第十一讲 当前公共管理的若干热点

1. 第十一讲 当前公共管理的若干热点 学习要点： 电子政府的涵义及其必要性 公共危机管理的涵义、主要阶段及应遵循的原则 企业型政府的涵义及其基本原则 无缝隙政府的涵义及其内容 公共管理中的“顾客”、“顾客导向”的内涵 顾客导向对公共管理的积极意义 公共管理多模式论的主要内容及其对我国当前行政改革的意义

2. 第一节 电子政府 一、电子政府产生的背景 （一）电子政府的内涵 电子政府指政府有效利用现代信息和通讯技术，透过不同的信息服务设施，对政府机关、企业、社会组织和公民提供自动化的信息及其他服务，从而建构一个有回应力、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府。 电子政府的精髓在于利用现代信息和通讯技术，构建一个跨越时间、地点、部门的全天候的政府服务体。

3. （二）电子政府的特征 （1）重视现代信息科学在政府管理中的地位。 （2）政府信息具有公开和可获得性。 （3）政府与民众之间的互动回应机制。 （4）更有效率。

4. （三）电子政府产生的背景 1.信息时代的来临为提供了构建电子政府的机遇 （1）社会生活的高度复杂化，要求政府管理必须采取信息化方法。 （2）产业结构高新技术化和劳动智力化，对政府管理信息化提出新要求。 （3）信息技术普及背景下公众的政治参与，要求政府管理的信息化。 （4）政府运行的成本效益标准的提高，要求政府管理的信息化。 2.信息技术的发展为构建电子政府创造了技术条件

5. 二、电子政府的主要内容 （一）办公自动化 办公自动化就是尽可能地利用先进的科学技术，特别是信息技术手段，以非手工劳动的方式完成办公业务活动，使人们的一部分办公业务物化于人以外的各类现代化办公设备，并由这些设备与办公人员构成服务于特定目的的人—机信息处理系统。 （二）政府上网 政府上网是指政府为适应社会和科技发展的潮流，以实现办公自动化和资源共享为目标，在行政管理体制、职能和方式不断作出适应性改革和转变的基础上，利用信息技术，在网络上建立一个虚拟政府，以加强和完善政府的管理职能，提供公共服务的过程。

6. （三）电子政务 电子政务是各级政务部门以信息网络为平台，综合运用信息技术，在对传统政务进行革新和改善的基础上，实现组织结构和工作流程的重组优化，将管理和服务职能进行集成，超越时间、空间的界限，打破部门分隔的制约，全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际标准的管理和服务，实现公务、政务、商务、事务的电子化、网络化和一体化管理与运行。 这个定义至少包括三个方面的信息： （1）电子政务必须借助于信息网络和信息技术； （2）电子政务的主体是国家各级政务部门，客体是与公共权力行使相关的公共事务，主客体统一于作为物质基础的工具化的网络信息技术平台； （3）电子政务不是简单地将传统政务原封不动地搬上网络，而是对现有政务部门的传统政务进行革新改善，对组织结构和业务流程进行重组优化。

7. 表11－1 电子政务与传统政务的区别* *参见张锐昕主编：《电子政府与电子政务》，中国人民大学出版社，2011年版，第34－38页。

8. 三、电子政府的国际发展 （一）美国的电子政府 （二）英国的电子政府 （三）日本的电子政府

9. 四、电子政府在中国的发展 进一步构建与完善我国电子政府，应从以下方面努力： 1. 公开政府信息，建设开放政府。 2. 抓好基础设施建设，构建电子政府运作平台。 3. 推进政府业务电子化。 4. 建立法律、法规保障体系。 5. 加强培训和教育，逐步提高公民的信息意识和通信技术水平。

10. 第二节 公共危机管理 一、公共危机概述 （一）公共危机的内涵 公共危机是指由于缺乏准确预测和有效预防而发生的某种突发性事件，对公共秩序形成巨大冲击、对社会造成极大破坏，对不特定人群的生命财产构成巨大威胁，明显危及公共安全，需要政府动员社会采取紧急措施加以应对的危险状态或危险事件。

11. （二）公共危机的分类 1.按危机产生的诱因分为外生型危机、内生型危机、内外双生型危机 2.按危机发生的领域分为政治危机、社会危机、宏观经济危机、生产危机、自然危机 3.按危机中不同利益主体分为一致性危机和冲突性危机 4.按危机发生的不同方式分为渗透性危机、定期性危机、突发性危机 5.按危机造成的不同后果分为有形损失危机和无形损失危机 6.按危机发展的速度分为龙卷风型危机、腹泻型危机、长投影型危机、文火型危机 此外，按危机发生的层次还可分为全球危机、国际危机、国家危机、地区危机、组织危机和个人危机。

12. （三）公共危机的特性 1.发生的突发性和不确定性 2.决策的紧迫性和无序性 3.传播的公开性和扩散性 4.结果的威胁性和破坏性

13. （四）公共危机的诱发因素、发展周期和发展趋势（四）公共危机的诱发因素、发展周期和发展趋势 公共危机产生的原因是复杂的，一般说来主要有以下因素：社会因素；自然与环境因素；国际因素；政治因素；经济因素；文化因素。从其生成到被消除，公共危机一般经历5个发展阶段，即潜伏期、爆发期、持续期、解决期、善后期。 在全球化、信息化的背景下，公共危机呈现出以下的发展趋势：（1）诱发因素不断增多，发生更加频繁；（2）种类日渐增多，危害性呈增长趋势；（3）信息扩散速度加快，波及范围越来越广；（4）单一型减少，复合型事件增多；（5）地区性事件减少，跨国性事件增多。

14. 二、公共危机管理的涵义与模式 （一）公共危机管理的内涵与特征 公共危机管理又称“政府危机管理”，是政府针对公共危机事件的管理，是解决政府对外交往和对内管理中处于危险和困难境地的问题而直接采取的对策及管理活动。

15. 公共危机管理具有5个主要特征： 1.主体的整合性 公共危机管理的主体与一般公共管理主体一致，是政府部门及其他非政府公共组织。 2.处置的时效性 公共危机管理的重点在于预防；危机一旦发生，有效的危机管理则必须在尽可能短的时间内将危机处置得当。 3.过程的阶段性 危机管理是一套系统的过程和循环，完整的危机管理过程分为疏缓、准备、回应、恢复四个阶段程。 4.手段的强制性 强制性权力是公权力主体在公共管理中的重要手段。在实际危机管理活动中，政府可以运用行政紧急权力。 5.技术的专业性 随着更多技术风险所导致的技术灾难的发生，公共危机管理的技术含量不断提高。

16. （二）公共危机管理的过程 根据公共危机发展的规律，我们将公共危机管理分为四个阶段，具体表述为： 1.疏缓、监测阶段 疏缓、监测阶段是公共危机管理的前提，其作用主要是发现危机的存在，为防范危机提供依据。 2.准备、预警阶段 准备、预警包括危机规划、危机训练、危机的资源准备和储备等。在这一阶段做好公共危机管理工作，能够以最小的成本取得最大的收益。 3.应急处理阶段 对于已经发生的危机，政府部门根据事先制定的应急预案，采取紧急行动，通过各种反危机措施，控制或者解决危机。应急处理阶段是危机管理的核心，是整个危机管理过程中最困难、最复杂的阶段。 4.评估、恢复阶段 危机事件发生后，对危机事件造成的后果进行评估，在评估的基础上通过各种措施，恢复正常的社会运作和秩序，做好重建工作。

17. （三）公共危机管理的原则 公共危机管理中需要坚持以下6个原则： 1.生命第一、以人为本的原则 2.第一时间、效率优先的原则 3.信息通畅、协调一致的原则 4.以防为主、平战结合的原则 5.分级管理、适度反应的原则 6.依靠科学、保障有力的原则

18. 三、公共危机管理的运行机制 公共危机管理运行机制是指以国家政治机构为核心，在政府危机管理基本原则指导下, 根据公共危机的发生、发展过程而建立起来的一整套公共危机管理的运行机制。 （一）公共危机预警机制 危机预警机制主要内容包括： 1.培养危机意识 2.进行危机监测 3.编制应急预案 4.发出危机预警

19. （二）公共危机处理机制 公共危机处理机制主要包括： 1.快速反应机制 2.高效沟通机制 3.高效信息管理机制 4．科学危机决策机制 （三）公共危机善后机制 公共危机善后机制的主要内容有： 1.恢复与重建机制 2.评估与反馈机制

20. 第三节 公共管理新模式的探索 一、单一模式论 （一）企业型政府 1.企业型政府的涵义 “企业型政府”（Businesslike Government）是指政府部门由一群富有企业家精神的公职人员（或称“公共企业家”，Public Entrepreneur）组成，他们能够运用各种创新策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，使绩效不佳的政府更有效地运作。与官僚政府（Bureaucratic Government）相比，企业型政府是非官僚化的、具有创新精神的、富于活力与生气的、以人民需求（或称消费者需求）为导向的、具有高效率和高效能的政府。

21. 2.企业型政府的10个原则* （1）起催化作用的政府（Catalytic Government）：掌舵而不是划桨。 （2）属于社区的政府（Community-Owned Government）：授权而不是干预。 （3）竞争型的政府（Competitive Government）：引入竞争机制。 （4）任务导向的政府（Mission-Driven Government）：转变规则。 （5）结果导向的政府（Results-Oriented Government）：将责任从投入转移至产出或结果。 *参见：[美] 戴维﹒奥斯本、特德﹒盖布勒著，周敦仁译《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》，上海译文出版社，2008年版。

22. （6）顾客导向的政府（Customer-Driven Government）：满足顾客而不是官僚制度的需要 （7）企业化的政府（Enterprising Government）：挣钱而不是花钱。 （8）前瞻性的政府（Anticipatory Government）：预防而不是医治。 （9）分权化的政府（Decentralized Government）：从等级制到参与和协作。 （10）市场导向的政府（Market-Oriented Government）：通过市场力量进行变革。

23. （二）无缝隙政府 “无缝隙政府”（seamless government）是以满足顾客无缝隙需要为目标的一种组织创新模式。顾客导向、竞争导向和结果导向是构建无缝隙政府的重要内容。

24. 1. 顾客导向 指组织及组织成员站在顾客的立场上，仔细评估组织的管理绩效，以追求顾客满意为基本目标。顾客导向的内容包括： （1）站在顾客本位进行思考。 （2）将顾客视为主要资产。 （3）以顾客满意作为组织目标。 （4）建立与顾客之间的长期互动关系。

25. 2. 竞争导向 引进公共服务的市场竞争机制，改变对公共服务的垄断甚至独占的做法，允许和鼓励民间参与和提供公共服务，使公共机构与民营机构之间、公共机构之间、民营机构之间展开竞争，提供更加有效的公共服务。 3. 结果导向 通过顾客和过程，强调积极的目标、具体的结果与产出，强调工作的实际结果、预算和绩效并重。全面质量管理、绩效管理、自我管理团队等，是实践结果导向的重要工具。

26. 二、多模式论 （一）英国学者费利耶的四模式论 英国学者E·费利耶（Ewan Felie）等人认为，在当代西方政府改革运动中，至少有四种新公共管理模式： 1. 效率驱动模式（the efficiency drive） 2. 小型化与分权模式（downsizing and decentralization） 3. 追求卓越模式（in search of excellence） 4. 公共服务取向模式（public service orientation）

27. （二）美国学者彼得斯的四模式论 美国公共管理学者盖伊·彼得斯（B. Guy Peters）也提出了当代西方行政改革及公共管理实践中的四种治理模式： 1. 市场化政府 2. 参与型政府 3. 弹性化政府 4. 放松规制型政府