A területpolitika változási irányai az Európai Unióban

1. A területpolitika változási irányai az Európai Unióban Illés Iván MTA Regionális Kutatások Központja Dunántúli Tudományos Intézet

2. Az eddig folytatott regionális politika alapelvei • Az regionális politika jelen rendszere az 1988. évi un. „Delors csomagok” keretében alakult ki. Fő alapelvei: • - a tagországok GDP-jük 1,7 százalékát fizetik a közös költségvetésbe, ebből 0,46 százalék szolgál kohéziós célokat; • - az EU különböző támogatási pénzalapjainak egy egységes rendszerbe szervezése; • - a támogatások címzettjei a (NUTS2) régiók • - a fő cél az elmaradott régiók felzárkóztatása, de a regionális politika az EU valamennyi régiójára kiterjed; • - az EU támogatás kiegészíti a nemzeti forrásokat, de nem helyettesíti azokat (addicionalitás); • - a támogatásokat hosszú távú (ma 7 éves) programok keretében kell felhasználni.

3. A keleti bővítés: radikálisan új helyzet a régi keretekben • - a 12 új közép- és délkelet európai tagország lakossága 103 millió, az EU lakosság 20 százaléka, miközben a közös költségvetéshez való hozzájárulásuk együtt 5,8%; • - 2007-2013. időszakban a 308 milliárd € Strukturális és Kohéziós alapokból 158 milliárd, 51,3 % az új tagállamok részesedése, azaz 140 milliárd € a régi tagállamok befizetéseiből transzfert képez az új tagállamokba; • - a Kohéziós Alapból az új tagállamok részesedése 52,3 milliárd €, a teljes összeg 84,5 százaléka. • - az elsősorban támogatott un. „konvergencia régiók 124 milliós lakosságából 100 millió (80 százalék) és az új tagországokban.

4. Reagálások az új helyzetre • „Fundmentalista” nézetek, amelyek a kohéziós politikát teljesen megszüntetnék (ilyen nézet is van de nem mérvadó); • A rendszer átalakítását célzó javaslatok, amelyek explicit, vagy implicit módon, de a transzfer csökkentését (is) célozzák. Ilyenek: • - az abszorpciós kapacitás érvényesítése; • - a re-nacionalizálási javaslatok; • - a „területi kohézió” egyes értelmezései; • - Fabricio Barca reform-javaslatai az EU regionális politikájához.

5. A támogatások elosztásának eddigi elvei • Az EU támogatások elosztásának 1988 óta négy tényezője volt: • - a régió népessége • - a régió egy főre jutó GDP-je az EU átlaghoz viszonyítva • - az ország egy főre jutó GDP-je, ahol a régió van; • - a munkanélküliség. • 1999-ben ezt az un. berlini formulába foglalták. • Z = ((EU átlag GDP/fő – régió GDP/fő) x régió népessége x 0,05) + • (régió munkanélküliségi rátája – • konvergencia régiók átlagos munkanélküliségi rátája) x • aktív népesség x 700€

6. Az abszorpciós lefölözés • Mivel e képlet fő eleme a régiók EU átlag GDP-től való lemaradása, alkalmazása az új tagállamokra olyan nagyságrendű támogatást jelentett volna (további 220 milliárd €), amire semmi fedezet nem volt. • Ezért a GDP százalékában egy felső határt határoztak meg egy ország összes támogatására (eredetileg 4, majd 3,4 és 3,8 százalék között), amely az új tagállamok (és csak azok) támogatását lényegesen lecsökkentette.

7. Az abszorpciós lefölözés

8. Az abszorpciós lefölözés problémái • Az abszorpciós határok meghatározása elég önkényes és nélkülözi a szakmai alapokat • Kizárólag az új tagállamok támogatásait érinti, holott a régi tagországokban is előfordult a múltban el nem költött támogatások felhalmozódása • Tökéletesen megfordította a támogatások azon eddigi alapelvét, hogy a szegényebb ország, régió nagyobb támogatásban részesül. Az abszorpciós lefölözés a legszegényebbeket érinti legsúlyosabban, a valamivel jobb helyzetben levőket kevésbé és a gazdagokat egyáltalán nem.

9. Re-nacionalizáció • Hivatkozások: • - a „szubszidiaritás” elve; • - a pénz felesleges többszörös transzfere; • - az eltérő prioritások; • - az intézmények megléte és megbízhatósága> • A „holland példa”, 12 – 9 - 3

10. A „területi kohézió” • A gazdasági és szociális kohézió mellett a kohéziós politika 3. fontos célja. 1996. óta sikertelen kísérletek a kodifikációjára. Most a Lisszaboni Szerződés írországi elfogadása után talán sikerül.

11. A „területi kohézió” felfogásai • A „területi kohézió” a nagyon különböző, és néha egymással ellentétes törekvések jelszavává vált. Leegyszerűsítve a három fő irány a következő: • 1. a területi szempontok érvényesítése az ágazatok terveiben és fejlesztéseiben; • 2. a területi potenciálokra, „tőkére” alapozott olyan területi tervezés megvalósítása amely minden projektnél figyelembe veszi a környezetre, , más projektekre és az összes érintettre gyakorolt hatásokat, és feladata az adott város, térség adottságainak legjobb kihasználása a leghatékonyabb területi munkamegosztás keretében; • 3. a támogatások elosztásában a gazdasági fejlettség mellett a a földrajzi adottságok és problémák figyelembe vétele.

12. A földrajzi adottságok figyelembe vétele • E mögött a felfogás mögött rejlik a leginkább lobby-tevékenység és újra felosztási szándék. • E szerint a földrajzi hátrányokkal (hegyvidék, sziget, tengerparti, periférikus (tengeren túli), zord éghajlatú régiók) rendelkező régiók éppúgy támogatást érdemelnek, mint a gazdasági és szociális szempontból elmaradottak • Ennek az érvelésnek vannak megfontolandó elemei, de számos problémát is felvet: • Míg a gazdasági és szociális hátrányok (elvileg) ideiglenesek, felszámolhatók, addig a földrajzi hátrányok állandóak. Ezért az EU e területeken örökös támogatásra kötelezné el magát; • A földrajzi „hátrányokkal” rendelkező régiók egy jelentős része gazdag, sőt igen gazdag (főleg a turizmus révén, de egyéb okokból is). • A földrajzi „hátrányos régiók” támogatása csak a gazdasági és szociális szempontból támogatottak rovására történhet meg (ez különösen Magyarországra lenne hátrányos, amely nem, vagy alig rendelkezik ilyen „földrajzilag hátrányos” régiókkal).

13. A kohézió újabb értelmezése: a Barca jelentés • 2009 áprilisában Fabrizio Barca, az olasz gazdasági minisztérium igazgatója készített Danuta Hübner, a Bizottság regionális politikáért felelős biztosa felkérésére egy jelentést, amely a kohéziónak új értelmezést adott. A jelentés nagy érdeklődést váltott ki, és azóta számos fórumon megvitatták. Úgy tűnik, hogy a kritikák ellenére meghatározó lesz az EU regionális politika reformja szempontjából. • report_barca_v0605.pdf

14. A Barca jelentés fő tézisei I. • 1. Az EU fejlesztéspolitikájának „hely-bázisú” (place-based) politikának kell lennie, mert a legsúlyosabb helyzetek és hibák is szűkebb térségekben fordulnak elő és ott is háríthatók el. A „place-based” kifejezés magában foglalja a területi, térbeli (spatial) és regionális fogalmakat is, de elkerüli azok megrögződött értelmezéseit és nem korlátozódik adminisztratív régiókra. • 2. Az EU szintű „place-based” politikája egyben egyfajta szükséges külső beavatkozás (exogenous intervention) is, mert helyi érdekcsoportok, vagy az intézmények nem megfelelő működése gyakran megakadályozza a problémák helyes kezelését és megoldását.

15. A Barca jelentés fő tézisei II. • 3. Az EU beavatkozásnak két fő célja van, amelyek látszólag hasonlítanak az eddigi két fő célhoz (hatékonyság és kiegyenlítés), de valójában teljesen mások. E két cél: az alacsony hatékonyság és a társadalmi kirekesztődés felszámolása. Nincs tehát kiegyenlítésről szó, hanem annak megakadályozásáról, hogy bizonyos csoportok, egyének ki legyenek rekesztve a gazdasági fejlődés eredményeiből. • 4. A két cél ugyanannak a politikánk része, ugyanakkor nem lehet őket ugyanazokkal a beavatkozásokkal és eszközökkel kezelni, hanem külön eszköz- és management rendszereket igényelnek. Ennek a szétválasztásnak a hiánya volt egyik oka az eddigi kudarcoknak.

16. A Barca jelentés fő tézisei III. 5. A „konvergencia” mint cél kitűzése hiba volt, ugyanis nem szolgálta egyik fő célt sem. A fejlődést és a hatékonyságot ugyanis az szolgálja, hogy minden régió adottságait, potenciálját maximálisan használjuk fel: ez lehetséges akkor is, ha a különbségek csökkennek, de akkor is ha nőnek. A „konvergencia” a fejlett régiókban éppen ezen adottságok kihasználását fékezheti.

17. A Barca jelentés fő tézisei IV. • 6. A „konvergencia” eddigi értelmezése a kirekesztés és a szegénység megszűnését sem biztosítja, mert minden felmérés azt mutatja, hogy egy-egy régión belül az egyének közötti jövedelmi, életmódi különbségek jóval nagyobbak, mint a régiók átlagai közötti különbségek. A régiók GDP-je közelíthet egymáshoz, miközben az emberek helyzetében való különbségek nőnek. Ebből az is következik, hogy a regionális GDP nem lehet a különbségek egyetlen mércéje, mint ahogyan jelenleg az.

18. A Barca jelentés fő tézisei V. • 7. Az EU támogatások tárgya csak a közösségi javak és szolgáltatások fejlesztése, az ilyen projektek támogatása lehet, vállalkozások, de különösen magánvállalkozások támogatására nem fordítható. • 8. Barca az eddigi GDP kiegyenlítés helyett hat prioritást javasol: • - az innovációk - a klímaváltozás • - a migráció - a gyermekek • - a szakképzettség – az öregedés • A támogatásokat e prioritásokra kell korlátozni.

19. A Barca jelentés fő tézisei VI. • 9. Az EU kohéziós politikájának nem lehet célja a források újraelosztása tagállamok és régiók között. Bizonyos beavatkozások esetén ez előfordulhat, annak eredménye lehet, de a mai rendszer, amikor a politika első és fő fókusza az országok közötti kvóták és újraelosztás kialakítása, nem fenntartható. • 10.Az EU strukturális és kohéziós politikája szerződéses megállapodások alapján kell működjön, azaz az Európai Bizottság szerződést köt a tagállamokkal, azok pedig a régiókkal, illetve a nem-regionális operatív programok irányítóival, azok pedig a projektek gazdáival. A szerződéseknek azonban nem a pénzek elköltésére és kezelésére, hanem elsősorban az elérendő célok meghatározására és azok ellenőrzésére kell koncentrálniuk.

20. Következtetések A területpolitika megújítását célzó javaslatokban és törekvésekben sok megfontolandó gondolat, reális problémák felvetése található. E gondolatok mellett azonban – nyílt, vagy burkolt, módon – de mindegyikben benne foglaltatnak a források újra felosztására, a régi tagországok irányába való átcsoportosításukra vonatkozó javaslatok Minden ilyen javaslatnak automatikusan ellenállni feltehetően nem lehetséges – főleg, ha az egészében helyes irányú - de tudatában kell lennünk, hogy a reformoknak van egy ilyen, néha nyílt, máskor rejtett vonulata is.