Situación de los servicios de agua potable y alcantarillado en América Latina y el Caribe

Situación de los servicios de agua potable y alcantarillado en América Latina y el Caribe Seminario Internacional sobre la Actualidad Defensorial “Las Defensorías del Pueblo y el Derecho al Agua” (Antigua Guatemala, Guatemala, 11 al 14 de septiembre de 2006) Por Andrei S. Jouravlev (Andrei.JOURAVLEV@CEPAL.ORG)

Contenido de la presentación • Situación actual de los servicios: • Cobertura y calidad de los servicios. • Impactos socioeconómicos de déficit de cobertura. • Balance de reformas en el sector: • Avances en el proceso de reformas. • Estructura institucional. • Estructura industrial. • Participación privada. • Marcos regulatorios. • Políticas tarifarias y sistemas de subsidios. • Temas nuevos y no tan nuevos. • Conclusiones.

Cobertura de los servicios de agua potable en 2004 (%) 1 de 56

Cobertura de los servicios de saneamiento en 2004 (%) 2 de 56

Índice compuesto de cobertura en 2004 3 de 56

Índice compuesto de cobertura / PIB por habitante Saint Kitts y Nevis, y Trinidad y Tabago Coeficiente de correlación = 0,3 Argentina Barbados México, Uruguay y Chile Venezuela, Costa Rica, Santa Lucía y Panamá Granada, Belice, Brasil, y San Vicente y las Granadinas República Dominicana, Cuba, Dominica, Perú, Suriname, El Salvador y Colombia Guatemala, Ecuador, Paraguay y Bolivia Honduras, Guyana, Nicaragua y Haití 4 de 56

¿Qué significan estos niveles de cobertura (2004)? • La mayoría de los sin acceso a los servicios son pobres y viven en áreas rurales. • Las soluciones a las cuales deben recurrir son de alto costo, por lo que gastan en proporción a sus ingresos más que personas en mejor situación económica. • Estas soluciones representan un elevado riesgo tanto para la salud como para el medio ambiente. 5 de 56

¿Es problema de la escasez de agua o de falta de inversión? 6 de 56

Calidad de los servicios es mediocre y la infraestructura está en mal estado • Los servicios son intermitentes, incluso en áreas importantes de las principales ciudades: • afecta un 60% de personas con conexiones domiciliarias. • Altos niveles de agua no contabilizada: • más del 40% en las grandes ciudades; y • hasta un 75% en algunos casos. • Sistemas efectivos de monitoreo de calidad de agua potable: • un 24% de la población urbana; e • insignificante en las áreas rurales. • En las grandes ciudades de la región, el 94% del agua potable se desinfecta en forma efectiva. • Un 18% de muestras viola normas nacionales en cuanto a sus propiedades microbiológicas, químicas, físicas, etc. 7 de 56

Tratamiento de las aguas servidas urbanas • En la región (2000): sólo un 14% (un 10% en 1962) de las aguas servidas procedentes de viviendas conectadas a redes de alcantarillado, recibe algún grado de tratamiento, que muy a menudo es inadecuado. • La principal fuente de contaminación hídrica. 8 de 56

Efluentes de alcantarillado con algún grado de tratamiento en 2000 9 de 56

Impactos socioeconómicos de déficit de cobertura • Efectos en la salud pública. • Efectos en la estabilidad política y social. • Efectos en la generación de pasivos contingentes. • Efectos en la disponibilidad de agua para otros usos: • cantidad; y • calidad. • Efectos en el acceso a mercados externos.

Efectos en la salud pública • De acuerdo con Kseniya Lvovsky (2001), Health and environment, Banco Mundial: • Casi 6% de la pérdida de los años de vida ajustados en función de discapacidad (“disability-adjusted life years”) en la región se debe a las deficiencias de servicios sanitarios. • 1% en los países industrializados. • 7% en los países en vías de desarrollo. • En la región, dichas deficiencias son el factor de riesgo más importante de todos los relacionados con el medio ambiente: • contaminación del aire; • enfermedades causadas por vectores; y • contaminación de origen agrícola e industrial. 10 de 56

Efectos en la salud pública • De acuerdo con Guy Hutton y Laurence Haller (2004), Evaluation of the costs and benefits of water and sanitation improvements at the global level, Organización Mundial de la Salud (OMS): • Los beneficios (en términos de la salud pública) de la expansión de cobertura de los servicios en la región varían entre US$ 2 y 69 mil millones por año, dependiendo de: • la magnitud de la expansión (las Metas del Milenio o acceso universal); y • soluciones tecnológicas adoptadas (servicios mejorados o conexiones domiciliarias). • Dichas inversiones tendrían una rentabilidad estimada de entre US$ 5 y US$ 20 por cada dólar invertido. 11 de 56

Efectos en la estabilidad política y social • Acceso universal a los servicios de buena calidad es importante condición de estabilidad política y social. • Los problemas que afectan el acceso a los servicios, tienen el potencial de provocar explosivas, y hasta a veces violentas, reacciones políticas y sociales: • Faltas graves del servicio (por ejemplo, deterioro visible de la calidad del agua potable). • Aumentos de tarifas más allá de la capacidad de pago de la población, especialmente cuando dichos reajustes son bruscos y no concertados. • Ejemplos: Cochabamba en Bolivia (2000) y Tucumán en Argentina (1998). 12 de 56

Efectos en la generación de pasivos contingentes • Algunas estrategias para atraer inversión extranjera al sector implican un alto nivel de riesgo de la generación de pasivos contingentes para el Estado: • indexación de las tarifas en moneda extranjera y garantías cambiarias; • cláusulas de estabilización, que prohíben la modificación de leyes nacionales; y • contratos con compra obligatoria (“take-or-pay”). • Cuando estrategias de este tipo se combinan con los tratados de protección a la inversión extranjera, el sistema puede resultar en cuantiosas demandas externas (como en Argentina, Bolivia, etc.). 13 de 56

Efectos en la generación de pasivos contingentes • Demandas contra Argentina ante el Centro Internacional de Arreglo de Diferendos Relativos a Inversiones (CIADI) en relación con las concesiones de agua potable y saneamiento: • Ciudad de Buenos Aires: US$ 1.700 millones. • Provincia de Buenos Aires: US$ 570 millones. • Provincia de Córdoba: US$ 100 millones. • Provincia de Mendoza: sin información (se renegocia). • Provincia de Santa Fe: US$ 309 millones. • Provincia de Tucumán: US$ 340 millones. Total: más de US$ 3 mil millones. 14 de 56

Cantidad El uso doméstico ronda un 20% del total de extracciones de agua. Mientras que el riego representa un 70%. Pero, el uso doméstico es uno de los usos más exigentes por su continuidad e inelasticidad. Calidad La prestación de los servicios de saneamiento afecta la calidad de los recursos hídricos disponibles para los usuarios localizados aguas abajo. Se trata tan sólo un 14% de las aguas servidas urbanas. Efectos en la disponibilidad de agua para otros usos 15 de 56

Agricultura de riego Entre 400 y 500 mil hectáreas se riegan con las aguas servidas en forma directa. Muchas tierras (en Perú, 1:30) se riegan con las aguas que superan los límites recomendados para el riego de vegetales de consumo crudo. Usos urbanos Los puntos de descarga de algunas ciudades se localizan cerca de las tomas de agua de otros centros poblacionales. No se da tiempo suficiente para que actúen procesos naturales de descomposición y dispersión. Efectos en la disponibilidad de agua para otros usos (calidad) 16 de 56

Efectos en el acceso a mercados externos • La epidemia del cólera de 1991 en Perú: • La epidemia se relaciona en forma estrecha con el deterioro de los servicios de agua potable y saneamiento. • Pérdidas: • Pérdidas totales en 1991: entre US$ 200 y 500 millones, lo que es más de 10 veces más que inversiones anuales en el sector. • Exportaciones pesqueras: entre US$ 700 y 1 000 millones. • Inicialmente, las prohibiciones se extendieron a todos los productos de origen marino y vegetal. • Chile: • Eduardo Frei (ex presidente): “si seguíamos regando con aguas servidas íbamos a tener serias dificultades para poder colocar [en los mercados externos] nuestros productos agroindustriales y agrícolas”. 17 de 56

Efectos en el acceso a mercados externos: Chile • Se decidió invertir unos 2 mil millones de dólares para tratar 100% de las aguas servidas urbanas. • Cobertura de tratamiento de aguas servidas urbanas: 74% (2005). • Cobertura superior al promedio de la OECD (64%). • Se privatiza después de llegar a la conclusión de que el financiamiento público no era factible. 18 de 56

Avances en el proceso de reformas • Reformas avanzadas (Argentina y Chile): • Pero con muy diferentes resultados. • Reformas parciales (casi todos países): • Nuevos marcos regulatorios no completamente operativos. • Casos aislados de prestación eficiente, de autofinanciamiento, y de participación privada. • Reformas en proceso de discusión (Brasil, Ecuador, El Salvador y República Dominicana, etc.): • Difícil búsqueda de consenso (en algunos casos, problemas de competencia entre diferentes niveles de gobierno). • No se han aprobado nuevos marcos legales. • Casos aislados de prestación eficiente, de autofinanciamiento, y de participación privada. 19 de 56

Santiago Proceso gradual y de origen fundamentalmente nacional. Estabilidad macroeconómica. 1988/1990: se crean la SISS y las empresas regionales. 1998: se perfecciona el marco normativo. 1999: se privatiza EMOS (ley). Venta de 51% acciones por 1,1 mil millones de dólares. Las decisiones de SISS son respectadas por el gobierno. No hubo renegociaciones. Buenos Aires Salto abrupto, con fuertes presiones externas. Grave crisis económica. 1993: se crea ETOSS (en 1994, profesionales, capacitación). 1993: se privatiza OSN por contrato. Sin pago alguno al gobierno. ETOSS es débil, colegiado, con decisiones finales a cargo del ejecutivo, y rutinariamente ignorado. Renegociación permanente. Santiago de Chile vs. Buenos Aires 20 de 56

Santiago Alto nivel de cobertura: Agua potable: 100% Alcantarillado: 97% Alto nivel de eficiencia: Pérdidas de agua: 25% Empleados/1.000 conexiones: 3 Consumo: 210 litros/hab./día Desarrollo e inversión. Como resultado: Menor necesidad de inversiones y más fáciles de estimar. Buena información del sistema. Mayor confianza de empresa. Regulación se facilita. Buenos Aires Bajo nivel de cobertura: Agua potable: 71% Alcantarillado: 57% Bajo nivel de eficiencia Pérdidas de agua: 45% Empleados/1.000 conexiones: 8 Consumo: 500 litros/hab./día Colapso y desinversión. Como resultado: Mayor necesidad de inversiones y más difíciles de estimar. Mala información del sistema. Menor confianza de la empresa. Regulación se dificulta. Santiago de Chile vs. Buenos Aires 21 de 56

Santiago Alta micro-medición (100%), y cultura de pago. 1989: se crea el sistema de subsidios a la demanda. 1990/1993: se reajustan las tarifas durante un período de transición de 4 años (autofinanciamiento). Se perfecciona el sistema de subsidios. La economía crece y los salarios reales se mejoran. Tarifas se mantienen por períodos de 5 años. Buenos Aires Baja micro-medición (15%), y poca cultura de pago. No se crea un sistema de subsidios para grupos de bajos ingresos. Se espera que las personas sin servicio (los pobres) financien todos los costos de nuevas conexiones (US$ 1.000). La economía se estanca, desempleo crece y salarios reales no se mejoran. Tarifas se modifican casi todos los años. Santiago de Chile vs. Buenos Aires 22 de 56

Santiago Equilibrios macroeconómicos y tasas de cambio realistas. El país no se endeuda. Sistema de crédito eficiente, tasas de interés moderadas. Sin garantías cambiarias. La empresa utiliza las fuentes naciones de financiamiento, con condiciones competitivas. Economía crece, pobreza se reduce, salarios reales crecen. Resultado: el riesgo cambiario es inexistente. Buenos Aires Moneda nacional artificialmente alta. Garantía cambiaria. Empresa se endeuda en dólares: US$ 700 millones. 2002: devaluación (4:1 al inicio, y se estabiliza en 3:1). Imposibilidad de reajustar tarifas en época de crisis: Desocupación más del 16%. Población debajo de la línea de pobreza: casi el 52%. Resultado: “default”. Santiago de Chile vs. Buenos Aires 23 de 56

Santiago de Chile vs. Buenos Aires 24 de 56

Estructura institucional: contenido de reformas • Las reformas invariablemente implican una explícita separación entre las siguientes tres funciones institucionales: • Prestación de servicios y operación de sistemas. • Definición de políticas sectoriales y planificación estratégica. • Regulación económica, fiscalización y control de los prestadores. • Estas funciones se asignan a organismos diferentes, y con derechos y obligaciones claramente definidos. 25 de 56

Estructura institucional: contenido de reformas • Prestación de servicios: • gobiernos (casi siempre, locales) a través de empresas públicas, privadas o mixtas (operación despolitizada). • Definición de políticas sectoriales: • ministerios sectoriales (obras públicas, vivienda, etc.). • Regulación y control: • Entidades especializadas encargadas de la regulación se han creado en un 50% de los países de la región. • Pero, sólo en un 12% en otros países en vías de desarrollo. • El 17 de octubre de 2001, se creó, en la ciudad colombiana de Cartagena de Indias, la Asociación de Entes Reguladores de Agua Potable y Saneamiento de las Américas (ADERASA). 26 de 56

Organismos de regulación: independencia y autonomía • En la mayoría de los países de la región (letra de la ley): • Nombramiento en base a criterios profesionales. • En un proceso conjunto entre el legislativo y el ejecutivo. • Se nombran por un plazo fijo con garantías contra remoción arbitraria. • Se asegura una fuente autónoma de financiamiento (normalmente, tasa pagada por prestadores; 1-3% de la facturación). • Pero la “esperanza media de vida” de un regulador ha sido menor a 3 años. • En Chile: • Se nombra por el Presidente de la República. • Se financia con los fondos generales de la Nación. • Pero el regulador goza de una gran estabilidad e independencia, y sus decisiones se respetan (¿cultura política, tradiciones, etc.?). 27 de 56

Estructura institucional: lecciones y desafíos • Separación de funciones es imprescindible con prestación privada y altamente recomendable con prestación pública. • ¿Por qué? Empresas públicas y privadas son capturables sea por privados, sindicatos, burocracia, grupos de interés. • Problemas principales: • Reguladores: débiles, sin independencia y capacidad, y sin marcos regulatorios efectivos. • Objetivo de reformas: regular, por incentivos económicos, a prestadores privados, pero casi todos son públicos. • Operadores: ineficientes, desfinanciados y politizados. • Como resultado: la regulación no es efectiva, ni en empresas públicas ni en las privadas. 28 de 56

Estructura industrial: contenido de reformas • La tendencia general ha sido hacia la descentralización, en muchos casos a nivel “apropiado” más bajo posible (municipios). • Sin embargo, la descentralización no ha resuelto los problemas del sector, sino que, ha originado nuevos problemas y agravado los existentes. • Chile (tal vez el país más éxito en los servicios): • Empresas regionales que cubren un área significativa de territorio (casi todas con más de 200 mil personas servidas). • Además, casos similares en Argentina, Brasil, algunos estados de los EE.UU. y el Reino Unido. 29 de 56

Problemas causados por las reformas descentralizadoras • Pérdida de economías de escala: • Experiencias extrarregionales: economías de escala no se agotan hasta 500 mil habitantes y tal vez hasta 1 millón. • Brasil: servicios en ciudades de hasta 200 mil habitantes se prestan en forma más eficiente por empresas regionales. • Chile: los costos por metro cúbico de empresas menores son casi 70% más altos que aquéllos de empresas mayores. • Municipios latinoamericanos: un 80% tiene menos de 25 mil habitantes y sólo 0,1% tiene más de 500 mil habitantes. • Multiplicidad de regulados (no se puede regular o controlar cientos de prestadores): • Colombia > 1.300 prestadores. • Honduras > 100 prestadores. 30 de 56

Problemas causados por las reformas descentralizadoras • Reducción de las posibilidades de subsidios cruzados: • zonas de servicio más pequeñas y homogéneas. • Prestación de los servicios con un criterio más político que técnico. • Falta de recursos (financieros, profesionales, etc.) y capacidad para la prestación de los servicios. • Falta de atención a las áreas rurales. • Falta de incentivos para la protección de fuentes de captación de agua y el control de la contaminación hídrica. 31 de 56

Estructura industrial: lecciones y desafíos • Más que opciones radicales, es necesario estructurar sistemas equilibrados: • Evaluar cuál es el nivel más adecuado, según economías de escala y consideraciones técnicas. • Condicionar la descentralización a la viabilidad técnica y financiera de los servicios. • Establecer en forma clara las obligaciones del sistema descentralizado y hacer personalmente responsable a su titular por violaciones de las mismas. • Conservar a nivel central una capacidad de monitoreo y de intervención en caso de mala gestión. 32 de 56

Participación privada • A principios de los 1990s, hubo mucho entusiasmo por la participación privada. • Sin embargo, hasta ahora, sólo dos países han logrado una participación privada importante: • Argentina: 60% (en su auge) en las áreas urbanas, pero posteriormente muchas de las concesiones fracasan; y • Chile: 100% en las áreas urbanas. • Resto de la región: muchos casos aislados (en un 40% de los países), pero es más la excepción que la regla general. • La región: en su auge, la participación privada alcanzó entre 8 y 15% de la población urbana (ahora, es mucho menos), en comparación con un 5% en el resto del mundo. 33 de 56

Se ha logrado atraer inversiones privadas al sector • La región (1991-2002): US$ 17,7 mil millones (50% de la inversión privada en los países en vías de desarrollo): • compromisos teóricos globales de inversión con algún grado de participación privada, contabilizados en el año de firma del contrato (Aguas Argentinas, US$ 4,9 mil millones en 1993). • Buenos Aires, Argentina (1993/2002): • US$ 1,7 mil millones (según la empresa) o US$ 1,2 (según el regulador). • Chile (todas las áreas urbanas): • 1999-2004: casi US$ 1,6 mil millones. • 2005-2015 (proyectado): US$ 1,4 mil millones. • el tratamiento de las aguas servidas urbanas aumentó del 8% en 1989 al 73% en 2005 (más que el promedio de OECD), y se espera que supere al 99% en 2014. 34 de 56

Se han producido múltiples conflictos y fracasos • 75% de contratos fue renegociado (cada 19 meses): • aumentos tarifarios (en 62% de las renegociaciones), • demoras en las obligaciones de inversión (69%), y • reducciones en las obligaciones de inversión (62%). • Y muchos fracasos (Argentina, Bolivia, México, etc.): • rapidez de reformas y presiones externas; • marcos regulatorios débiles y falta de preparación; • mala evaluación de la sustentabilidad y de capacidad de pago, y sobredimencionamiento de obras; • inestabilidad macroeconómica y ausencia de fuentes nacionales de financiamiento; y • bajo nivel inicial de tarifas, altos niveles de pobreza y ausencia de efectivos sistemas de subsidios. 35 de 56

El caso de la ciudad de Buenos Aires, Argentina • Mejoras en los niveles de eficiencia, pero • con importantes aumentos de la tarifa (factura media aumentó en un 80% real); y • elevada renta privada (21% sobre patrimonio neto). • Aumento de inversiones y de la calidad del servicio, pero incumpliendo compromisos contractuales. • Altísimo endeudamiento de la empresa. • Incorporación de nuevos usuarios, pero no lo suficiente como para evitar la exclusión de un número importante de familias pobres. • Constantes renegociaciones, incumplimientos contractuales y conflictos. 36 de 56

El caso de la ciudad de Buenos Aires, Argentina 37 de 56

Participación privada: lecciones y desafíos • Teoría económica: las empresas privadas deberían ser más eficientes que sus contrapartes públicas. • Estudios empíricos: proporcionan evidencia controvertible sobre los efectos del tipo de propiedad sobre la eficiencia en este sector específico: • unos 20 estudios en EE.UU. (1977/2001): Steven Renzetti y Diane Dupont (2003), “Ownership and performance of water utilities”, Greener Management International, verano. • Fuentes de ineficiencia: • En empresas públicas: la atenuación y la no transferibilidad de los derechos de propiedad. • En empresas privadas: los conflictos entre los objetivos de la regulación (interés público) y de los accionistas. 38 de 56

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