Нове публічне врядування: теорія і завдання практики

1. НУ «Львівська політехніка» Tech StartUp School Вища школа публічного лідерства Нове публічне врядування: теорія і завдання практики Проф. Колодій А.Ф. https://political-studies.com 18 лютого 2019 р.

2. Логіка пропонованого курсу (5 лекцій) • Напрям змін в системі управління суспільством будемо з’ясовувати (на прикладі концепцій і практики західних країн і України) йдучи від загального поняття управління до характеристики його 2-х основних складників: врядування й адміністрування, далі – до виявлення найбільш типових нових тенденцій та чинників, що їх обумовили й підтримують (мережі, горизонтальні, формальні й неформальні залежності та відносини, яким почали надавати значення в політичній та управлінській теорії порівняно недавно). • Тему лідерства я поставила на четвертий день, щоб ми вже знали у якому контексті цей лідер, про якого будемо говорити, має діяти. • П’ята лекція буде про культуру, яка підтримує або нівелює ті чи інші форми управління, та й взагалі - діяльності людей.

3. Форма роботи та наші взаємні очікування від спілкування • Ваші очікування • Ваше попереднє знайомство зі сферою публічної діяльності (управлінням, лідерством) • Мої очікування • Інтерактивний процес • Демократія в аудиторії (можна перебивати) • Запитання для роздумів (обговорення) • Зворотній зв’язок і оцінювання • Чому в західних НЗ викладачі не шкодують часу на перше знайомство зі слухачами?

4. Тема: Нове публічне врядування: теорія і завдання практики • Управління суспільством як врядування і як адміністрування: взаємозв’язок і відмінності. • три основні види управлінської діяльності: урядування, адміністрування, менеджмент • управління як врядування і якпублічна політика • Поняття нового публічного врядування (НПВ) і нового публічного менеджменту (НПМ). Зміст і види НПВ. • Впровадження принципів нового публічного врядування в європейських країнах. • «Добре (належне) врядування» і деліберативна демократія як втілення сучасної філософії взаємодії громадян і влади у процесі управління. Респонсивність урядовців як ознака доброго врядування.

5. Логіка першої лекції В цій лекції ми спробуємо: • 1) узгодити ключові терміни, якими ми користувались раніше, з тими, до яких усе частіше мусимо звертатися зараз; з’ясувати, чому варто надавати перевагу одним, а не іншим і який зміст потрібно в них вкладати; • 2) зіставити традиційно вживану в Україні термінологію з англомовною, оскільки з виходом „у світ” наша управлінська наука неминуче зазнає значних, часом важливих вкраплень іншомовних слів, які треба правильно розуміти і вживати; • 3) пояснити зв’язок нової термінології з тими основними тенденціями в сучасні теорії і практиці публічного (державного), без якісного засвоєння яких навряд чи буде можливим послідовне реформування системи управління. • 4) зрозуміти суть нових концепцій, які ці тенденції описують, а також їхнє практичне значення для реформування системи публічного управління

6. Чому варто говорити про слова / терміни • Політичні та управлінські науки – дискурсивні • Тому якість досліджень і розуміння процесів самими управлінцями великою мірою залежить від визначеності вживаних термінів • Терміни – завжди конвенціональні; вони є справою домовленості між фахівцями. • Втім кожна дослідницька парадигма «любить» одні, та «не любить» інші терміни. • А обговорення і розв’язання проблем відбувається саме в межах певних парадигм і дискурсів

7. Дискурс - це процес (вербального і невер-бального) освоєння і творення світу Як ми говоримо, так і діємо, бо спочатку було Слово Хоча, звичайно, слова у свою чергу, описують певні практики Парадигма (спрощено) – це рамка, у яку люди намагаються втиснути цей процес освоєння світу відповідно до своїх знань та уявлень про ті інші явища (наприклад, парадигма держави) Дискурс ↔ парадигма

8. Багатолике“управління”(складнощі перекладу) • (Само)регулювання – (self)regulation • Здійснення контролю – control (-ing) • Керівництво: cпрямування й упорядкування – rule, guide, direction • Політичне, державне ієрархічне управління – government • Громадське, місцеве, горизонтальне управління - governance • Адміністрування - administration • Менеджмент - management • (Само)врядування – (self)government

9. Публічна влада Публічна політика (Публічне) врядування Публічне адміністрування Державна влада Державна політика Державне правління Державне управління Відмінність мови національних дискурсів (Схід – Захід), пов’язана з уживанням слів “державний” та “публічний” “Багатозначність терміну “публічний”

10. Похідні слова української мови від «уряд» • УРЯДУВАТИ • рідкоПравити,керувати • заст. Виконуватислужбовіобов'язки • діал. Розпоряджатися • УРЯДОВЕЦЬ • Службоваособа, чиновник • УРЯДНИК • УдореволюційнійРосії – нижнійчинповітовоїполіції • Тесаме, щоурядовець http://www.slovnyk.net/

11. Зауваження філологів: УРЯДОВЕЦЬ,ПОСАДОВАОСОБА < не посадова особа, а урядовець > • Радянська бюрократія відгороджувалася від народу своєю окремою канцелярською мовою. Вона не приймала на роботу двірника, а зараховувала людину в штат у якості двірника. • У цьому ключі виникло й словосполучення должностноелицо замість колишнього чиновник. Йдучи за таким зразком, в УРСР швидко спекли вислів посадова особа,тоді як маємо чудову лексему урядовець. • Посадова особа – мертве утворення, що використовується лише в офіційних паперах. А іменник урядовець набуває чимраз більшого поширення в різних мовних стилях.

12. Співвідношення понять «публічне» і «державне» 1. Поняття публічного охоплює і державне; 2. Поняття публічного ширше, ніж державне, бо до нього входять ще два сегменти публічного (не приватного) життя: • Сфера місцевого самоврядування • Сфера громадської ініціативи й активності 3. Сферу публічного (як неприватного) життя суспільства в широкому розумінні слід відрізняти від публічної сфери за Габермасом, з якою він пов’язував різні форми й осередки громадянської активності Між різними сферами немає непрохідної стіни; навпаки – є проміжні, поєднувальні “поля”, де відбувається їх взаємодія.

13. Сфера публічної влади і політики Сфера приватного життя Уряд (3 гілки влади) Органи безпеки та охорони право-порядку Політично впливові економічні суб’єкти (олігархи) Державне регулювання ринків та ЗМІ; Економічне життя освіта, охорона здоров’я Приватне спілкування і взаємодія сімей та окремих осіб Політичні інститути Державне впорядкування життя сімей та окремих осіб Самоврядні громади Сфера громадського (публічного) життя Громадські об’єднання та рухи (непартійні) Групи самоорганізації Аматорські групи Незалежні ЗМІ Спільноти соціальних мереж Сфери приватного та публічного життя суспільства

14. Структура публічногоуправління … яке є загальною назвою для усіх видів управлінської діяльності: • Урядування політичного, ієрархічного, державного (government); • Урядування громадського, з ухилом до мережевого (governance); • Адміністрування публічного (public administration); • Адміністрування з залученням бізнес-структур (public management); • Поєднання усіх цих видів у певній пропорції , що узагальнено в концепції метаврядування (metagovernance)

15. Публічна (державна) політика • сукупність дій уряду та підпорядкованих йому установ, а також інших суспільних суб’єктів, які співпрацюють з владою, спрямованих на визначення стратегії розвитку суспільства, забезпечення функціонування та розвитку підсистем суспільства і суспільної системи загалом на основіприйняття та забезпечення виконання владних рішень. -------------------- • Здійснення публічної / державної політики дорівнює врядуванню, але врядування здійснюється не лише урядом

16. Зміна парадигми і термінології • Коли відбувається зміна парадигми, вона потребує й зміни термінології • в західній теорії управління такі зміни вже відбулися, обумовивши перехід від розуміння управлінського процесу • як “контролю над...” (вертикальний вимір) до його розуміння • як “взаємодії з...” та “скеровування на...” (горизонтальний вимір) • У зв’язку з цим переходом з’явився новий термін "governance“ – урядування[нове, публічне, демократичне]

17. СОЦІАЛЬНЕ УПРАВЛІННЯ як цілеспрямований вплив на суспільну систему з метою збереження її якісної специфіки і розвитку в заданому напрямку Державне управління суспільними процесами: цілеспрямований вплив на суспільство чи його окремі компоненти за допомогою чинника влади Новий підхід: врядування Вплив на суспільну систему шляхом прийняття рішень і контролю за їх виконанням = добре публічне врядування (governance) Задіяні усі гілки влади + зацікавлені неполітичні суб’єкти (бізнес, ГС) Традиційний підхід: правління Вплив на суспільну систему шляхом прийняття рішень і контролю за їх виконанням = державне правління (government) Задіяні усі гілки влади, насамперед виконавча Державний апарат Публічна адміністрація Державне (публічне) управління як адміністрування управлінський апарат (бюрократія) як складова виконавчої гілки Вплив на суспільну систему шляхом підготовки і впровадження рішень

18. Від державного (у)правління до урядування і публічного адміністрування та менеджменту • Урядування – діяльність політично-відповідальних посадових осіб (урядовців), що включає в себе ухвалення рішень щодо публічної політики • Публічне адміністрування – діяльність професійних управлінців (чиновників, службовців), спрямована на підготовку й організацію виконання рішень Публічне адміністрування – технічна складова врядування, що забезпечується на професійній (неполітичній) основі

19. Складові демократичного врядування і їх розмежування ПОЛІТИЧНЕ ВРЯДУВАННЯ ПУБЛІЧНЕ АДМІНІСТРУВАННЯ ГРОМАДСЬКЕ САМОВРЯДУВАННЯ

20. Термін врядування вживають у таких словосполученнях: (державне або просто) врядування, місцеве (само)врядування, муніципальне врядування, врядування в містах, електронне врядування, конституційне врядування, народне врядування, студентське врядування, глобальне врядування.

21. Синоніми: Governance - Governing • У США у Вашингтоні (округ Колумбія) з 1987 року видається національний щомісячний журнал під назвою «Governing». Журнал на непартійній основі висвітлює питання політичного життя, публічної політики та управління державними підприємствами. Його предметні області включають державні фінанси, землекористування, економічний розвиток, навколишнє середовище, технології та транспорт.

22. Урядування як правління (government) Концентрація уваги на державі На вертикальних залежностях На владних повноваженнях і регламентації Урядування як скеровування(governance) Концентрація уваги на суспільстві На горизонтальних залежностях На співпраці і консенсусі Government - GovernanceПравління – Нове врядування

23. Нові підходи до розуміння врядування: “governance”як скеровування • Стосується не структур, а процесу, практики • Націлене на подолання хаосу і забезпечення керованості • Допускає можливість урядування без уряду (глобальне врядування) • Допускає поняття «порожнистої держави» Добре врядування = добрій керованості

24. Три значення терміну врядування в сучасному вжитку (governance) 1. "політичне врядування" як правління уряду, виконання ним своїх функцій (частіше в цьому сенсі пишуть і говорять government; 2. "системне або суспільне врядування" як три способи суспільного впорядкування (ринки, ієрархії та мережі); 3. "нове публічне врядування" як сучасний тип горизонтальної, мережевої організації управління суспільством; 4. "добре врядування"– концепція, що є наслідком адаптації цих понять до умов перехідних і гібридних систем.

25. Концепція “доброго (демократичного) врядування(“good governance”) “Добре врядування” вносить такі новації: • Доповнює нове публічне управління і публічний менеджмент гуманітарною та соціальною складовою; • Формує новий підхід до розуміння належного врядування, яке має тепер відповідати не лише вимогам ефективності, але й бути відкритим, доступним (інклюзивним), підзвітним і підконтрольним, а також –чутливим до вимог громадян, їхніх потреб і запитів. Воно відповідає чотирьом головним вимогам • ефективність • підзвітність і відповідальність • законність і справедливість • респонсивність “Доброго врядування” досягають через залучення до управління всіх соціальних інститутів: держави, приватного сектора і громадянського суспільства

26. орієнтоване на згоду підзвітне громадянам добре (демократичне) врядування учасницьке прозоре підзаконне чутливе ефективне і результативне справедливе та інклюзивне Добре демократичне врядування (good governance)

27. Демократичність доброго врядування „Добре врядування” розглядають у рамках демократичної парадигми, адже воно включає в себе більшість характеристик, притаманних системі правління (або його ідеальній моделі) в розвинених ліберальних демократіях. „Проблема в тому, – зазначає канадський спеціаліст з проблем демократичного врядування проф. Дж. Перлін, – що „добре врядування” завжди було лише дескриптивною концепцією. ...Теоретична література з доброго врядування... зосереджувалася на поясненні того, чому якість врядування важлива для інших результатів”; натомість література про демократію містить „безліч пропозицій щодо досягнення та підтримання „доброго врядування”.Отже не дивно, що в молодих демократичних державах „goodgovernance” трактують саме як „демократичне добре (належне) врядування”.

28. Деліберативна («дорадча») демократія як умова доброго врядування Термін походить від латинського „deliberatio” (англійський відповідник – „deliberation”) , що означає „старанне зважування”, „обговорення”, „обдумування”, „обмірковування”. Лише в сукупності ці синоніми достатньо повно відображають його зміст. Філософську основу моделі деліберативної (дорадчої) демократії або „демократії обговорення” становить комунікативна теорія відомого німецького філософа ЮргенаГабермаса [3]. Вчений вважає, що сучасна модель взаємин держави і громадян має вибудовуватися не за традиційним принципом суб’єкт-об’єктних відносин (керуючі-керовані), а на механізмах “комунікативної поведінки”, тобто суб’єкт-суб’єктних відносин, на принципах визначення рівноправності як людини державної, так і людини “приватної”. Головною демократичною процедурою за таких умов стає “діалогова комунікація” державної влади і вільної громадськості, а наслідком – досягнення компромісу.

29. Словничок • Уряд – сукупність державних та недержавних структур, що здійснюють урядування • Урядування – політичне, державне і громадське правління, що передбачає прийняття і впровадження владних рішень, які є суттю державної (публічної) політики; • Нове публічне урядування – governance – сучасний тип вироблення і здійснення публічної політики на основі співпраці держави з бізнесом і громадським сектором, з залученням горизонтальних (мережевих) структур та організацій • Урядування добре (належне) – good governance – різновид нового публічного врядування, в якому більшою мірою наголошуються соціальні та гуманітарні цілі і методи, справедливість та респонсивність державних структур • Урядування демократичне – респонсивне врядування, що здійснюється на основі волевиявлення народу • Допоміжною підсистемою врядування є управління професійне або адміністрування, новим різновидом якого є публічний менеджмент. Про нього – наступна лекція.

30. Цікаві вислови про врядування: • "Відмінність державного діяча від політика в тому, що політик орієнтується на наступні вибори, а державний діяч - на наступне покоління". • Вінстон Черчіль • "Політик повинен уміти передбачити, що станеться завтра, через тиждень, через місяць і через рік. А потім пояснити, чому цього не сталося". Вінстон Черчіль • "Державний діяч - це політик, який ставить себе на службу нації. Політик - це державний діяч, який ставить націю на службу собі". Жорж Помпіду

31. Питання для роздумів: • На якій основі має здійснюватись оновлення поняттєвого апарату – національній чи загальносвітовій? • Поняття «порожнистої держави»: утопія чи реальність? • Які критерії доброго демократичного врядування й адміністрування можна застосувати для аудиту діяльності уряду та публічної служби в Україні?

32. Література • Колодій Антоніна. Поняття і концепції демократичного врядування як напряму політичних та управлінських досліджень // Демократичне врядування в контексті глобальних викликів та кризових ситуацій. Матеріали науково-практичної конференції за міжнародною участю. З квітня 2009 р. Пленарне засідання. – Львів: ЛРІДУ НАДУ при Президентові України, 2009. – С. 10-25. .Доступно: https://political-studies.com/?p=281 • Колодій Антоніна. Концепція публічного (нового) врядування в її застосуванні до демократичних і перехідних систем // Демократичне врядування : науковий вісник ЛРІДУ НАДУ при Президентові України. – 2012. – № 10. – http://www.lvivacademy.com/visnik10/fail/Kolodij.pdf • Колодій А. Ф., Буник М. З. та інші. Демократичне врядування і публічне адміністрування: проблеми вимірювання й аудиту: науково-методичний посібник [Текст] / А. Ф. Колодій, М. З. Буник, П. М. Петровський, І. І. Колосовська, О. І., Гук, І. Б. Кіянка. – К.: НАДУ, 2011. – 56 с. • Колодій А.Ф. Процес деліберації як складова демократичного врядування // Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування. Матеріали науково-практичної конференції. ЛРІДУ НАДУ.4 квітня 2008 р. – Львів, 2008. – С. 106-110. Доступно: https://political-studies.com/?p=300 • Малиновський В. Я. Словник термінів і понять з державного управління. Вид. друге, доповнене й перероблене. – Київ: Центр сприяння розвитку державної служби, 2005. – 251 с. • Малиновський В. Я. Публічна служба в Україні : підручник. Малиновський В. Я. — Київ: Видавничий дім «Кондор», 2018. — 312 с.

33. Література • Колодій А. Публіка // Новітня політична лексика (неологізми, оказіоналізми та інші новотвори) : навч. енциклопедичний словник-довідник / за наук. ред. Хоми Н. М. – Львів : «Новий світ – 2000», 2015. – С.322. • Колодій А. Публічне врядування і публічне адміністрування // Енциклопедія державного управління у 8-ми томах / Том 8: Публічне врядування / наук. ред. колегія: В. С. Загорський, С.О. Телешун та ін. – Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2011. – С.488-489. • Bellamy, Richard and Antonio Palumbo, eds. From Government to Governance [Text] / The Library of Contemporary Essays in Political Theory and Public Policy. – Farnham (Eng.); Burlington (USA): Ashgate, 2010. – 536 p. • Definition of basic concepts and terminologies in governance and public administration. Compendium of basic terminology in governance and public administration [Electronic resource] // United Nations : Economic and Social Council. Committee of Experts on Public Administration. Fifth session. New York, 27-31 March 2006. Agenda item 5. (E/C.16/2006/4) — URL : http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan022332.pdf • Heywood, Andrew. Key concepts in Politics [Text] / Heywood, Andrew : Palgrave key concepts series. – Houndmills, Basingstoke (England): Palgrave Macmillan, 2000. – 281 pp. • Rhodes R. A. W. The New Governance: Governing without Government / R. A. W. Rhodes // Bellamy, Richard and Palumbo, Antonino, eds. From Government to Governance: Ashgate, 2010– 536 p. • Stoker, Gerry. Governance as theory: five propositions / Gerry Stoker // International Social Science Journal. – Volume 50, Issue 155. – March 1998 (UNESCO). – Pp. 17–28. • European Governance. A white paper [Electronic resource] / Commission of the European Communities. – Brussels, 25.7.2001. COM(2001) 428 final. — URL : http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2001/com2001_0428en01.pdf • What is good governance? [Electronic resource] / United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific. — URL : http://www.unescap.org/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/governance.asp