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EL FORTALECIMIENTO DE LOS DEPARTAMENTOS EN COLOMBIA

EL FORTALECIMIENTO DE LOS DEPARTAMENTOS EN COLOMBIA. Germán Chica Giraldo Director Ejecutivo Federación Nacional de Departamentos Foro Internacional: ¿Colombia Unitaria o Federal? Universidad Externado de Colombia Mayo 30 de 2013. Contenido.

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EL FORTALECIMIENTO DE LOS DEPARTAMENTOS EN COLOMBIA

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  1. EL FORTALECIMIENTO DE LOS DEPARTAMENTOS EN COLOMBIA Germán Chica Giraldo Director Ejecutivo Federación Nacional de Departamentos Foro Internacional: ¿Colombia Unitaria o Federal? Universidad Externado de Colombia Mayo 30 de 2013

  2. Contenido 1. Veinte años de estancamiento en materia de descentralización. Por qué es importante incluir la autonomía nuevamente en la agenda nacional. 2. Avances de otros países durante los últimos veinte años: Estudios empíricos que demuestran la importancia de la autonomía para el desarrollo. 3. El momento de la reforma es ahora: Fortalecimiento del nivel intermedio de gobierno y propuestas para un Nuevo Régimen Departamental.

  3. Contenido 1. Veinte años de estancamiento en materia de descentralización: Por qué es importante incluir la autonomía nuevamente en la agenda nacional. 2. Avances de otros países durante los últimos veinte años: Estudios empíricos que demuestran la importancia de la autonomía para el desarrollo. 3. El momento de la reforma es ahora: Fortalecimiento del nivel intermedio de gobierno y propuestas para el Nuevo Régimen Departamental.

  4. ¡Durante 20 años la descentralización en Colombia ha tenido un freno de mano!

  5. “Hoy me he dado cuenta que seguimos discutiendo las mismas cosas sobre descentralización y autonomía que se discutían hace más de 20 años durante la constituyente…. Para recuperar el tiempo perdido y mejorar no solo basta con avanzar sino que hay que dar un gran salto” Fernando Carrillo Ministro del Interior

  6. Por qué no hemos avanzado? • Lo poco o mucho que se ha avanzado en descentralización ha sido para el nivel municipal. • El debate (falso dilema) entre región o departamento desdibujó y debilitió ambas instancias. • El Congreso no desarrolló el mandato constitucional para desarrollar las competencias departamentales. • Es paradójico que el avance de la autonomía territorial dependa de la voluntad política del estado central (Ejecutivo y Legislativo). • El conflicto armado ha sido el tema preponderante en la agenda pública durante los últimos 30 años.

  7. La agenda la ha marcado el conflicto (fuente SAC):

  8. AUTONOMÍA Caractertísticas “propias” del Gobierno Nacional: Brazo largo y lento Clientelismo y corrupción (AIS) Ajeno a las necesidades locales Incapacidad de ejecución (Fiducias) Caracteristicas “propias” del Gobierno Territorial: • Despilfarro • Corrupción • Minoría de edad • Riesgos de desmembración territorial MITO “LA PISCINA DE OLAS” MITO “INGEOMINAS”

  9. Porque tenemos una oportunidad? • Agotamiento del modelo centralista “macrocefálico” colombiano • Señales del Gobierno Nacional (reforma de Regalías, Contratos-Plan, nuevo Régimen Departamental). • Desafío del Postconflicto: la paz se consolidará en los territorios. • Porque está desmostrado el aporte de la autonomía y la descentralización al desarrollo y la prosperidad…

  10. Contenido 1. Veinte años de estancamiento en materia de descentralización: Por qué es importante incluir la autonomía nuevamente en la agenda nacional. 2. Avances de otros países durante los últimos veinte años: Estudios empíricos que demuestran la importancia de la autonomía para el desarrollo. 3. El momento de la reforma es ahora: Fortalecimiento del nivel intermedio de gobierno y propuestas para el Nuevo Régimen Departamental.

  11. Además de los argumentos tradicionales para defender la autonomía territorial… • Mayor nivel de eficiencia en la asignación de recursos (Cordes, 1997; Albi, et. al., 2000). • Mayor eficiencia en la toma de decisiones (Tiebout, 1956). • Mayor cercanía con ciudadanía (Cano y Rangel, 2000; Buchanan, 1965). • Fortalece la democracia y la identidad (Ribó y Pastor, 1996; Restrepo, 1987; Ostrom, 1991). • Incrementa la gobernabilidad (Alcántara, 1995; Grimaldo y Rangel, 2007; Flisfisch 1989). • Incorpora mecanismos de regulación de intereses (Puy, 1996).

  12. Recientes estudios demuestran… La profundización de la descentralización y la autonomía territorial se relaciona con mayores niveles de desarrollo económico y generación de empleo. • Mejora el impacto de la gestión, sobre todo, en lo relativo a la productividad y competitividad económica, integración socio-cultural y gestión política (Borja y Castells, 2004).

  13. Cuatro estudios significativos: • Akai & Sakata (2002).“La descentralización fiscal contribuye al crecimiento económico: evidencia de datos de panel de Estados Unidos”. Journal of Urban Economics. • Meloche, et al. (2004). ¿Descentralización o autonomía fiscal? ¿Qué importa realmente?. Workingpaper of The World Bank. • De la Cruz, R. (2012).“Descentralización, competitividad urbana y finanzas públicas en América Latina”. Banco Interamericano de Desarrollo. • Buser, W. (2011).“El impacto de la descentralización fiscal en el desempeño económico en naciones de a la OECD de alto ingreso: una aproximación institucional”. Public Choice Society.

  14. 1. LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL CONTRIBUYE AL CRECIMIENTO ECONÓMICO: EVIDENCIA DE DATOS DE PANEL DE ESTADOS UNIDOS Nobou Akai y Masayo Sakata (2002) • Utiliza datos fiscales de todos los estados de Estados Unidos en el periodo 1988-1996. • Realiza observaciones y críticas a los estudios empíricos desarrollados anteriormente debido a que utilizan como único indicador de la descentralización el porcentaje de gasto realizado por los gobiernos subnacionales: “La autonomía del gobierno subnacional en la decisión del gasto para cumplir con las funciones asignadas debe ser el indicador del grado efectivo de descentralización de un estado”

  15. 1. LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL CONTRIBUYE AL CRECIMIENTO ECONÓMICO: EVIDENCIA DE DATOS DE PANEL DE ESTADOS UNIDOS Nobou Akai y Masayo Sakata (2002) Este estudio encontró relaciones estadísticas significativas que evidencia empírica que muestra que la descentralización fiscal contribuye al desarrollo económico, lo que sugiere que los recientes avances de los países desarrollados hacía la descentralización fiscal (con autonomía en los ingresos subnacionales) han estimulado su crecimiento

  16. ¿DESCENTRALIZACIÓN O AUTONOMÍA FISCAL? ¿QUÉ IMPORTA REALMENTE? Jean-Philippe Meloche, François Vaillancourt y SerdarYilmaz - Workingpaperdel Banco Mundial(2004) Para 10 países europeos con economías en etapas de transición: Bulgaria, Estonia, Hungría, Letonia, República Checa, Lituania, Polonia, Rumania, Eslovaquia y Eslovenia. (Situación aplicable al caso colombiano) Los resultados empíricos acerca de la relación entre descentralización y crecimiento económico, MUESTRAN LA IMPORTANCIA DE LA AUTONOMÍA FISCAL, a partir de dos conclusiones encontradas: 2. AUTONOMÍA DEL INGRESO DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES CRECIMIENTO ECONÓMICO RELACIÓN POSITIVA

  17. ¿DESCENTRALIZACIÓN O AUTONOMÍA FISCAL? ¿QUÉ IMPORTA REALMENTE? Jean-Philippe Meloche, François Vaillancourt y SerdarYilmaz - Workingpaperdel Banco Mundial(2004) 2. Relación positiva y significativa entre autonomía y desarrollo económico “Economías con mayor nivel de autonomía fiscal en los gobiernos subnacionales tienden a crecer y desarrollarse de manera más rápida”

  18. 3. “DESCENTRALIZACIÓN, COMPETITIVIDAD URBANA Y FINANZAS PÚBLICAS EN AMÉRICA LATINA” De la Cruz, Rafael (2012) Aspectos claves: • Adelanta un análisis estadístico de datos de las 7 principales metrópolis de Latinoamérica (Lima, Santiago, México, Bogotá, Sao Paulo, Rio de Janeiro y Buenos Aires). • Los efectos positivos de la descentralización con suficiencia de recursos y autonomía se han hecho evidentes en el caso de las ciudades capitales a nivel nacional y en Latinoamérica. • Demuestra una correlación positiva entre el grado de descentralización del gasto y la contribución de las ciudades a la actividad económica per cápita del país. Fuente: De la Cruz, Rafael. BID - Ponencia: “Descentralización, Competitividad Urbana y Finanzas Públicas en América Latina” en foro: “El Futuro de las Relaciones Nación-Región en Colombia”. (2012)

  19. 3. Los efectos positivos de la descentralización con suficiencia de recursos y autonomía se han hecho evidentes en el caso de las ciudades capitales a nivel nacional y en Latinoamérica. “Evidencia disponible de siete metrópolis latinoamericanas muestra una correlación positiva entre el grado de descentralización del gasto y la contribución de las ciudades a la actividad económica per cápita del país” El empoderamiento que se ha dado en las ciudades capitales debería traslaparse a los Departamentos. Fuente: De la Cruz, Rafael. BID - Ponencia: “Descentralización, Competitividad Urbana y Finanzas Públicas en América Latina” en foro: “El Futuro de las Relaciones Nación-Región en Colombia”. (2012)

  20. 4. “EL IMPACTO DE LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL EN EL DESEMPEÑO ECONÓMICO EN NACIONES DE LA OECD DE ALTO INGRESO: UNA APROXIMACIÓN INSTITUCIONAL” Whitney Buser (2011). Aspectos claves: • Examina los impactos de la descentralización del sector público en el ingreso per cápita de 20 economías de alto ingreso de la OECD en el periodo de 1972 a 2005. • El estudio presenta resultados de mayor confianza, ya que tiene en cuenta las diferencias institucionales entre los países, mediante indicadores que miden la capacidad institucional (capital humano, capital físico, grado de escolaridad, libertad económica, entre otros). • Considerando las diferencias institucionales, la evidencia muestra que incrementos en la descentralización del sector público con autonomía fiscal están asociados a mayores niveles de ingreso. • El estudio encuentra que los efectos positivos de la descentralización en el crecimiento son mayores cuando está acompañada de condiciones institucionales favorables.

  21. Los estudios demuestran que La profundización de la descentralización y la autonomía territorial se relaciona con mayores niveles de desarrollo económico y generación de empleo. • Mejora el impacto de la gestión, sobre todo, en lo relativo a la productividad y competitividad económica, integración socio-cultural y gestión política (Borja y Castells, 2004).

  22. Contenido 1. Veinte años de estancamiento en materia de descentralización: Por qué es importante incluir la autonomía nuevamente en la agenda nacional. 2. Avances de otros países durante los últimos veinte años: Estudios empíricos que demuestran la importancia de la autonomía para el desarrollo. 3. El momento de la reforma es ahora: Fortalecimiento del nivel intermedio de gobierno y propuestas para el Nuevo Régimen Departamental.

  23. Si los resultados de generar descentralización con autonomía territorial se han visto reflejados en el desarrollo de los países… ¿Por qué no se ha aprovechado el departamento en Colombia para obtener los efectos positivos de la descentralización con autonomía?

  24. …quizás no hemos focalizado el debate porque si queremos Regiones Fuertes DEPARTAMENTOS FUERTES Municipios Fuertes La regionalización pasa primero por el fortalecimiento del nivel intermedio de gobierno.

  25. Tal como lo plantea la teoría fiscal y lo evidencian las experiencias en el escenario internacional, en Estados desarrollados y en vías de desarrollo tanto de corte federal como aquellos de modelo unitario, el nivel intermedio es indispensable, al tener mayor posibilidad de intervenir con éxito en la solución de problemas de los grupos de población. Importancia del Nivel Intermedio

  26. Importancia del Nivel Intermedio Administración Pública Eficiente : Existen intervenciones que resultan ineficientes si se administran desde el nivel central, pero que sobrepasan la jurisdicción municipal (política ambiental, turismo, comercio) Coordinación de la planeación con la Nación: El nivel intermedio es el articulador ideal del proyecto-país y las necesidades locales, no sólo por su gestión de programas de impacto agregado, sino por su papel en las metas objetivos de cohesión social, al transformar políticas sectoriales en políticas transversales para el desarrollo integral. Prestación de bienes y servicios: Existen bienes y servicios públicos cuya escala ideal de prestación es la regional (generación y distribución eléctrica, telecomunicaciones). Planeación, coordinación y asistencia al gobierno local: El nivel intermedio está llamado a articular y generar beneficios compensados entre las municipalidades para un desarrollo integral del territorio. Evaluación, seguimiento y control: La cercanía del nivel intermedio a los apremios de la administración y necesidades locales hace posible un seguimiento más confiable de la calidad, oportunidad, pertinencia e impacto, de las intervenciones del Estado en la sociedad.

  27. ¿Por qué el departamento en Colombia? Por que se han constituido como resultado de una construcción social permeada por arraigos históricos, culturales, ideológicos, políticos y geográficos. Actualmente existen 32 departamentos, que responden a la heterogeneidad del país y tienen el gran reto de armonizar el desarrollo de los 1.102 municipios (de los cuales 5 son distritos) y las 6 áreas metropolitanas. Evolución del número de entidades territoriales 1953:2010 Fuente: DANE, Resumen Evolución división política administrativa de Colombia. Tomado de: Maldonado, A. (2010). Descentralización territorial en Colombia: situación y perspectivas de política. FESCOL.

  28. En contravía de los avances experimentados por otros países, en Colombia se mantiene inexistente el debate en materia: Política Competencias Fiscal

  29. En contravía de los avances experimentados por otros países, en Colombia se mantiene inexistente el debate en materia: Política Competencias Fiscal

  30. Escaso desarrollo de la Constitución La CN91 planteó un marco general de competencias para cada nivel de Gobierno… Artículo 298. “Los Departamentos tienen autonomía para la administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio en los términos establecidos por la Constitución”. DEPARTAMENTOS EL LEGISLATIVO DURANTE LOS ULTIMOS 20 AÑOS HA REALIZADO LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS POR FUERA DE UNA LEY ORGÁNICA ÚNICA. • Generó una Babel Legislativa que reglamenta la distribución de competencias en algunos sectores, pero no ha definido el rol del departamento completamente:

  31. Babel Legislativa: Competencias definidas

  32. Babel Legislativa: Competencias indefinidas

  33. En general, se ha avanzado en la descentralización social, pero no se avanzó en la descentralización para el desarrollo

  34. Perry, G. (2012). Ponencia: Descentralización: ¿Qué hemos aprendido? Universidad de los Andes. En el Foro: El Futuro de las Relaciones Nación-Región en Colombia. Finot, I. (2012). Ponencia: Colombia: bases para el desarrollo económico territorial . En la LXVII Asamblea ordinaria de gobernadores.

  35. En contravía de los avances experimentados por otros países, en Colombia se mantiene inexistente el debate en materia: Política Competencias Fiscal

  36. Desequilibrio vertical del ingreso tributario En Colombia, el recaudo tributario se encuentra ampliamente concentrando en el nivel central, lo que muestra baja autonomía territorial: De cada $100 pesos de impuestos en Colombia: $83 van para el Gobierno Nacional $5van para los Departamentos $12 van para los Municipios Fuente: FND con base en Ejecuciones presupuestales DNP 2011, Balance fiscal GNC Min Hacienda 2011 y OECD stats 2011

  37. Reformas tributarias centralistas Las reformas tributarias no han tenido un espíritu de fortalecimiento del proceso de descentralización, haciendo permanente el desequilibrio existente: Billones Fuente: Cálculos FND con base en DNP - ejecuciones presupuestales de departamentos y municipios, Ministerio de Hacienda y Crédito Público – balance fiscal anual 1994-2011 y legislación colombiana

  38. Y además las rentas departamentales son inelásticas y estructuralmente insuficientes

  39. No se ha superado el esquema “transitorio” de las transferencias Dado que las principales fuentes de ingreso tributario han continuado concentradas en el nivel nacional, la descentralización se basa en la utilización de transferencias. En consecuencia, los ingresos subnacionales han manifestado una creciente dependencia fiscal Ingresos Subnacionales 1987-2009 (Billones de pesos). Fuente: Perry, G. (2012). Ponencia: Descentralización: ¿Qué hemos aprendido? Universidad de los Andes. En el Foro: El Futuro de las Relaciones Nación-Región en Colombia. .

  40. Agotamiento del esquema de Transferencias Si bien las transferencias buscan combatir el desequilibrio vertical una marcada propensión a usar transferencias aumenta la vulnerabilidad de los entes subnacionales (Rafael de la Cruz, BID-2012): Pereza fiscalsubnacional Exceso de gasto corriente(disfrazado como inversión) Limitaciones de inversión en ciertas áreas y exceso en otras Incertidumbre sobre el flujo de recursostransferidos y disrupción de los ciclos de inversión Rigidez presupuestaria Tensiones intergubernamentales Debilitamiento de la rendición de cuentas de los funcionarios ante los ciudadanos. Fuente: De la Cruz, Rafael (2012). Ponencia: “Descentralización, Competitividad Urbana y Finanzas Públicas en América Latina”. Representante del BID en el Foro: El Futuro de las Relaciones Nación-Región en Colombia.

  41. Así, mientras el gobierno central se reserva la generación de recursos y las decisiones de gasto, los gobiernos subnacionales deben cargar con la presión política de la insatisfacción de sus ciudadanos

  42. Necesitamos la reforma (propuestaspara un Nuevoproyecto de Régimen Departamental)

  43. Cuando hablamos de autonomía… No hablamos de: Si hablamos de: • Construcción de capacidades • Distribución de competencias apropiado • Suficiencia de recursos para cumplir con las funciones • Responsabilidad y disciplina fiscal • Rendición de cuentas y control • Independencia • Libertad • Autarquia Regional • Cambio de modelo de Estado (por lo pronto)

  44. 1. Naturaleza del Proyecto de Reforma • El Régimen pretende llenar un vacío de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), que era la llamada a distribuir las competencias entre los niveles de Gobierno. • Sin ser un Código compilatorio, sí hace alusión a las leyes que rigen el quehacer departamental. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA 1991 LEY ORGÁNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Modifica o complementa marco legislativo Ley 14/1983 Decreto 1222/1986 Ley 617/2000 Ley 688/2002 Ley 223/1995 Ley 358/ 1997 RÉGIMEN DEPARTAMENTAL 80’s 90’s 00’s

  45. 2. Escenarios de Coordinación y Articulación La planificación y promoción del desarrollo pasa por armonizar las intervenciones en el territorio, de conformidad con las atribuciones del resto de niveles en la materia.

  46. 3. Sectores para la descentralización de competencias ¿QUÉ DESCENTRALIZAR? LO ESTABLECIDO EN EL ART 298 CN Sectores Identificados en el Presupuesto General de la Nación (2006-2013).

  47. 4. Mecanismo para la descentralización de Competencias ¿CÓMO ASUMIR LAS COMPETENCIAS? • El proceso para la descentralización no sería generalizado, ni automático, sería un proceso con los siguientes componentes: • Estructuración y puesta en marcha de un Programa Sectorial de Descentralización a cargo de las entidades del gobierno nacional. • Presentación de una Iniciativa departamental para asumir la competencia sectorial. • Acreditación y fortalecimiento de capacidades institucionales. • Concertación de un Acuerdo de Suficiencia Fiscal • Firma de Acto Administrativo. Acceso por demanda a las competencias preferentes de su titularidad Atiende la heterogeneidad, interés y capacidad de los departamentos. 3 meses para resolVer la solicitud

  48. 5. Reforma Fiscal Departamental ESTA CLARO: ES NECESARIA LA REFORMA FISCAL DEPARTAMENTAL, PERO… ¿DÓNDE CONCENTRAMOS LOS ESFUERZOS? “PISCINA GRANDE” “PISCINA PEQUEÑA” REFORMA A IMPUESTOS TERRITORIALES UTILIZACIÓN DE ESPACIO FISCAL DE LA NACIÓN Y NUEVOS TRIBUTOS

  49. 5. Reforma Fiscal Departamental El financiamiento de competencias departamentales actuales y potenciales, plantea la necesidad de dinamizar las rentas departamentales y la estructura tributaria. OPCIÓN 1 OPCIÓN 2

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