Download
1 / 32
320 likes | 426 Vues
ירידתה של מדינת הרווחה: דמוגרפיה וגלובליזציה. אסף רזין ואפרים צדקה בשיתוף עם צ'אנג וון נאם ערב ברגלס דצמבר 2005. 1. מבוא: הרעיונות המרכזיים המשמעות הבסיסית של מדינת הרווחה המודרנית היא חלוקה מחדש של הכנסות: מצעירים-עובדים למבוגרים שפרשו, מעשירים לעניים, וכיוצא באלו.
E N D
ירידתה של מדינת הרווחה:דמוגרפיה וגלובליזציה אסף רזין ואפרים צדקה בשיתוף עם צ'אנג וון נאם ערב ברגלס דצמבר 2005
1. מבוא: הרעיונות המרכזיים • המשמעות הבסיסית של מדינת הרווחה המודרנית היא חלוקה מחדש של הכנסות: מצעירים-עובדים למבוגרים שפרשו, מעשירים לעניים, וכיוצא באלו. • ואולם, שתי תופעות בנות זמננו מאיימות, יחד ולחוד, למוטט את מדינת הרווחה: • תופעות דמוגרפיות, דוגמת הזדקנות האוכלוסייה והגירת כח אדם דל מיומנות, מגדילות את נטל תשלומי הרווחה אך מקטינות את מקורות המימון הטבעיים של תשלומי הרווחה (מס עבודה). • תופעת הגלובליזציה, היוצרת תחרות מס בין המדינות השונות, ושוחקת בכך את מקורות המימון החלופיים של תשלומי הרווחה.
בעשורים הקרובים, האוכלוסיות במדינות המתועשות צפויות להתבגר בצורה דרמטית. כלומר, יחס המבוגרים (גילאי 60+) לצעירים (גילאי 15-59) באוכלוסיה, צפוי לעלות בצורה משמעותית. • כך למשל, היחס האמור עשוי לעלות במדינות האיחוד האירופי מ- 35% בשנת 2000, לכדי 66% בשנת 2050. בארה"ב צפוי יחס זה לעלות מ- 27% לכדי 47%. • המשמעות המיידית של תחזית זו היא ברורה: הנטל על הדור הצעיר, שמיסי העבודה שלו מממנים את תשלומי הפנסיה (שיטת PAYGO), גדל באופן דרמטי; לפיכך, הגרעון התקציבי עלול להגיע למימדי ענק.
אומדן של ההכנסות וההוצאות הציבוריות הצפויות בארה"ב, צופה גרעון ענק, בערך נוכחי, של כ- 44 טריליון דולר! (כארבע פעמים התוצר הלאומי לנפש - Jagadeesh Gokhale and Kent Smetters (2003)) • כאמור, חלק ניכר מגרעון זה נגרם בשל ההוצאות הניכרות של מדינת הרווחה לתגמולי ביטוח לאומי לאוכלוסיה מבוגרת, והוצאות בריאות. • באופן דומה, הגירת כח אדם עם מיומנות נמוכה, מטילה אף היא נטל נוסף על מדינת הרווחה. וזאת, מכיוון שמהגרים אלו, לרוב, מקבלים הטבות מעל לתשלומי המס בהם הם נושאים (net beneficiaries).
ניתן לגרוס כי מקום ושיעור האוכלוסיה המבוגרת גדל ומדיניות ההגירה מתרחבת, כך גדלה השפעתם הפוליטית של קבוצות אלו. • לכאורה, לפיכך, מכיוון שקבוצות אלו נהנות ממדיניות הרווחה, בשל כוחם הפוליטי הגבוה, ניתן לצפות להרחבתה של מדיניות הרווחה, ולהגברת הנטל של מס העבודה, המממן מדיניות זו. • לטענתנו, ההיפך הוא הנכון. דהיינו, ככל שהאוכלוסיה היא מבוגרת ורוויית מהגרים, כך תקטן רמת מיסוי העבודה ומדיניות הרווחה הממומנת מכוחה.
האם ייתכן שהנטל הגבוה של מדיניות הרווחה בתנאים הדמוגרפים והגלובליים האמורים ימומן ממקור מס אחר, למשל, מס על ההון (ולא מס על עבודה)? • לכאורה, מאחר ורוב הכנסתם של המבוגרים היא הונית, ניתן לטעון כי הם יתנגדו לכך, ונוכח כוחם הפוליטי הגבוה, יסכלו אפשרות זו. • עם זאת, טענתנו היא כי התבגרות האוכלוסיה דוקא מעלה את שיעור המיסוי על ההון. • ברם, בכך לא מוסר האיום לקיומה של מדינת רווחה. שכן, בהקשר זה, ראוי לתת את הדעת להשפעותיה של הגלובליזציה ותנועות ההון החופשיות.
לטענתנו, מס הון גבוה, הנדרש למימון היקפים נרחבים של מדיניות רווחה, אינו יכול לשרוד בעולם גלובלי. • בעולם גלובלי המדינות מתחרות זו בזו על השקעות. • הפירמות מצידן, כמו גם כח אדם מיומן, יכולים להעתיק את מקום פעולתם ממדינה עם שיעור מס גבוה למדינה עם שיעור מס נמוך. • לפיכך, המדינות בעידן הגלובלי נאלצות להפחית את שיעורי המס על ההון. • אשר על כן, השילוב של הזדקנות האוכלוסיה, הגירת כח אדם לא מיומן והגלובליזציה, לא מאפשרים את קיומה של מדינת הרווחה ברמתה הנוכחית.
2. הזדקנות, הגירה ומס עבודה • הסיבות המרכזיות להזדקנותה של האוכלוסיה בחברה המערבית הן גידול בתוחלת החיים וירידת שיעור הילודה. • ככל שהאוכלוסיה מזדקנת, שיעור הזכאים לתשלומי פנסיה, המהווים את הנתח הגדול ביותר מקרב סך תשלומי ההעברה, עולה. • במקביל, מדינת הרווחה מהווה מוקד משיכה למהגרים בעלי הכנסות נמוכות ומיומנות נמוכה: משקי בית זרים, המהווים רק 8% מכלל משקי הבית בארה"ב, קיבלו כ- 13% מסך הסיוע הציבורי, בשנת 1990 (Borjas 1994).
מהי ההשפעה של תופעות ההזדקנות וההגירה, על שיווי המשקל הכלכלי-פוליטי שקובע את רמת המיסוי על עבודה, וממילא, את היקף תשלומי הרווחה? • יש לבחון כיצד משתנה העדפתו ו/או זהותו של "הבוחר החציוני" (או, "הבוחר המכריע") נוכח שתי תופעות אלו. • ישנן שתי השפעות סותרות: • האחת, שינוי זהותו של הבוחר החציוני. באוכלוסיה מזדקנת, הבוחר החציוני יהא מבוגר יותר; באוכלוסיה עם מהגרים דלי הכנסה, הבוחר החציוני יהא עני יותר. • כך או כך, הבוחר החציוני החדש ירצה שיעור מס גבוה יותר. כלומר, רמת תשלומי רווחה גבוהים יותר.
השניה, העלאת הנטל על הבוחר החציוני. מאחר ויש גידול בכמות האנשים הנהנים (נטו) מתשלומי הרווחה, חלק גדול יותר מתשלומי מס העבודה של הבוחר החציוני "דולף". לכן,הוא מבכר שיעור מס נמוך יותר. • במילים אחרות, כאשר שיעור התלויים גדל, העלות השולית של המיסוי משתווה לתועלת השולית של המיסוי (תשלומי הרווחה) ברמת מס נמוכה יותר. • אם שיקול "דליפת הרווחה" דומיננטי יותר משיקול "שינוי זהות הבוחר החציוני", הזדקנות האוכלוסיה ו/או הגירת כח אדם דל מיומנות יביאו לרמת מס-רווחה נמוכים יותר.
תימוכין עובדתיים • נתוני פאנל בין השנים 1974 עד 1992 לגבי ארה"ב, אוסטריה, דנמרק, פינלנד, צרפת, גרמניה, איטליה, הולנד, נורווגיה, ספרד, שבדיה ובריטניה. • בחנו את השפעתם של מספר גורמים מסבירים על רמת המיסוי והיקף תשלומי ההעברה הריאליים לנפש, במדינות אלו בתקופה האמורה.
טבלה 1: גורמי הסבר של שיעור מס-עבודה ותשלומי העברה לנפש (146 תצפיות) הרגרסיות מנוטרלות לאפקט הקבוע של כל מדינה; הערכים בסוגריים הם של tסטטיסטי.
(1) שיעור המשרות הציבוריות, באופן טבעי, משפיע באופן חיובי ומובהק על גודלה של הממשלה, המתבטא בשיעור המס ותשלומי ההעברה. • (2) פתיחות לסחר משפיעה באופן שלילי (אך מובהק רק לגבי תשלומי ההעברה). ההסבר המוצע, כפי שיפורט בהמשך, נוגע להשפעותיה של הגלובליזציה. פתיחות גבוהה לסחר היא סממן לגלובליזציה ולתנועות הון חופשיות. לכן, ייתכן ואפקט זה תופס את מימד תחרות המס הנגרמת בעידן הגלובלי. • (3) שיעור הצמיחה לנפש לא נמצא משפיע באופן מובהק על מדיניות המס-רווחה. • (4) אי שוויון בחלוקת הכנסות משפיע שלילית ומובהק רק על תשלומי ההעברה לנפש (בניגוד לתובנות בספרות).
(5) שיעור האבטלה משפיע באופן חיובי ומובהק על שיעור המס על עבודה, כצפוי. עם זאת, ייתכן וזו אינדיקציה לאפקט הפוך, כלומר, מיסוי גבוה הוא שמעלה את שיעור האבטלה(Daveri and Tabellini, 2000). • (6) שיעור התלויים משפיע באופן שלילי ומובהק על שיעור המס על עבודה, בהתאם לתיזה המוצעת על ידינו. ההשפעה על תשלומי ההעברה למס שלילית אך מובהקת רק ברמת מובהקות של 15%. • (7) ההגירה משפיעה בהתאם לתחזית: הגירה ככלל משפיעה באופן שלילי ומובהק על שיעור המס. שיעור ההגירה המשכילה יחסית, משפיעה באופן חיובי. מכאן שהגירת כח אדם בלתי מיומנת מורידה את שיעור המיסוי על עבודה (כך גם לגבי תשלומי ההעברה, ברמת מובהקות נמוכה יותר).
3. מיסוי הון • כאמור, תופעת הזדקנות האוכלוסיה, כמו גם הגירת כח אדם בלתי מיומן, יוצרת שיווי משקל כלכלי-פוליטי שבו המס על עבודה קטן, וממילא מדיניות הרווחה הממומנת מכוחו צפויה להתכווץ. • האם מיסוי הכנסה מהון, במקום הכנסה מעבודה, יכול לפתור את בעיית הנטל הגובר של מדיניות הרווחה? • הכנסות הוניות הן בעיקר מנת חלקם של האוכלוסיה המבוגרת, אשר צברה חסכונות. לכן, הם צפויים להתנגד למס רווחי הון. • עם זאת, עדיין, האוכלוסיה הצעירה מהווה רוב. בהתאם, שיעור המס בשיווי משקל יהיה חיובי.
מה קורה למס על רווחי הון ככל שהאוכלוסיה מתבגרת (כלומר, שיעור הגידול של כל דור יורד)? • המס בשיווי משקל צפוי לעלות משני שיקולים: • ראשית, המס הנגבה מהמבוגרים כיום מתחלק בין פחות אנשים. לכן, המצביע החציוני, שהוא צעיר, יקבל מענק גבוה יותר, ולפיכך יתמוך במס גבוה יותר. • שנית, המס שייגבה בעתיד, כשהצעירים הנוכחיים יהפכו למבוגרים, יתחלק בין פחות אנשים. לכן המענק שיקבל המצביע החציוני הנוכחי, בעתיד, יהיה שוב גבוה יותר, דבר שמדרבנו לתמוך ברמת מס גבוהה יותר.
תימוכין עובדתיים: • נתוני פאנל לגבי ספרד, אוסטריה, צרפת, גרמניה, הולנד, בלגיה, נורווגיה, פינלנד, שבדיה ובריטניה, בתקופות שונות שמהלך שנות ה- 70 עד שנות ה- 90. • בחנו את השפעתם של מספר גורמים, ובכללם שיעור המבוגרים באוכלוסיה, על שיעור מס רווחי הון.
טבלה 2: גורמי הסבר של מס רווחי הון (169 תצפיות) הרגרסיות מנוטרלות לאפקט הקבוע של כל מדינה; הערכים בסוגריים הם של t סטטיסטי.
(1) שיעור המבוגרים באוכלוסיה, בהתאם לתחזית, משפיע באופן חיובי ומובהק על שיעור מס רווחי הון. • (2) מדד ראשון שלתנועות הון (שיעור מצבור ההשקעות הישירות מהתמ"ג) משפיע באופן חיובי ומובהק. ככל שרמת ההשקעות גבוהה יותר, שיעור המס גבוה יותר (יש לזכור כי השקעות ישירות זרות זוכות לעיתים לתנאי מס מועדפים, כאמצעי משיכה; לחילופין, ייתכן וזהו אישוש להשערת Rodrik ). • (3) מדד שני שלתנועות הון (שיעור מצבור ההשקעות, נכנסות ויוצאות, באמצעות שווקי ההון מהתמ"ג) משפיע בצורה שלילית ומובהקת. ייתכן והדבר מעיד על סיבתיות הפוכה: פחות מס רווחי הון מושך השקעות זרות נוספות.
(4) רמת הפתיחות למסחר בינלאומי אינה משפיעה בצורה מובהקת. • (5) שיעור המשרות הציבוריות משפיע בצורה חיובית ומובהקת. • (6) הצמיחה במשק משפיעה בצורה שלילית מובהקת: מכאן, שאין עדות למדיניות מחזורית במיסוי ההון. (ייתכן שגם כאן הסיבתיות הפוכה: פחות מס מעודד צמיחה). • (7) אי שוויון בחלוקת הכנסות משפיע בצורה שלילית ומובהקת. הסבר אפשרי לתוצאה זו הוא שהשכבות העשירות משפיעות באמצעות לובי חזק כנגד מיסוי ההון.
4. מיסוי הון בתנאי גלובליזציה • נוכחנו כי הזדקנות האוכלוסיה מייצרת כוחות פוליטיים המביאים לצמצום המס על הכנסות מעבודה ולהרחבת המס על הכנסות מהון. • השאלה שעולה, איפוא, באופן טבעי, היא האם יכולים תקבולי המס מהכנסות הוניות לממן את העלויות הגוברות של מדיניות הרווחה, חלף ההכנסות ממס על עבודה? • טענתנו היא כי בתנאי גלובליזציה, נוצרים לחצים להורדת שיעור המס על ההון, בשל התחרות בין המדינות השונות. • לפיכך, בסופו של דבר, צמצום מדינת הרווחה באוכלוסיות העוברות תהליך של הזדקנות הוא בלתי נמנע.
נניח בוחר חציוני שאמור לחלק את השקעותיו בין המשק המקומי בו הוא מתגורר, לבין חו"ל. • בשיווי משקל, הריבית במשק המקומי שווה לריבית בחו"ל, בניכוי תשלומי המס במקור שמחויבים בהם משקיעים זרים. • כלומר: • (1) r = (1-t*n )r* • כאשר: r- שיעור הריבית במשק המקומי; r*- שיעור הריבית במשק הזר; t*n- שיעור המס שהמדינה הזרה מטילה על הכנסות הון מהשקעות שנעשו שלא על ידי אזרחיה.
על מנת שזה יקרה, הממשלה המקומית נוקטת בכלל המיסוי הבא: • (2) tf = td (1- t*n ) • כאשר: td - שיעורהמס שמוטל על-ידי הממשלה המקומית עלהכנסות הוניות מהשקעה של תושב מקומי במשק המקומי; tf - שיעור המס שמוטל על סך ההכנסות ההוניות מהשקעה של תושב מקומי בחו"ל (נוסף על t*n). • לפיכך, שיעור המס על הכנסות הוניות מקומיות, td,הוא בדיוק המס על ההכנסה ההונית הזרה לאחר המס במקור, t*n.
כלומר, דולר אחד שהרוויח תושב מקומי מהשקעתו בחו"ל ממוסה פעמיים: פעם אחת במקור (t*n באותה מדינה בה ביצע את השקעתו), והיתרה, ממוסה במדינה המקומית בה הוא מתגורר (בשיעור td). • לכן, עבור התושב המקומי, התשואה נטו מהשקעה בחו"ל, r* (1-td ) (1- t*n ), שווה לתשואה נטו מהשקעה במשק המקומי,r (1-td ) .
ואולם, קיימת בעיה מעשית קשה לממשלות להתחקות אחר הכנסות הוניות של תושביהן מהשקעות שנעשות במדינות זרות (בשל מקלטי מס למינהם). • חוסר הרצון של רשויות מס זרות במקלטי מס לשתף פעולה עם רשות המס המקומית, ולסייע לה להתחקות אחר השקעות שנעשות בתוכה על ידי תושבים של המשק המקומי, נובע מרצונם למשוך אליהם השקעות. • רשות מס ההכנסה בארה"ב מעריכה שמקלט המס בקריביים לבדו מסייע בהעלמת מיסים בגובה של 70 מיליארד דולר בשנה (ניו-יורק טיימס, 26.5.2001). • מהן ההשלכות של מגבלת גבייה זו, על תקבולי המס מהכנסות הוניות?
נניח מקרה קיצון לפיו הממשלה המקומית אינה יכולה כלל למסות הכנסות מהון בגין השקעות שביצעו תושביה בחו"ל. דהיינו, הניחו כי: tf= 0. • ממשוואת שיווי המשקל השניה, tf = td (1- t*n ), בהכרח גם שיעור המס על הכנסות הוניות בגין השקעות במשק המקומי, td, יהיה אפס. • בכך, כלל ההכנסות ממס על ההון נעלמות. • לכן, אפילו אם קיימת יכולת אכיפה כלשהי של תשלום מס על הכנסות הוניות בגין השקעות בחו"ל, כלומר tf לא נעלם כליל, עדיין, שיעור נמוך של tf מוריד את tdוממילא את סך ההכנסות ממס על ההון. • זוהי המשמעות של תחרות מס בין מדינות.
אפיק אחר של תחרות המס, מתבטא בהפחתת המס במקור על השקעות זרות, דהיינו, t*n. • ממשוואת שיווי המשקל הראשונה, r = (1-t*n )r*, הדבר מעלה את הריבית במשק המקומי. • מאחר והתפוקה השולית של ההון (הריבית) פוחתת, עליית הריבית במשק המקומי משמעה שכמות ההון במשק המקומי פוחתת, כלומר, ההון "בורח" לחו"ל. • לפיכך, בסיס המס למיסוי הכנסות הון מקומיות, קטן. • אשר על כן, מיסוי הון בעידן הגלובליזציה, הינו משענת קנה רצוץ למדינת הרווחה.
תימוכין עובדתיים: • יצירתו של שוק אירופי מאוחד, מהווה הזדמנות נדירה לניסוי טבעי לבחינת ההשפעות של פתיחת שווקי ההון לתנועות בינלאומיות, על ההכנסה ממס רווחי הון. • שיעור המס הנקוב בחוק אכן פחת מאז שנות השבעים בשיעורים משתנים בין 11 נקודות אחוז (גרמניה) לבין 26 נקודות אחוז (אירלנד). • ואולם, מבחינה כלכלית, ראוי לבחון את שיעור המס האפקטיבי (הנגבה בפועל) ולא זה שנקוב בחוק. • חישבנו איפוא את שיעור מס החברות האפקטיבי, בין 1974 ל- 2000, לגבי אוסטריה, בלגיה, דנמרק, פינלנד, צרפת, גרמניה, אירלנד, איטליה, לוקסמבורג, הולנד, פורטוגל, ספרד, שבדיה ובריטניה.
קל לראות את מגמת הירידה מסוף שנות ה- 80 (תחילת האחדת השוק האירופי). • בממוצע, שיעור המס האפקטיבי באיחוד האירופי ירד מ- 42% בשנת 1975 לכדי 32% בשנת 2000. • גלובליזציה, איפוא, היא זרז להפחתה ניכרת במיסי חברות.
5. סיכום • תופעות דמוגרפיות דוגמת הזדקנות האוכלוסיה (או הגירת כח אדם לא מיומן), יוצרות תופעה של "דליפת רווחה" לקבוצות אלו. תופעה זו מדרבנת את הבוחר החציוני לבחור ברמת מס עבודה נמוכה יותר. • מכיוון שמיסי העבודה הם הגורם המממן המרכזי של מדיניות הרווחה, הדבר משליך במישרין על יכולתה של מדיניות זו להוסיף ולהתקיים בהיקפים רחבים. • הזדקנות האוכלוסיה, מצד שני, דוחפת את שיעורי המס על רווחי הון מעלה. • עם זאת, בעידן הגלובליזציה לא ניתן לבסס מדיניות רווחה על מס רווחי הון. וזאת, מכיוון שתחרות המס בין מדינות מקטינה את המס האפקטיבי על ההון.
לכן, נראה כי השילוב של הזדקנות האוכלוסיה, הגירה של כח אדם בלתי מיומן ותנועות הון חופשיות בעידן הגלובלי, הם נטל כבד מידי מכדי שמדינת הרווחה תוסיף להתקיים בהיקפיה הנוכחיים. • אשר על כן, מדינות רבות בוחנות מחדש את מדיניותן בהקשר זה. על-פי רוב, האמצעים הננקטים הם קיצוץ בתשלומי הרווחה (שינוי שיטת ההצמדה) ו/או העלאת גיל הפרישה.
