös vállalkozásai, térségi együttműködései veszik át. Illés Iván • 2007

16. A nemzeti kormányok területi közigazgatási reform kezdeményezései és azok tapasztalatai • A területi közigazgatás reformja a „reformcsomag” része az egészségügy, oktatás, nyugdíjrendszer reformjával együtt. A közigazgatás reformja azoktól függetlenül nem valósítható meg. • Gyakran a területi közigazgatási reform célja a kormányzati kezdeményezés és reform-készség igazolása, amikor más reformokba nem mernek belefogni. Pedig a közigazgatásnak inkább igazodnia kell a nagy rendszerek változásaihoz (pl. egészségügy) • Van egy hiedelem, hogy a regionális reformot gyorsabban, sikeresebben és népszerűség-vesztés nélkül lehet végrehajtani, mint a jóléti reformokat • A nemzetközi tapasztalatok nem ezt mutatják, a lakosság magatartása a közigazgatási reformokkal szemben konzervatív, inkább negatív Illés Iván • 2007

17. Népszavazások a regionalizációról • 1969: Franciaország országos népszavazás a regionalizációról • 1989: Portugália: országos népszavazás a regionalizációról • 1996: Németországban népszavazás Berlin és Brandenburg egyesítéséről • 2003: Franciaország Korzikán népszavazás az autonómia jogok kiszélesítéséről. • 2004: Nagy Britanniában kísérlet egy angol régióban, Észak-Kelet Angliában a régió önkormányzatának megteremtéséről. • 2006: Olaszországban népszavazás a régiók autonómiájának megnöveléséről, az ország politikai rendszerének a föderalizmus irányában való továbbfejlesztéséről. • A népszavazásokon valamennyi kezdeményezést elvetették!!! Illés Iván • 2007

18. Választási reagálások a regionalizációra • 1999:Lengyelországban regionális reform, a korábbi 49 vajdaságból 16-ot hoznak létre. 33 nagyváros elveszíti vajdasági székhely rangját. A 2001. évi választásokon a reformot végrehajtó két kormánypárt nem kerül be a parlamentbe. • 1997: Csehországban a kormány regionális reformot hajt végre, 14 régiót alakítanak ki: A reformot minden oldalról kritika érte. A regionális választásokon a kormánypárt súlyos vereséget szenved, a 14 régió közül csak egyben sikerül győzniük. • 2001: Szlovákiában a parlament a regionalizációról új törvényt fogad el. Az utolsó pillanatban a kormánypártok átállnak az ellenzék – változatlan régiókat jelentő – javaslatához. Az eredeti kormányjavaslat mellett csak a Magyar Koalíció Pártja áll ki. A regionalizáció súlyos kormányválságot vált ki. Illés Iván • 2007

19. Összefoglalás: tanulságok Magyarországnak • Magyarországon tömegmozgalom, népi kezdeményezés a regionalizáció érdekében nincs • A regionalizálásnak történelmi hagyománya nincs, ha van, az inkább negatív (1688 – Kollonich Lipót, 1785 – II. József, 1850 – Alexander Bach, 1953-55 – Rákosi Mátyás) • Az 1990. évi önkormányzati törvény megfosztja a középszintet korábbi pénzosztogató funkciójától. A Regionális és Megyei Területfejlesztési Tanácsok rendszere, más formában, a középszint osztogató szerepének visszatérését jelenti, miközben a politika-mentesebb normatív és céltámogatások aránya csökken. • A rendszerváltás után középszinten olyan kevés funkció maradt, hogy egyetlen középszint létjogosultsága is vitatott. • Nehéz kellő számú olyan középszintű kompetenciát találni, amelyek nem duplikációi a központi hatásköröknek és nem sértik a helyi önkormányzatok hatáskörét. Mit kezdünk két középszinttel? Illés Iván • 2007

20. Összefoglalás: tanulságok Magyarországnak (2) • Mindezen ellenérvek mellett is lehetséges, hogy Magyarországon a regionalizáció előnyöket hordozna. • Az un. „dekoncentrált szervek esetében e folyamat a kormány hatáskörében lehetséges és tovább is folytatandó. • Más a helyzet az önkormányzati regionalizációval. Ennek létjogosultsága vitatott. • Az önkormányzati régiókhoz kétharmados törvény szükséges. A jelen parlamenti konstelláció mellett ennek esélye minimális. • A kormány válasza erre a delegációs alapon létrehozott Regionális fejlesztési Tanácsok legitimációjának a pénzelosztó funkció alapján való erősítése. Illés Iván • 2007

21. Összefoglalás: tanulságok Magyarországnak (3) • A „Regionális Fejlesztési Tanácsok” jogi szabályozása több szempontból problematikus. Funkció és feladatmegosztásuk az országos, és megyei szervezetekkel tisztázandó. Összetételük régóta vitatott. Vitatható az RFÜ-kel való viszonyuk és az EU programokba való beilleszkedésük. • Nem tisztázott a tanács tagjainak e funkciójukban való politikai, pénzügyi és munkaügyi felelőssége, hiszen a tagok egyikének sem ez a fő állása, a regionális fejlesztési tanácsi tagságot kvázi társadalmi munkában látják el. • Kritikusan ítélendő meg az ellenzék magatartása, amely minden reformnak, így a területi-közigazgatási reformnak is útját állja. • De kritikusan ítélendő meg a kormány erre adott reakciója is, amikor alkotmányosan bizonytalan, az önkormányzati törvény szellemével nem egyező, hatékonyságukat egyelőre nem bizonyító intézmények csatornáiba tereli a szűkös költségvetési eszközök egyre nagyobb hányadát. Illés Iván • 2007

22. Összefoglalás: tanulságok Magyarországnak (4) • A regionális és megyei fejlesztési tanácsok 8 éve működnek. Szükség van 8 éves tevékenységük átfogó elemzésére és értékelésére. • A folyamatban levő más reformok alapvetően érintik a területi középszint funkcióit és kompetenciáit (pl. a megyék bevételeinek és állóeszközeinek is döntő hányadát az egészségügy teszi ki). A közigazgatás átalakítását össze kell kapcsolni e reformok előrehaladásával. • Az EU támogatás és annak hazai társfinanszírozási igényével egyre szűkül a tisztán hazai forrásból álló támogatási eszközök és programok mérete és jelentősége. Ez is új megvilágításba helyezi a fejlesztési tanácsok funkcióit és működését. • E tapasztalatok és determinációk figyelembe vételével és a rövidtávú politikai szempontoktól ahogyan lehet mentesen kell kialakítani a területi középszint jövőjével kapcsolatos politikát. Illés Iván • 2007

23. Köszönöm a figyelmüket! Illés Iván • 2007