第六章政策执行

第六章政策执行 政策执行是政策过程的中介环节，是将政策目标转化为政策现实的唯一途径，是检验政策政策与否的唯一标准。政策执行有效与否事关政策的成败。因此，政策执行是整个政策过程的又一个重要阶段。

第一节政策执行的含义、特点和作用 • 一、政策执行的含义 • 是指政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。

对政策执行的不同理解： • 行动学派：关注政策作为行动指南的指导性作用，强调政策执行的关键问题在于政策执行机关如何采取政策行动。（查尔斯·奥·琼斯） • 组织理论学派：强调政策执行组织机构的作用，认为政策能否有效执行，关键在于执行机构的主客观条件。（J·佛瑞斯特）

二、政策执行的特征 • （一）对象的适用性 • 指一定的政策只适用于一定的对象； • 所谓政策对象就是政策作用和影响的对象，它涉及一定的人和事； • 政策对象有广义和狭义之分： • ——狭义的政策对象只指政策直接作用和影响的对象； • ——狭义的政策对象除了直接政策对象外，还包括与政策执行效果有关联的间接政策对象。 • 在政策中如何准确地表达其适用范围，是影响对象适用性的关键。 • 严格地说，政策执行对象的适用性是指政策的时间效力、空间效力和政策对人的效力。

举例：《济南市经济适用住房管理办法》 • 申请购买经济适用住房需同时具备以下三个条件： • （1）具有市内六区城市居民户口（仍保留承包地或宅基地的除外）； • （历下、市中、槐荫、天桥、历城和长清区） • （2）家庭成员人均年可支配收入低于统计部门发布的上年度我市居民家庭人均年可支配收入的50%（含）； • （3）无房或家庭现有住房面积低于统计部门发布的上年度我市城市居民人均住房面积的60%（含）；（2010,16） • 单身家庭除具备以上三个条件外，年龄35岁（含）以上的方可申请购买经济适用住房。 • 也就是说，经济适用住房准入条件执行的是“四项控制标准”， • 即：控户籍、控收入、控面积、控年龄。

根据规定，济南市申请廉租住房的家庭，必须是无房，其成员人均年可支配收入要低于16642元，家庭夫妻双方年龄合并计算应满75周岁，单亲家庭、单身申请人年龄分别应满40周岁、45周岁。根据规定，济南市申请廉租住房的家庭，必须是无房，其成员人均年可支配收入要低于16642元，家庭夫妻双方年龄合并计算应满75周岁，单亲家庭、单身申请人年龄分别应满40周岁、45周岁。

举例：关于贯彻执行商品住房限购政策有关问题的通知举例：关于贯彻执行商品住房限购政策有关问题的通知 • 自2011年3月1日起，已有1套住房的本市户籍居民家庭（包括购房人、配偶及未成年子女，下同）、能提供自拟购房之日起前2年内在本市累计缴纳1年以上个人所得税缴纳证明或社会保险缴纳证明的非本市户籍居民家庭，在本市市区范围内（包括历下区、市中区、槐荫区、天桥区、历城区、长清区和济南高新区，下同）限购1套住房（含新建商品住房和二手住房，下同）。对在本市已拥有2套及以上住房的本市户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非本市户籍居民家庭、不能提供自拟购房之日起前2年内在本市累计缴纳1年以上个人所得税缴纳证明或社会保险缴纳证明的非本市户籍居民家庭，暂停在本市市区向其售房。违反规定购房的，相关部门将不予办理网签、合同备案及房屋产权登记手续。

（二）执行的灵活性 • 在政策实践中，多数政策（特别是中央政府发布的政策）都属于宏观政策，往往着眼于整体和全局，带有战略特征，一般不会涉及操作层面的具体细节。因此，在政策执行过程中，各地方和各部门应结合本地区、本部门的特点，制定切实可行的政策方案，切忌僵化教条、生搬硬套。

（三）阶段的有序性 • 阶段的有序性是指政策执行应保持一定的阶段性顺序和过程的连续性。这是政策执行程序的核心要求，也是保持执行工作稳定开展的基础要素。 • 政策执行的有序性要求政策执行程序的每个环节具有时间上的前后次序。政策执行一旦启动，就要一个阶段接一个阶段，一环扣一环，层层推进，依规定的次序进行下去。 • 政策执行既要着眼于最终目标，又要立足于阶段性目标，要防止超阶段的执行行为。

（四）过程的动态性 • 政策执行由一系列活动构成，它是一个思想和行为需要不断变化、不断调整的过程。 • ——一方面，政策方案无论制定得多么好，都不可能与复杂多变的客观现实完全一致； • ——另一方面，随着时间的推移、执行活动的推进以及环境和条件的变化，政策执行还会遇到一些新情况、新问题，政策执行者只有根据这些新情况，适时地、灵活正确地应付和处理问题，才能使政策方案得以顺利实施。

（五）执行的协调性 • 政策执行是各种政策要素在空间上的分配、重组、展开和运动的过程，其中任一要素的发展变化以及各要素的分配方式、比例、组合结构等变化都会影响整个政策执行的进程，它反映了政策执行在空间上所具有的协调性。 • 影响政策执行协调最主要的因素是制度性因素。 • 举例：食品安全监管体制

（六）执行的时限性 • 政策执行的时限性不仅指政策执行中每一个环节都有时间上的要求，还指政策执行进程的及时完成； • 影响政策时限性的一个主要因素就是由利益冲突导致的某种妥协。 • 举例：教育4%目标、收入分配改革、燃油税改革

三、政策执行的功能 • （一）确保政策目标的实现 • 政策的主要目的不是研究问题而是要解决现实政策问题，政策执行是直接地、实际地、具体地解决问题的过程； • 政策目标实现的过程实际上就是政策执行修正政策缺陷和弥补政策漏洞是过程。

（二）检验政策成效 • 从一定意义上说，政策执行的过程也就是政策结果产生的过程。只有通过政策执行，才能取得政策结果，才能对其进行分析和评价； • 政策执行是过程和结果的统一，没有好的过程，就难有好的结果。

（三）为后续政策制定提供依据 • 为后续政策提供依据也称为政策执行的反馈功能； • 一项政策的执行过程不论好坏，不论是否达到预期的目标，都会在社会上造成深远的影响或不可逆转的结果； • 从某种意义上说，我们面临的社会现状就是过去无数项政策和现行政策实际发挥影响所形成的结果。

举例：新农保与老农保 • 新农保和以前一些地方实行的老农保的区别： • 第一，筹资的结构不同。过去的老农保主要都是农民自己缴费，实际上是自我储蓄的模式。而新农保一个最大的区别就是个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，是三个筹资渠道。特别是中央财政对地方进行补助，这个补助又是直接补贴到农民的头上。 • 第二，老农保主要是建立农民的账户，新农保在支付结构上的设计是两部分：一部分是基础养老金，一部分是个人账户的养老金。而基础养老金是由国家财政全部保证支付的。换句话说，就是中国农民60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金。

第二节政策执行的相关条件 • （一）必要的政策资源 • 1. 经费资源：经费是政策执行的基础性物质资源； • 2. 人力资源：人员保证是政策执行的必要前提； • 3. 信息资源：信息是影响政策执行的一个重要变量； • 4. 权威资源：作为政策执行的一种特殊资源，对政策的有效执行具有非常重要的作用。

二、顺从的目标群体 • 政策目标群体就是政策直接作用和影响的对象； • 目标群体是否能够认可和接受政策，是决定政策成功与否的关键因素； • 1.政策方案对政策对象的规定； • 2.政策对象对政策的接受程度；（宁波PX项目） • 3.政策执行成本对目标群体的影响。

三、正确的执行策略 • 1.原则性与灵活性相结合 • 执行者在实施政策时，一定要严格按照政策本身所规定的特定调控对象和作用范围去落实政策；在政策执行过程中，正是因为有了原则性，执行者才能维护政策的严肃性和权威性，也正是有了灵活性，执行者才能避免政策实施的僵化和教条主义。 • 2. 建立有效的制度安排

3.利用各种执行手段 • ——行政手段 • ——经济手段 • ——法律手段 • ——思想教育手段 • 4.重视成本—效益分析

四、胜任的政策执行队伍 • 1.执行人员的素质要求 • ——政治素质 • ——品德素质 • ——知识素质 • ——能力素质 • ——心理素质 • ——身体素质

2.执行队伍的互补 • ——知识互补 • ——能力互补 • ——年龄互补 • ——性别互补 • ——个性互补

五、有效的沟通 • 1.语言方面的障碍； • 2.知识经验差距过大； • 3.组织结构不合理； • 4.曲解造成的障碍； • 5.沟通技能方面的障碍； • 6.心理因素的障碍

第三节政策执行中需要注意的几个问题 • 一、明确既定目标 • 二、实施反馈控制 • 三、注意政策整合

第六章 政策执行