Riepilogo sulle firme Bipartizione tecnica

1. Riepilogo sulle firmeBipartizione tecnica • A) Firme che si incorporano nel documento e lo rendono immodificabile • Le RSA indipendentemente dall’erogatore del servizio e da ogni requisito di garanzia (firme avanzate nella direttiva CE — firme digitali in senso tecnico — firme elettroniche nel Codice) • Le RSA qualificate (certificatore e certificato qualificato, all. 1 e 2 della direttiva CE): «firme elettroniche basate su certificato qualificato» nella direttiva CE — «firme digitali» nel Codice • B) Firme che non conferiscono al documento caratteristiche particolari • Molteplici ipotesi nelle quali l’ordinamento da valore giuridico al documento sulla base di garanzie più o meno spinte.

2. Riepilogo sulle firmeQuadripartizione giuridica • A) Le RSA qualificate (certificatore e certificato qualificato, all. 1 e 2 della direttiva CE): «firme elettroniche basate su certificato qualificato» nella direttiva — «firme digitali» nel Codice. Unica variabile per i certificatori: essere o meno accreditati presso il CNIPA • B) Le RSA che non rispondono agli allegati 1 e 2 della direttiva CE (firme avanzate nella direttiva CE — firme elettroniche nel Codice) • C) I dentificazione dell’operatore nel momento dell’accesso: si depositano documenti nel server della P.A., ma la loro immodificabilità è rimessa alla custodia della P.A. (salvo i rimedi da noi proposti). Questi documenti non possono circolare se non autenticati con firma digitale della P.A. che li ha ricevuti. • D) documentazione validamente trasmessa ai sensi degli art. 45, 47, 48 e 76 del Codice: non necessitando l’invio di originali o di altra documentazione cartacea, quanto trasmesso è giuridicamente valido alle condizioni di cui agli artt. 20 e 21 ed alla valutazione del giudice Link ad una tabella Word

3. La datazione dei documenti informatici • Essenziale dal punto di vista giuridico (molti atti sono validi solo se fatti non prima o non dopo una certa data) • Mancanza di normativa per tutte le firme elettroniche (accertamento giudiziale generico) • Possibilità di piena garanzia per i documenti con firma digitale ….

4. La marcatura temporale • Sinonimi: segnatura temporale; time stamp • È un servizio aggiuntivo offerto on line dal certificatore: da la data certa al documento. Di norma è essenziale. • Un atto giuridico è valido nei tempi previsti dalla legge (schermata precedente) • Un atto giuridico con firma digitale è valido se emesso nel periodo di validità della firma digitale. (Firma scaduta, ma atto emesso nel periodo di validità; firma emessa dopo la scadenza).

5. IL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO TELEMATICO • Informatica dinamica contrapposta alla informatica statica • Obbiettivo principale della dematerializzazione • Vi rientra il front office per i profili di iniziativa e di partecipazione • Vi rientra il back office per le attività telematiche interne all’amministrazione e nei rapporti tra diverse amministrazioni

6. IL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO TELEMATICO • La mancanza di una disciplina del procedimento telematico come causa del mancato decollo dell’innovazione della P.A. • Prima legge che lo prevede: la delega nella L. 229/2003 (già esaminata): Tra gli oggetti della delega i procedimenti amministrativi informatici di competenza delle amministrazioni statali anche ad ordinamento autonomo • La limitazione alle amministrazioni statali: • Contrasta con l’art. 117 cost., comma 2, lett. r • Ha impedito una compiuta disciplina del procedimento telematico: • A) per mancata previsione delle principali amministrazioni “procedenti”, quali i Comuni; • B) perché i procedimenti importanti sono pluriamministrazione e la normativa deve disciplinare precipuamente l’interoperabilità funzionale • Come si poteva correttamente disciplinare la materia: esercitare il coordinamento informatico (rinvio). • L’indispensabilità del coordinamento informatico nei procedimenti complessi

7. IL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO TELEMATICO • Lo sportello unico telematico. • La teleamministrazione proposta nel 1991-1993 era la visione telematica dello sportello unico (primi tre capisaldi: 1) il cittadino presenta la propria istanza presso un’amministrazione, che assume la gestione dell’intero procedimento 2) si apre una “pratica amministrativa” unica, indipendentemente dal numero delle amministrazioni interessate 3) sia per i passaggi interni, sia per i pareri e nulla-osta esterni, viene telematicamente inviato un mero “allertamento” al titolare dell’ufficio che deve operare il successivo intervento dal proprio terminale, diventando il responsabile della procedura in quella fase) • Nel 1999, commentando il DPR 20 ottobre 1998, n. 447, si criticò: • La limitazione alle sole attività produttive • La base cartacea dell’attività Vedi file specifico

8. Lo sportello unico telematico (segue) • Lo sportello unico telematico nel codice dell’amministrazione digitale: Art. 10 (leggerlo): • È ancora limitato alle attività produttive, mentre da più parti lo si auspica come metodo generale di amministrazione • Impegna i Comuni come amministrazioni procedenti • Impegna tutte le altre PP.AA. che intervengono con pareri e nulla osta • Il legislatore ha ritenuto di poterlo fare non tanto in base alla delega (insufficiente), quanto come completamento alla disciplina del 1998 • L’autoritarismo è mitigato dal coinvolgimento della Conferenza unificata nella scelta della soluzione migliore • Non è condivisibile addossare agli enti minori soluzioni di portata rivoluzionaria: oneri notevoli; pericoli di avviare soluzioni che poi dovranno essere cambiate

9. Sportello unico telematico e fascicolo informatico • Due aspetti della stessa medaglia nella teleamministrazione (non si può gestire un procedimento con più parti se non si crea un’area condivisa con i documenti iniziali e quelli in fieri). • Nel codice sono separati: Il fascicolo informatico: art. 41 — sportello unico: art. 10.

10. Testo dei commi principali dell’art. 41lettura commentata • 41. Procedimento e fascicolo informatico. • 1. Le pubbliche amministrazioni gestiscono i procedimenti amministrativi utilizzando le tecnologie dell'informazione e della comunicazione, nei casi e nei modi previsti dalla normativa vigente. • 2. La pubblica amministrazione titolare del procedimento può raccogliere in un fascicolo informatico gli atti, i documenti e i dati del procedimento medesimo da chiunque formati; all'atto della comunicazione dell'avvio del procedimento ai sensi dell'articolo 8 della legge 7 agosto 1990, n. 241, comunica agli interessati le modalità per esercitare in via telematica i diritti di cui all'articolo 10 della citata legge 7 agosto 1990, n. 241. • 2-bis. Il fascicolo informatico è realizzato garantendo la possibilità di essere direttamente consultato ed alimentato da tutte le amministrazioni coinvolte nel procedimento. Le regole per la costituzione e l’utilizzo del fascicolo sono conformi ai principi di una corretta gestione documentale ed alla disciplina della formazione, gestione, conservazione e trasmissione del documento informatico, ivi comprese le regole concernenti il protocollo informatico ed il sistema pubblico di connettività, e comunque rispettano i criteri dell’interoperabilità e della cooperazione applicativa; regole tecniche specifiche possono essere dettate ai sensi dell’articolo 71, di concerto con il Ministro della funzione pubblica. Il “può” è una grave pecca: l’amministrazione digitale non può funzionare senza l’area condivisa del fascicolo informatico • Oggi, formalmente, il fascicolo informatico diventa obbligatorio per gli sportelli unici telematici

11. Il problema della tipologia dei documenti (nell’immediato e nel futuro) • I documenti sono prodotti da software vari • I documenti sono destinati ad archivi leggibili a distanza di tempo • Si evolvono hardware, sistemi operativi, programmi. • Spesso i programmi di versioni molto vecchie dello stesso software non sono leggibili da versioni recenti

12. Il problema della tipologia dei documenti (nell’immediato e nel futuro) • Nell’immediato: si impongono degli standard. (il CNIPA ha da poco fatto un accordo con Adobe per i files PDF con firma digitale). Es.: la grafica dei progetti autocad si presenta in pdf • Per il futuro sono al lavoro i nuovi archivisti dell’informatica sulle seguenti opzioni, alternative o coesistenti: • Fare un museo funzionante di tutti gli hardware e software più diffusi che producono documenti • Convertire continuamente i documenti per aggiornarli ai nuovi software • Stampare su carta i documenti importanti e conclusivi di procedimenti

13. Il fascicolo informatico toglie la necessaria sequenzialità delle fasi procedimentali • IL PROCEDIMENTO A STELLA • Non è una invenzione, ma la constatazione della contemporaneità • La contemporaneità non opera: • Se espresse previsioni di legge impongono una sequenza • Se è opportuna una sequenza: prima i riscontri semplici, poi indagini tecniche complesse.

15. La conferenza di servizi telematica • Ideazione: Duni: 1995 in “foro amministrativo” e 1998 in “scritti in onore di G. Guarino” (file di approfondimento) • L. 241/90, mod. da L. 15/05, art. 14, co. 5-bis. Previo accordo tra le amministrazioni coinvolte, la conferenza di servizi è convocata e svolta avvalendosi degli strumenti informatici disponibili, secondo i tempi e le modalità stabiliti dalle medesime amministrazioni". • Codice P.A. digitale, art. 41, co. 3: Ai sensi degli articoli da 14 a 14-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, previo accordo tra le amministrazioni coinvolte, la conferenza dei servizi è convocata e svolta avvalendosi degli strumenti informatici disponibili, secondo i tempi e le modalità stabiliti dalle amministrazioni medesime. Link a file

16. Conferenza di servizi telematica e teleamministrazione • La funzione di velocizzazione è svolta da entrambe le soluzioni • La conferenza di servizi aggiunge il dialogo tra gli intervenienti (ma ha una organizzazione più complessa, anche in via telematica) • È oggi comunque obbligatoria in molti casi • La conferenza telematica deve gestire: • A) il colloquio audiovisivo • B) la produzione giuridica della determinazione conclusiva • B1) verbali a cura dell’amministrazione procedente • B2) oppure verbale firmato on line da tutti (poiché la firma digitale non viene apposta on line, si tratterà di identificazione all’accesso, verbalizzata dall’amministrazione procedente, che appone la firma digitale a conclusione delle verifiche da parte di tutti gli intervenienti)

17. Cenni al riuso • Tra le tante possibilità di acquisizione dei software vi è il riuso. • Nell’art. 68 si prevede: a. sviluppo di programmi informatici per conto e a spese dell'amministrazione sulla scorta dei requisiti indicati dalla stessa amministrazione committente; b. riuso di programmi informatici sviluppati per conto e a spese della medesima o di altre amministrazioni; • Gli artt. 69 e 70 disciplinano il riuso, considerato un obbligo

18. Cenni al riuso • Il riuso: • Garantisce un risparmio per il complesso delle PP.AA. (solo la prima paga) • Aumenta l’interoperabilità tra le PP.AA. che adoperano lo stesso software • Tuttavia: una impresa di software che sa di non potere vendere più volte addebiterà alla prima P.A. committente un costo alto. • Il riuso sarà spesso aggirato producendo il software non su commissione, ma autonomamente, previa conoscenza informale delle esigenze della P.A. • Ulteriore opzione, oltre il riuso: «acquisizione di programmi informatici a codice sorgente aperto» = “open source”: programmi che possono essere modificati per adattarli alle esigenze della P.A.

19. Il coordinamento informatico • Art. 117, Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: co. 2, lett. r: pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale; opere dell'ingegno; • Il coordinamento informatico è: • Coordinamento tecnologico • Coordinamento funzionale («cooperazione applicativa» art. 72 del codice): regole per l’utilizzazione nelle attività amministrative dei supporti tecnologici. • Si tratta di potere legislativo, che potrebbe disciplinare direttamente o prevedere l’organo amministrativo preposto al coordinamento • Norme di diverso livello: validità degli atti; obbiettivi e principi: direttamente nella fonte primaria (Codice P.A. digitale) • Il coordinamento (da chiunque provenga) non deve comunque toccare: • I poteri sostanziali degli enti previsti dalla Costituzione • L’autorganizzazione degli enti, se non nei limiti strettamente indispensabili • Norme che incidono sui poteri locali autonomi: • La Corte costituzionale ha sentenziato a favore dello Stato quando la disposizione è destinata e necessaria al funzionamento del sistema delle PP.AA. digitali. Il coordinamento non è solo tecnico, ma funzionale. • soluzioni articolate, non meramente imposte, sono comunque possibili

20. Il coordinamento informatico partecipato • Lo Stato potrebbe: • legiferare su tutto • Affidare ad un proprio organo amministrativo il coordinamento informatico, anche di dettaglio (con i limiti, comunque, visti nella schermata precedente) • Tuttavia: principi di sussidiarietà e proporzionalità impongono soluzioni articolate. • Lo Stato deve assicurare con legge che vi sia un coordinamento. • Il coordinamento dovrà essere vincolante, pena il non raggiungimento dell’obbiettivo della P.A. digitale • Non è necessario che sia lo Stato a decidere tutte le soluzioni di coordinamento

21. Il coordinamento informatico partecipato • La conferenza unificata, organo attualmente preposto ad approvare numerose scelte. http://www.governo.it/Conferenze/c_unificata/index.html • Ha dato parere sullo stesso Codice • È nominata 19 volte per lo più come previsione dell’intesa tra il Ministro o il Cnipa e la Conferenza. • Designa 7 componenti della commissione per il sistema pubblico di connettività • La più importante intesa: la scelta della soluzione per lo sportello unico telematico

22. Il coordinamento informatico partecipato • I limiti dell’attuale coordinamento partecipato • Rilevati anche dal Consiglio di Stato in sede di parere sul Codice • La conferenza unificata è organo politico • La conferenza unificata è assistita da un organo tecnico: Commissione permanente per l’innovazione tecnologica nelle regioni e negli enti locali (art. 14), ma ha compiti limitati ed è stata infatti costituita senza rappresentanza del Ministero o del CNIPA. • Sarebbe opportuno che una legge istituisse un organo tecnico-giuridico preposto al coordinamento, con la partecipazione di rappresentanze di Stato, Regioni ed enti locali.

23. Gli atti automatici • Si può adoperare l’espressione “atto”, ma si tratta di mere evidenze informatiche • Non c’è una volontà specifica nel singolo caso (è come mettere una sveglia che suona sempre all’ora prevista) • La volontà è manifestata nel software: le applicazioni sono mere conseguenze • Gli atti automatici possono anche essere cartacei (predisposti dal computer, stampati e firmati)

24. Il software di automazione • Se …., allora: l’algoritmo ripercorre il precetto normativo, che ha la stessa logica • Chi è responsabile del software: • il funzionario pubblico deve fornire dettagliatamente tutte le indicazioni interpretative ed applicative; • il tecnico deve tradurle nel linguaggio del computer (responsabilità distinte in caso di errore) • Se non sono distinte queste figure o il giurista è anche programmatore, oppure è illegalmente affidato al tecnico un compito di competenza del giurista funzionario

25. I limiti dell’automazione • L’atto deve essere vincolato • L’atto discrezionale può essere automatizzato solo previo autolimite • L’autolimite è consentito solo nella discrezionalità tecnica o di basso livello • Le verifiche vincolanti automatiche di atti discrezionali sono sempre auspicabili; • Se sono positive si passa alla valutazione umana discrezionale; • Se sono negative si ha un atto automatico negativo

26. Il protocollo informatico • Tema enfatizzato, se visto nell’ottica dell’amministrazione digitale • Disciplinato dal DPR 828/98 e poi inserito nel TUDA (artt. 50-70), per un’amministrazione ancora cartacea. • Molto banale se sostituisce i protocolli cartacei di ingresso ed uscita • Molto impegnativo se deve individuare la situazione di un procedimento in corso • L’improduttivo ed impossibile cenno alla dematerializzazione di cui all’art. 15 L. 59/97 nell’art. 50, comma 3 del TUDA • Con l’amministrazione digitale il protocollo è un prodotto automatico, con rintracciabilità di tutto (il lavoro telematico è dato informativo e viceversa).

27. Il digital divide • Tra i cittadini (economia, cultura, predisposizione): • Non si ferma l’innovazione; • Si mantiene l’opzione di recarsi allo sportello • Lo sportello fisico attiva le procedure telematiche per conto del cittadino tecnologicamente non attrezzato • Devono partire iniziative per colmare il digital divide, per superare lo stato di cittadini a due velocità • Non è solo un problema rapporti con la P.A., ma di sviluppo della cultura (C. Cost. 13 ottobre 2004, n. 307). • Tra le PP.AA.: • Un sistema a macchia di leopardo è menomato nel suo insieme per le lacune nelle integrazioni di informazioni ed attività procedimentali • Possono sorgere responsabilità, ai sensi degli artt. 3 e segg. Del Codice (diritti all’uso delle tecnologie nei rapporti con le PP.AA). • I piccoli comuni possono essere agevolati da enti superiori o da consorzi, diventando “utenti” di sistemi predisposti e gestiti tecnicamente, lasciando all’ente locale solo la gestione del potere sostanziale.

28. Europa ed informatica amministrativa • Malgrado i tanti documenti sull’e-government, l’Europa non è più avanti nell’occuparsi del procedimento telematico • Come per le firme elettroniche rischia di dovere intervenire ex post, dopo che singoli Stati sono già partiti • Necessario uno studio a livello europeo sul procedimento telematico • Livelli di interesse: • Procedimenti nelle istituzioni • Integrazione verticale dei procedimenti (Stati-istituzioni) • Integrazione orizzontale tra Stati (materia previdenziale; problemi fiscali, ecc. )