Verwaltungsverfahren

1. Verwaltungsverfahren 09 • Herzlich Willkommen zum überbetrieblichen Kurs • Verwaltungsverfahren • 25. Januar 2012 Grossratsgebäude Chur Klasse GR 1/09 • 30. Januar 2012 ibw Chur Klasse GR 2/09 • 8. Februar 2012 ibw Chur Klasse GR 3/09

2. Magnus Oeschger, lic. iur. Leiter Personalrecht PERSONALAMT GRAUBünden

3. Inhaltsübersicht • Einleitung • Handlungsformen der Verwaltung • Verwaltungsrechtliche Grundsätze • Verfügung • Verwaltungsverfahren • Verfahrensstadien • Verfahrensmaximen • Verfahrensbeteiligte • Verfahrensgarantien • Beschwerdeverfahren • Besondere Verfahren und Rechtsmittel

4. Lernziele • Rechtsgrundlagen • Verfügungsbegriff • Elemente und Aufbau einer Verfügung • Verfahrensstadien • Verfahrensmaximen und -garantien • Rechtsmittel und Rechtsweg • Eintretensvoraussetzungen

5. Einleitung

6. Einleitung

7. Einleitung

8. Handlungsformen der Verwaltung

9. Handlungsformen der Verwaltung

10. Handlungsformen der Verwaltung • In welcher Form handelt die Verwaltung? • Sachverhalt 1: • Im Amtsblatt des Kantons Graubünden findet sich folgende Anordnung des Stadtrates von Chur: «Folgende Strassen, Wege, Plätze und Weiler auf dem Gebiet der Stadt Chur werden umbenannt: • […]; • Untermüli. Neu: Untermühlenweg • […];» • Die X. AG, deren Geschäftslokal an der Untermüli 5 und neu am Untermühlenweg 5 liegt, ist gegen die Namensänderung. Sie hat erst kürzlich 100 000 Bogen Briefpapier und eine entsprechende Anzahl von Kuverts drucken lassen.

11. Handlungsformen der Verwaltung • In welcher Form handelt die Verwaltung? • Sachverhalt 2: • Die vom Erziehungsdepartement des Kantons Graubünden erlassene allgemeine Schulordnung für die Kantonsschule kennt keine Regeln über das Rauchen auf Schulanlagen. Die Schulleitung der Bündner Kantonsschule will den Suchtgefahren entgegenwirken: • Sie erlässt ein für alle Schülerinnen und Schüler geltendes Rauchverbot auf dem Schulareal. • Variante: Mit dem Verbot auf dem Schulgelände wird umso mehr auf dem Schulweg geraucht. Also beschliesst die Schulleitung, das Rauchverbot auch auf den Schulweg auszuweiten.

12. Handlungsformen der Verwaltung • In welcher Form handelt die Verwaltung? • Sachverhalt 3: • Ein Bauer einigt sich mit der zuständigen Behörde darüber, dass er einen Hektar seines Kartoffelackers während sechs Jahren brach liegen lässt. Er erhält dafür eine Entschädigung.

13. Handlungsformen der Verwaltung • In welcher Form handelt die Verwaltung? • Sachverhalt 4: • Aufgrund der Revision des eidgenössischen Vormundschaftsrechts im ZGB wird auf den 1. Januar 2013 neu eine kantonale Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde als eigene Dienststelle geschaffen. Der Kanton Graubünden mietet für die Behörde Büroräumlichkeiten in der Altstadt von Chur an und bestellt die Büroeinrichtungen bei der Meier Büromöbel AG Landquart.

14. Handlungsformen der Verwaltung • In welcher Form handelt die Verwaltung? • Lösung 1: • Es handelt sich um einen Akt der Rechtsanwendung. Da die handelnde Behörde nicht die Begründung eines Rechtsverhältnisses bezweckt sondern einen Taterfolg anstrebt (Umbenennung einer Strasse), ist die Handlung nicht auf Rechtswirkungen gerichtet. Es handelt sich folglich um einen Realakt und nicht um eine Verfügung. Allerdings erleidet die X. AG durch die Namensänderung einen Nachteil und hat daher ein gewisses Interesse sich gegen die Namensänderung wehren zu können und/oder möchte zumindest einen allfälligen Schaden geltend machen.

15. Handlungsformen der Verwaltung • In welcher Form handelt die Verwaltung? • Lösung 2: • Das Rauchverbot richtet sich an die Schülerschaft. Der Adressatenkreis ist offen, denn das Rauchverbot soll auf unbestimmte Zeit fortwirken, womit die Adressaten nicht abschliessend feststehen (Mutationen in der Schülerschaft). Soweit sich das Rauchverbot auf das Schulareal bezieht, lässt es sich als Allgemeinverfügung qualifizieren, denn die Bestimmtheit des Anordnungsobjektes (Rauchverbot auf dem Schulareal) ist gegeben. • Die Rechtmässigkeit des Rauchverbots auf dem Schulareal kann bejaht werden: Das Verbot ist mit dem Zweck der Schule (Bildungsauftrag) und dem Erfordernis der Einhaltung eines geordneten Schulbetriebes vereinbar und verhältnismässig. • Variante: Das Rauchverbot auf den Schulweg ist als Rechtssatz anzusehen, da die Schulwege nicht feststehen, sondern individuell variieren können. • Das Rauchverbot kann mit dem Zweck der Schule nicht begründet werden: Das Verhalten der Schülerinnen und Schüler hat mir der Organisation der Schule etc. nichts mehr zu tun, so dass kein öffentliches Interesse mehr besteht.

16. Handlungsformen der Verwaltung • In welcher Form handelt die Verwaltung? • Lösung 3: • Es handelt sich um einen Akt der Rechtsanwendung. Der Akt ist auf Rechtswirkungen gerichtet (Verzicht auf Anbau gegen Entschädigung), womit es sich um einen Rechtsakt und nicht um einen Realakt handelt. Die Handlung ist zweiseitig, womit es sich um ein vertragliches Verhältnis und nicht um eine Verfügung handelt. Der Anbauverzicht ist im öffentlichen Interesse und es ist eine öffentlich-rechtliche Aufgabe der Behörden für eine geordnete Fruchtfolge zu sorgen und eine Übernutzung der Böden zu verhindern, weshalb es sich um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag handelt.

17. Handlungsformen der Verwaltung • In welcher Form handelt die Verwaltung? • Lösung 4: • Es handelt sich um einen Akt der Rechtsanwendung. Die Handlung der Behörde ist auf Rechtswirkungen gerichtet (Miete und Kauf). Es handelt sich um ein zweiseitiges Rechtsgeschäft. Da mit der Miete der Räumlichkeiten und dem Kauf der Büroeinrichtung bloss die Grundlagen für die Erfüllung der Verwaltungsaufgaben der Behörde geschaffen werden, handelt es sich beim Mietvertrag und Kaufvertrag um einen Teil der sog. Bedarfsverwaltung. Es handelt sich somit um zwei privatrechtliche Verträge (beachte allenfalls: Beschaffungsrecht).

18. Verwaltungsrechtliche Grundsätze • Rechtsstaatliche Grundsätze / Verfassungsgrundsätze (Repetition Modul 4) • Gesetzmässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV): • Rechtssatzerfordernis • Normstufe • Normdichte • Öffentliches Interesse (Art. 5 Abs. 2 BV) • Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV): • Eignung • Erforderlichkeit • Zumutbarkeit • Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV): • Vertrauensschutz • Verbot widersprüchlichen Verhaltens • Rechtsmissbrauchsverbot • Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 BV): • Gleiches ist nach Massgabe seiner Gleichheit gleich, Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln. • Willkürverbot (Art. 9 BV)

19. Verfügung • Schlüsselbegriff im Verwaltungs- und Verwaltungsverfahrensrecht • Funktionen: • Materiell-rechtlich: Eine konkretes Rechtsverhältnis wird einseitig hoheitlich gestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt. • Verfahrensrechtlich: Anknüpfungspunkt für die Regeln über das Verwaltungsverfahren und über das Beschwerdeverfahren • Beginn eines Verwaltungsverfahrens • Ablauf eines Verwaltungsverfahrens • Anfechtungs- und Beschwerdeobjekt • Ausgangspunkt für die Vollstreckung

20. Verfügung • Arten von Verfügungen • Rechtsgestaltende Verfügungen • Verweigernde Verfügungen • Feststellende Verfügungen • Verfügung über einen Realakt (vgl. Art. 25a VwVG) • Allgemeinverfügung • Zwischenverfügung • Vollstreckungsverfügung • Nebenbestimmungen • Befristung • Bedingungen (suspensiv oder resolutiv) • Auflage

21. Verfügung • Elemente des Verfügungsbegriffs • (vgl. Art. 5 VwVG) • Hoheitliche, einseitige Anordnung einer Behörde • Individuell-konkrete Anordnung • Anwendung von Verwaltungsrecht • Auf Rechtswirkungen gerichtete Anordnung • Verbindlichkeit und Erzwingbarkeit

22. Verfügung • Form und Eröffnung der Verfügung • (vgl. Art. 34–38 VwVG; Art. 22, 23 VRG GR) • Form: • Schriftlichkeit (Unterschrift) • Bezeichnung als Verfügung • Begründung • Dispositiv (Rechtsspruch und Kosten) • Rechtsmittelbelehrung • Eröffnung: • individuelle Zustellung(Empfangsbedürftigkeit; Zustellfiktion) • Amtliche Publikation • Rechtsfolgen von Form- und Eröffnungsfehlern

23. Verfügung • Zusammenfassung Verfügungsbegriff • Die Verfügung ist ein individueller, an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und durchsetzbarer Weise geregelt wird. • Die Verfügung ist formgebunden und als einseitige staatliche Willenserklärung empfangsbedürftig. Aus Form- und Eröffnungsfehler dürfen den Adressaten der Verfügung keine Nachteile erwachsen. Nur schwer wiegende Form- und Eröffnungsfehler führen jedoch zur Nichtigkeit der Verfügung. • Die Verfügung ist Anknüpfungspunkt für die Anwendung der Vorschriften des Verwaltungsverfahrensrechts und für die Regeln über das Beschwerdeverfahren.

24. Verwaltungsverfahren • Definition: Verfahren auf Erlass einer Verfügung • Arten: • nichtstreitiges / erstinstanzliches Verwaltungsverfahren • streitiges Verwaltungsverfahren / Beschwerdeverfahren • Funktion / Bedeutung: • Rechtsstaatlicher Vollzug materielles Recht • Rechtsschutz Privater • Rechtsgrundlagen: • Verwaltungsverfahren vor Bundesbehörden: VwVG • Verwaltungsverfahren vor GR-Behörden: VRG • Für alle Verfahren massgebend: Verfahrensgarantien der Bundesverfassung und des Völkerrechts, insbesondere der EMRK.

25. Verfahrensstadien Ablauf eines Verwaltungsverfahrens

26. Verfahrensmaximen • Begriff und Funktion: • Verfahrensmaximen sind Grundsätze und Leitgedanken, nach denen sich Verfahren abwickeln (Organisations- und Gestaltungsprinzipien). Verfahrensmaximen zeigen grundsätzliche Aspekte des Verfahrens auf. Sie treten oft als Gegensatzpaare auf. • Nicht näher behandelte Verfahrensmaximen: • Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen • Amtsbetrieb / Parteibetrieb (Prozessleitung) • Verfahrenssprache • Eventualmaxime (zeitlicher Aspekt) • Unmittelbarkeits- und Mittelbarkeitsprinzip • Grundsatz der Verfahrensöffentlichkeit • Grundsatz der Mündlichkeit oder Schriftlichkeit • Grundsatz der Prozessökonomie (vgl. Art. 3 VRG)

27. Verfahrensmaximen • Dispositions- und Offizialmaxime • Wer löst ein Verfahren mit welchem Streitgegenstand aus? • Dispositionsmaxime: Antrag der Partei («Wo kein Kläger da kein Richter») • Offizialmaxime: Behördevon Amtes wegen (ex officio) • Verwaltungsverfahren: • Erstinstanzliches Verfahren: i.d.R. Offizialmaxime • Beschwerdeverfahren: Dispositionsmaxime

28. Verfahrensmaximen • Untersuchungs- und Verhandlungsmaxime • Wer trägt die Verantwortung für die Beschaffung der Urteilsgrundlagen bzw. für die Feststellung des Sachverhalts? • Untersuchungsgrundsatz: Behörde(Prinzip der materiellen Wahrheit) • Verhandlungsmaxime: Parteien (Prinzip der formellen Wahrheit) • Verwaltungsverfahren: • Beweisführungslast liegt bei der Behörde!(Art. 12 VwVG; Art. 11 Abs. 1 und 3 VRG) • Einschränkungen: • Mitwirkungspflichten der Parteien • Beweislastregel (Art. 8 ZGB) • Beweiserleichterungen, Beweismasserleichterungen

29. Verfahrensbeteiligte • Erstinstanzliches Verfahren • Verfügungsadressaten / Parteien • verfügende Behörde • Dritte: Nichtadressaten, die von der Verfügung selbst unmittelbar betroffen sind • Beschwerdeverfahren • Beschwerdeführer • Verwaltung als Beschwerdegegnerin • Verwaltungsbehörde / Gericht als Beschwerdeinstanz

30. Verfahrensbeteiligte • Bedeutung des Parteibegriffs • Anknüpfungspunkt für Parteirechte • Anknüpfungspunkt für Rechtsmittelbefugnis • Anknüpfungspunkt für Mitwirkungspflichten • Anknüpfungspunkt für Kostentragung • Art. 6 VwVG (Art. 48 VwVG) • Art. 30 VRG

31. Verfahrensbeteiligte • Grundvoraussetzungen für Parteistellung • Parteifähigkeit • Prozessfähigkeit • Postulationsfähigkeit (vgl. Art. 11a VwVG) • Rechtsschutzinteresse • Parteivertretung • gesetzliche Vertretung • gewillkürte Vertretung (Art. 11 VwVG; Art. 15 VRG; kein Anwaltsmonopol) • private Vertretung • Amtliche Vertretung

32. Verfahrensgarantien • Begriff der Verfahrensgarantien • Rechtsstaatliche Garantien • Grundrechtlicher Gehalt • Minimum an gleiche und gerechte Behandlung im Verfahren (Mindestansprüche) • Rechtsgrundlagen • Bundesverfassung: Art. 29–32 BV • Völkerrecht: Art. 5 und 6 EMRK, UNO-Pakt II • Bundesverwaltungsverfahren: Art. 10, 11, 18, 26–33a, 34, 35 VwVG • Kantonale Verwaltungsverfahren: Art. 15–17, 22, 23 VRG • Anwendungsbereich • Persönlich: Parteistellung im Verfahren • Sachlich: Verfahren der Rechtsanwendung, z.T. eingeschränkt auf Verfahren vor Gerichtsbehörden oder auf Strafverfahren • Zeitlich: Rechtshängigkeit

33. Verfahrensgarantien • Allgemeine Verfahrensgarantien (Art. 29 Abs. 1 BV) • Verbot der Rechtsverweigerung • Verbot der Rechtsverzögerung (vgl. Art. 3 VRG) • Verbot des überspitzten Formalismus • Anspruch auf richtige Zusammensetzung und Unparteilichkeit der Entscheidbehörde (vgl. Art. 6a–6c VRG; Art. 10 VwVG) • Verfahrensfairness (= Auffangtatbestand)

34. Verfahrensgarantien • Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) • Sammelbegriff für persönlichkeitsbezogene Mitwirkungsrechte der Parteien im Gerichts- oder Verwaltungsverfahren (mehr als «bloss gehört zu werden») • Funktionen: • Persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht • Sachaufklärung • Präventiver Rechtsschutz • Kompensation von rechtsstaatlichen Defiziten • Rechtsnatur: • Selbstständigkeit • Formelle Natur

35. Verfahrensgarantien • Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) • Teilgehalte • Recht auf Orientierung • Recht auf vorgängige Äusserung und Anhörung (= rechtliches Gehör i.e.S.) • Recht auf Mitwirkung an der Beweiserhebung • Recht auf Akteneinsicht • Recht auf Vertretung und Verbeiständung • Recht auf individuelle Eröffnung der Verfügung • Recht auf Begründung der Verfügung • Schranken • Generelle Einschränkungen (sachlich, persönlich, zeitlich, örtlich; vgl. Art. 30 Abs. 2 VwVG) • Spezifische Einschränkungen der Teilgehalte (vgl. Art. 27, 28 VwVG; Art. 17 Abs. 2 und 3 VRG) • Rechtsfolgen einer Verletzung / Heilung

36. Verfahrensgarantien • Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege(Art. 29 Abs. 3 BV) • Ziel / Zweck: Waffengleichheit • Konkretisierung Rechtsgleichheitsgebot und soziales Grundrecht (Leistungsanspruch) • Voraussetzungen (vgl. Art. 65 VwVG; Art. 76 VRG) • Bedürftigkeit • Nichtaussichtslosigkeit • Notwendigkeit • Inhalt • Unentgeltliche Prozessführung • Unentgeltliche Verbeiständung

37. Verfahrensgarantien • Rechtsschutz-, Rechtsmittel- und Rechtsweggarantie(Art. 13 EMRK; Art. 29a BV; Art. 6 EMRK) • Rechtsschutzgarantie: Zur Verfügung stellen von staatlichen Rechtsschutzeinrichtungen • Rechtsmittelgarantie:Recht auf eine wirksame Beschwerde • Rechtsweggarantie:Anspruch auf eine gerichtliche Beurteilung

38. Beschwerdeverfahren • Beschwerde • Ordentliches, vollkommenes, grundsätzlich kassatorisches, devolutives Rechtsmittel • Nachträgliche Gerichtsbarkeit • Rechtsgrundlagen: Art. 44 ff. VwVG; Art. 28 ff. VRG • Arten: • Verwaltungsbeschwerde • Verwaltungsgerichtsbeschwerde • Öffentlich-rechtliche Beschwerde ans BGer • Menschenrechtsbeschwerde an den EGMR • Suspensiveffekt • Rechtsmittelweg / Sprungrekurs

39. Beschwerdeverfahren • Sachurteils- bzw. Eintretensvoraussetzungen • Beschwerde- bzw. Anfechtungsobjekt • Vorinstanz • Streitwert • Beschwerdeinstanz • Beschwerdebefugnis • Beschwerdegründe • Beschwerdeformalien (Form und Frist) • Rechtsgrundlagen: • Verwaltungsbeschwerde: Art. 44–53 VwVG; Art. 28–32 VRG • Verwaltungsgerichtsbeschwerde: Art. 49–52 VRG

40. Besondere Verfahren und Rechtsmittel • Rechtsbehelfe • Wiedererwägung (Art. 58 VwVG; Art. 24 VRG) • Aufsichtsbeschwerde (Art. 71 VwVG; Art. 68–71 VRG) • Rechtsmittel • Erläuterung und Berichtigung (Art. 69 VwVG; Art. 66 VRG) • Einsprache (Art. 27 VRG) • Öffentlich-rechtliche Klage (Art. 63–65 VRG) • Revision (Art. 66–68 VwVG;Art. 67 VRG) • Normenkontrollverfahren (Art. 57 Abs. 1 lit. a VRG «Verfassungsbeschwerde») • Stimmrechtsbeschwerde (Art. 57 Abs. 1 lit. b VRG «Verfassungsbeschwerde») • Subsidiäre Verfassungsbeschwerde (Art. 57 Abs. 1 lit. c VRG)