Descentralización y desarrollo territorial en Colombia: estado actual y perspectivas

1. Descentralización y desarrollo territorial en Colombia: estado actual y perspectivas Oswaldo Aharón Porras Vallejo Departamento Nacional de PlaneaciónColombia Seminario Internacional “Articulación intergubernamental y desarrollo territorial” Lima, 13 de marzo de 2008

2. Contenido • Antecedentes • ¿Qué hemos logrado? • ¿En donde estamos? • ¿Cuáles son los retos?

3. Contenido • Antecedentes • ¿Qué hemos logrado? • ¿En dónde estamos? • ¿Cuáles son los retos?

4. ORGANIZACIÓN TERRITORIAL 589.560 km2 Aprox OTRAS DIVISIONES TERRITORIALES ENTIDADES TERRITORIALES ENTIDADES TERRITORIALES PREVISTAS (En la Constitución) 339.100 km2 Aprox 1.141.748 km2 REGIONES 32 DEPTOS. 9 ÁREAS METROPOLITANAS ASOCIACIONES DE MUNICIPIOS PROVINCIAS 10 DISTRITOS TERRITORIOS INDÍGENAS 1100 MUNICIPIOS I. Antecedentes Constitución Vigente: 4 de Julio de 1991 Forma de Gobierno: República uunitaria y descentralizada con autonomía de sus entidades territoriales.

5. Número de habitantes 5.484.244 1.376.311 < 7.000 I. Antecedentes Colombia tiene cerca de 43 millones de habitantes con diversidad étnica y cultural. Censo 2005 Población total nacional: 42´888.592 (74,34% Urbana, 25,66% Rural) Grupos étnicos:Indígenas, afrocolombianos, raizales, Rom (Gitanos) Indígenas:1´378.884 (3.3%), 84 grupos diferentes, 64 lenguas, 718 resguardos Afrocolombianos: 4´261.996 (10%) Raizales (Archipiélago de San Andrés y Providencia): 30.377 (0.07%) Rom o Gitanos: 4.832 (0.01%) Fuente: DANE • Concentración poblacional en zona Andina y el Caribe Fuente: DANE

6. I. Antecedentes Crecimiento económico sostenido en los últimos años y reducción de la pobreza. Grandes retos en mayor disminución pobreza y desequilibrios regionales. Crecimiento del PIB Índice de pobreza Fuente: MERPD – DANE

7. I. Antecedentes ¿Para qué se descentralizó Colombia? • Para mejorar la eficiencia en el gasto público • Para democratizar la vida local • Para fortalecer la autonomía • Concretar responsabilidades en la prestación de servicios y asignación de recursos • Mejorar el bienestar social

8. I. Antecedentes Características y logros de la descentralización • El proceso de descentralización en Colombia ha sido: • Integral (político, Adm. Y fiscal) • Gradual (desde su inicio en los ochenta se ha venido ajustando para adecuarlo a las dinámicas de desarrollo del país). • En la mayoría de los casos homogéneo (no ha reconocido las particularidades regionales).

9. Contenido • Antecedentes • ¿Qué hemos logrado? • ¿En dónde estamos? • ¿Cuáles son los retos?

10. II. Logros Madurez del Proceso de Descentralización • Mide la calidad y consistencia de las dimensiones institucionales de la descentralización • Es el promedio de 5 indicadores: • Elecciones de alcaldes y gobernadores • Atribuciones tributarias a los niveles territoriales • Responsabilidades de ejecución del gasto de los niveles territoriales. • Automaticidad y libre asignación de las participaciones • Control al endeudamiento de las entidades territoriales Fuente: Daughters y Harper (2006)

11. II. Logros ¿Qué se ha logrado con la descentralización? • En lo político: elección popular + mecanismos de participación local • En lo fiscal: transferencias crecientes acorde con políticas fiscales, sectoriales y redistributivas, mejoramiento de los ingresos y ajuste en los gastos, superávit fiscal orientado a la inversión local. • En lo administrativo: Se han descentralizado y clarificado competencias a las ET en educación, salud y servicios públicos

12. II. Logros Logros en lo político La participación en la elección de los gobernantes locales viene en aumento Votación para Alcaldes Municipales 1992 – 2007 Votación para Alcaldes Municipales 1992 – 2003 Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil

13. II. Logros Logros en lo político Otras fuerzas políticas vienen ganando participación Filiación Política de Alcaldes 1988-2007 Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil

14. II. Logros Logros en lo fiscal La descentralización fiscal se ha orientado a partir de tres estrategias: • Flujo creciente de recursos: • Aumento de las transferencias a los gobiernos territoriales • Aumento de la tributación territorial • Más recursos del PGN a los municipios y departamentos • Sostenibilidad y responsabilidad fiscal:* • Endeudamiento sostenible • Gastos de funcionamiento viables • Recuperación de la viabilidad fiscal • Medición y difusión del desempeño fiscal territorial • Aumento de la calificación del desempeño fiscal • Ciudadanía informada _________ */ Ley 358/1997 (endeudamiento), Ley 617/2000 (Ajuste fiscal territorial), Ley 819/2003 (responsabilidad fiscal), Ley 550/1999 (reestructuración de pasivos), Ley 715/2001 (SGP y competencias), Ley 795/2002 (contabilidad territorial), Acto Legislativo 04/2007 (reforma al SGP)

15. II. Logros Logros en lo fiscal • Avances en Participaciones territoriales (SGP): • Con la reforma de 2001 las transferencias como porcentaje del PIB, pasaron de representar el 1,6% en 1987 al 5,3% en 2007. • Aumento del gasto público territorial, pasando de representar el 23% del gasto total en 1990 a 50% en 2006. • Actos Legislativos 01/2001 y 04/2007, permitieron equilibrio entre garantía de recursos para política social ambiciosa e incluyente, sostenibilidad macroeconómica y fiscal, y la posibilidad de que la Nación realice inversiones estratégicas para la competitividad en las regiones • Nueva ley de ajuste a los criterios de distribución del sistema, asegurando mejor focalización y eficiencia (Ley 1176 de 2007)

16. 2. ¿Qué hemos logrado? Aumento sostenido de las transferencias a los gobiernos territoriales Las participaciones territoriales han incrementado su participación como Porcentaje del PIB

17. II. Logros Logros en lo fiscal Estabilidad y crecimiento real de las Participaciones Fuente: Conpes Sociales. Cálculos DNP-DDTS-SFPT

18. Mejoramiento del balance financiero de los municipios Las reformas estructurales*/ y la recuperación de la economía condujeron a mejorar el panorama de las finanzas municipales: II. Logros Logros en lo fiscal Fuente: GAFDT-DDTS-DNP _________ */ Ley 358 de 1997 (semáforos), Ley 617 de 2000 (Ajuste fiscal territorial), Ley 819 de 2003 (responsabilidad fiscal), Ley 550 de 1999 (reestructuración de pasivos), Ley 715 de 2001 (SGP), Ley 795 de 2002 (Reforma Financiera)

19. II. Logros Logros en lo fiscal La responsabilidad fiscal, las mayores transferencias, el aumento de la tributación y el endeudamiento sostenible, condujeron a mejorar el desempeño fiscal de los municipios Fuente: DNP-DDTS-GAFDT

20. II. Logros Logros en lo fiscal Sostenibilidad financiera + Recuperación económica + Aumento de transferencias = Mayor dinamismos de la inversión Cálculos DNP-DDTS-GAFDT

21. II. Logros Logros en lo fiscal Control del gasto de funcionamiento + recuperación tributaria = Mayores ahorros propios Cálculos DNP-DDTS-GAFDT

22. II. Logros Logros en lo fiscal Mayor gasto descentralizado Cálculos DNP-DDTS-GAFDT

23. II. Logros Viabilidad fiscal de los gobiernos territoriales Los impuestos municipales han ganado participación dentro del recaudo consolidado del país Participación de los impuestos por niveles de gobierno, % del PIB Cálculos DNP-DDTS-GAFDT

24. II. Logros Viabilidad fiscal de los gobiernos territoriales El endeudamiento se ha llevado a niveles sostenibles Deuda de los gobiernos territoriales, % del PIB Cálculos DNP-DDTS-GAFDT

25. II. Logros Más SGP y otras participaciones (IVA de licores y FOSYGA*): $16,4 billones en 2005 y 17,6 billones en 2006 (7%) Logros en lo fiscal Más ahorros propios: $7,2 billones en 2005 y 8,1 billones en 2006. (13%) Más inversión pública ejecutada: $26,5 billones en 2005 y 31,8 billones en 2006. (20%) Endeudamiento sostenible: $6,3 billones en 2005 y 5,9 billones en 2006(-6%) Más impuestos recaudados: $9,4 billones en 2005 y 10,9 billones en 2006 (16%) * Fondo de Solidaridad y Garantías Nota: Las cifras corresponden a recursos ejecutados

26. II. Logros Logros en lo administrativo – Prestación de servicios sociales • Impacto en la provisión de los servicios sociales: • Leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007: mayor eficiencia en el gasto, asociado a una mejor distribución de competencias, mejor asignación de recursos del SGP y mejor focalización • Resultados (2001-2006): Ampliación de coberturas en matricula oficial, afiliados al régimen subsidiado, acueducto y alcantarillado

27. II. Logros Avance en cobertura educativa: Incremento en matrícula en 27% Cálculos DNP-DDTS-SFPT

28. II. Logros Incremento de 88% de afiliados al régimen subsidiado Cálculos DNP-DDTS-SFPT * Incluye subsidios parciales

29. II. Logros Ordenamiento Territorial (OT) En lo político - administrativo: • El debate en el país ha estado más asociado con la organización político administrativa. • La CP/91 enriquece y amplia nuevas posibilidades para el OT: • OT como el conjunto de acciones integrales para orientar el desarrollo: en lo político administrativo; la regulación, utilización, transformación y ocupación del espacio; la gestión eficiente del territorio.

30. II. Logros Ordenamiento Territorial (OT) En lo político – administrativo (cont.): • Se han presentado 17 proyectos de LOOT. Sin embargo, no se cuenta con una Ley Orgánica sobre el tema • Varias leyes han desarrollado parcialmente el OT: Distribución de competencias y recursos (principalmente en educación y salud), medio ambiente, usos del suelo, áreas metropolitanas, entre otros • Creación de nuevos Distritos (Popayán, Turbo, Buenaventura, Tumaco, Tunja, Cúcuta)

31. II. Logros Ordenamiento Territorial (OT) En lo político – administrativo (cont.): • Categorización de E.T. y normas en materia fiscal (Ley 617/2000) y posibilidad de delegar competencias nacionales a los departamentos (Documento Conpes 3238/2003) • Se han creado y fortalecido mecanismos institucionales favorables para la gestión del territorio, a diferente escala: Agencias para el desarrollo, Asociaciones y alianzas, superando los límites jurisdiccionales. • Se ha consolidado la organización territorial básica (Nación-Departamentos-Distritos-Municipios).

32. II. Logros Ordenamiento Territorial (OT) • En Zonas Fronterizas (con 11 países: espacios de tránsito e integración): • Conformación deZonas de Integración Fronteriza(ZIF) conEcuador y Perú(Decisión 459 de la CAN)y se viene trabajando con Venezuela en un esquema de integración binacional • Formulación de Planes de Desarrollo BinacionalconPerú, Ecuador y Venezuelaque permitirán implementar acciones para mejorar el bienestar económico y social de las ZIF • Fortalecimiento de la presencia estatal y de seguridad en los asentamientos de frontera – Plan Fronteras 2006-2010

33. II. Logros Ordenamiento Territorial (OT) • En Zonas Fronterizas (con 11 países: espacios de tránsito e integración): • Conformación deZonas de Integración Fronteriza(ZIF) conEcuador y Perú(Decisión 459 de la CAN)y se viene trabajando con Venezuela en un esquema de integración binacional • Formulación de Planes de Desarrollo BinacionalconPerú, Ecuador y Venezuelaque permitirán implementar acciones para mejorar el bienestar económico y social de las ZIF • Fortalecimiento de la presencia estatal y de seguridad en los asentamientos de frontera – Plan Fronteras 2006-2010

34. Contenido • Antecedentes • ¿Qué hemos logrado? • ¿En donde estamos? • ¿Cuáles son los retos?

35. III. ¿En dónde estamos? En descentralización de competencias: • Persisten duplicidades (funciones y gasto) e indefiniciones en sectores como vías, agricultura, medio ambiente y vivienda, en los cuales se superponen responsabilidades entre la Nación, departamentos y municipios. • La heterogeneidad territorial se hace cada vez más evidente • Problemas de coordinación de las acciones desarrolladas • La aplicación de criterios de concurrencia, subsidiariedad y complementariedad enfrenta dificultades En materia fiscal: • Algunas crisis estructurales (p. ej. Chocó) y algunas entidades territoriales con problemas en su desempeño fiscal

36. III. ¿En dónde estamos? • En tributación territorial: • Municipal: Bajas tarifas en predial, códigos de rentas obsoletos, lenta actualización catastral, exenciones y exclusiones innecesarias, debilidad administrativa. • Departamental: Recaudos tributarios inelásticos al ingreso, sistema impositivo no refleja la realidad fiscal, contrabando • General: • Concentración de los ingresos territoriales • Potencial tributario por alcanzar

37. III. ¿En dónde estamos? Concentración de los Ingresos Territoriales Bogotá + 40 ciudades (de 1098 municipios) concentran el 82% del recaudo tributario municipal

38. III. ¿En dónde estamos? En Colombia existe un alto potencial tributario predial A pesar de que la ley permite cobrar hasta el 16 por mil, en el impuesto predial, el 72% de los municipios cobra tarifas inferiores al 5 x mil.

39. III. ¿En dónde estamos? • En regalías: • Concentraciónen pocas entidades territoriales • La ejecución de estos recursos en muchos casos difiere de los objetivos originales. • Se han destinado recursos a proyectos de bajo impacto, se han desviado recursos hacia fines distintos y se han presentado casos de violación al régimen de contratación pública.

40. III. ¿En dónde estamos? Inequidad en la distribución de las regalías Las regalías se han concentrado en unas pocas entidades, principalmente en las productoras de hidrocarburos. El 80% de estos recursos los han recibido 7 departamentos y sus municipios Distribución de las regalías asignadas por hidrocarburos entre 1994 y 2007

41. III. ¿En dónde estamos? Control al uso de los recursos del Sistema de compensaciones • Decreto 28 de 2007: programa de auditorías para el mejor uso de los recursos del SGP y la transparencia • DNP: acciones de control al uso de los recursos de regalías en coordinación con órganos de control

42. III. ¿En dónde estamos? En participación ciudadana: • Información insuficiente, desactualizada, inoportuna y poco difundida • Percepción negativa de la ciudadanía frente a las administraciones locales • Desconocimientode la ciudadanía sobre la administración pública • Proliferación de normas de participación y poca claridad frente a los espacios y mecanismos que estas crean En evaluación y rendición de cuentas: • En algunos casos, los ejercicios de evaluación son vistos como una obligación • Dificultad para que la ciudadanía corrobore y debata los resultados de la administración (falta de información, desconocimiento de lo público) • El DNP ha desarrollado un modelo de evaluación de la gestión municipal, reconocido por SIDEPAL:

43. III. ¿En dónde estamos? El municipio como unidad de gestión

44. III. ¿En dónde estamos? Los principales resultados fueron: • Más de la mitad del gasto público se ejecuta en los niveles territoriales • Las metas de desarrollo dependen de un mejor desempeño de los municipios • Los alcaldes deben rendir cuentas a sus ciudadanos (Decreto 28/08) • La evaluación identificó buenas y malas prácticas • La evaluación es una guía para la definición de incentivos a la buena gestión • La evaluación de la descentralización de la década de los 1990s reveló que el problema no es de recursos sino de deficientes capacidades de gestión (DNP, 2001)

45. III. ¿En dónde estamos? Otros resultados: • Solo el 63,2% de los municipios evaluables alcanzó una calificación entre satisfactoria y sobresaliente Indicador de desempeño Integral Fuente: DDTS-DNP

46. III. ¿En dónde estamos? Índice de Desempeño Integral, promedio por departamentos 2006 Para los municipios que reportaron información completa, se observa que en promedio Bogotá y los departamentos de Cundinamarca y Valle del Cauca, presentaron un índice integral superior al promedio nacional

47. III. ¿En dónde estamos? Resultados Generales • La eficiencia promedio del país fue de 59,8% • 468 municipios presentaron información completa para todos los sectores

48. III. ¿En dónde estamos? Índice de Desempeño Fiscal El índice ha venido mejorando hasta alcanzar 59.8% en 2006, mostrando así la tendencia hacia la solidezy estabilidad financiera de los municipios • Incremento en el recaudo tributario • Generación de ahorros • Más regalías • Más inversión • Capacidad de pago de funcionamiento (L. 617/2000). • Mayor responsabilidad fiscal

49. III. ¿En dónde estamos? Efectos del desempeño integral sobre la disminución de pobreza Los municipios con mejor desempeño integral presentan un menor puntaje NBI

50. III. ¿En dónde estamos? El grado de desarrollo se asocia a la gestión municipal El índice de desarrollo municipal calculado por el DNP (DDTS) refleja el grado de desarrollo de variables sociales y económicas. Un incremento en el desempeño mejora potencialmente el nivel de desarrollo, aunque existen diferencias de escala según categoría