Forelesninger i forvaltningsrett annen avdeling H-2007

1. Forelesninger i forvaltningsrett annen avdeling H-2007 Prof. Hans Petter Graver

2. Det kreves god forståelse av følgende emner: Forholdet mellom alminnelig og spesiell forvaltningsrett Sentrale hensyn ved vurdering av forvaltningens oppbygning og virksomhet (særlig rettssikkerhet, styring og effektivitet). Reglene om delegasjon og intern styring i forvaltningen. Reglene om offentlighet. Forvaltningslovens sentrale regler, særlig om anvendelsesområde, utredningsplikt, habilitet, varsling, partsoffentlighet, vedtak, underretning, begrunnelse og klage. Reglene om omgjøring av forvaltningsvedtak.

3. Det kreves god forståelse av følgende emner: Kravet til rettslig grunnlag for avgjørelser (kompetanse) og faktiske handlinger (tillatelse), derunder legalitetsprinsippet. Reglene om vilkår for begunstigende forvaltningsavgjørelser. Hjemmelstolkning og grensene for forvaltningens materielle kompetanse, herunder skillet mellom kompetanse og frihet til (ikke) å bruke den, og kravet til korrekte fakta. Reglene om ugyldighet. Domstolens kompetanse til å prøve forvaltningens konkrete lovanvendelse (subsumsjonen) og deres tilbakeholdenhet med å bruke kompetansen.

4. Det kreves kjennskap til følgende emner: Forvaltningens oppbygning og oppgaver. Tjenestemennenes lojalitetsplikt og ytringsfrihet. Forvaltningens virkemidler (forbud, påbud, tillatelser, vilkår, økonomiske ytelser, tjenester m.v.). Reglene om forvaltningens bruk av løfter og avtaler. Reglene om erstatning for ugyldige forvaltningsvedtak. Systemet for tilsyn og kontroll med forvaltningen, derunder statskontroll med kommunene, Sivilombudsmannens kontroll og hvordan forvaltningsrettslige spørsmål kommer opp for og skal behandles av domstolene

5. Oppdeling av forelesningene: Denne uken: Hvs er forvaltningsretten, rettskilder, hensyn, grunnbegreper og forvaltningslovens krav til saksbehandlingen ved saker om enkeltvedtak Neste uke (Bekkedal): Reglene om klage over enkeltvedtak, krav til hjemmel, forvaltningsskjønnet og ugyldighet Siste uken: Styring, delegasjon og offentlighet

6. 1.1 Forvaltningsretten som bindeleddet mellom statsforfatningsretten og privatretten Statsforfatning: statens organer og forholdet mellom dem Privatretten: private rettssubjekters rettsforhold: status, handlefrihet og kompetanse Typetilfeller av myndighetsutøvelse: Konsesjonssaker: privat virksomhet avhengig av offentlig tillatelse (Kringkasting, oljeutvinning, bevertning Tilsynsforvaltning: privat virksomhet underlagt inspeksjoner (Næringsmidler, arbeidsforhold, miljø, transport, skatt) Forvaltningssanksjoner: reaksjon på overtredelse av lover, forskrifter og vedtak Omsorgssaker: offentlig omsorg over den som lider alvorlig overlast – også under tvang I tillegg produksjon og fordeling av velferd og fellestjenester 1.2 Maktfordelingslæren Negativ avgrensning: Forvaltning som den offentlige virksomhet som ikke er lovgivning eller dømmende virksomhet Men delegert lovgivning Forberedelse av lover Domstolslignende organer: Trygderett, Fylkesnemnda sosiale saker, klagenemnder Hovedskiller domstolsbehandling/forvaltningsbehandling: kontradiktorisk prosess, skille forberedelse og vedtak 1. Hva er offentlig forvaltning?

7. 1.3 Sentral, regional og lokal forvaltning. • Stat og kommune • Kommunalt selvstyre: Kommuneloven § 6 • Kommunestyret og fylkestinget er de øverste kommunale og fylkeskommunale organer. De treffer vedtak på vegne av kommunen eller fylkeskommunen så langt ikke annet følger av lov eller delegasjonsvedtak 1.4 Offentlige og private rettssubjekter • Rettssubjektivitet og juridiske personer: staten, kommunen, statsforetak, særlov, alment tilgjengelig rettssubjektivitet (AS, Stiftelse) • Hybrider: • Offentlige enheter med privatrettslig organisasjonsform og • rettssubjekter kontrollert av stat og kommune (QUANGO) • rettssubjekter med oppgaver for stat eller kommune (Tjenesteoppdrag, NGO) • Virkeområdet til forvaltningsloven og offentlighetsloven lovenes § 1 • Loven gjelder den virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov. Som forvaltningsorgan reknes i denne lov et hvert organ for stat eller kommune. • Statsforetakloven § 4: fvl og offl gjelder ikke, helseforetakloven § 5: fvl og offl. Gjelder • NOU 2003:30 forslag til ny offlov § 2: eierskap, styreoppnevning, levering av lovbestemte helse- og utdanningstjenster

8. 1.5 To grunnspørsmål i forvaltningsretten: • Hva kan det offentlige gyldig bestemme – befalingsmakten, • og hva kan det offentlige lovlig gjøre? • Kompetanse: evnen til normering • Plikt (påbud, forbud, fritakelser, tillatelser) adgangen til normering og alle andre handlinger

9. 1.6 Rettskilder lovgivning (alminnelig og spesiell) forarbeider, forvaltningspraksis, rettspraksis, justisdepartementets lovavdeling, Sivilombudsmannen, EMK og EØS, alminnelige prinsipper, litteratur

10. 2. Forvaltningens virkemidler 2.1 Regler (forbud, påbud, tillatelser, vilkår, posisjoner) 2.2 Økonomiske ressurser (budsjetter, bevilgninger) (hvor kommer ressursene fra?) 2.3 Personell (ekspertise, tjenesteyting) 2.4 Planer 2.5 Markedsatferd

11. 3. Forvaltningens oppgaver Beskytte samfunnet, gjennomføre folkevalgte beslutninger, organisere kollektive goder • 3.1 Sekretariat for folkevalgte 3.11 Regjeringen: forberedelse av saker for Stortinget (budsjetter, lover, generelle linjer i politikken) 3.12 Forberedelse av saker for Kommunestyret 3.13 Departementene: Intern administrativ forberedelse for statsråder §23. Administrasjonssjefens oppgaver og myndighet. 1. … 2. Administrasjonssjefen skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, og at vedtak blir iverksatt. 3. Administrasjonssjefen har møte- og talerett, personlig eller ved en av sine underordnede, i alle kommunale eller fylkeskommunale folkevalgte organer med unntak av kontrollutvalget

12. 3.2 Iverksette og utøve folkevalgte beslutninger 3.21 Sosiale forhold og velferd 3.22 Utdanning, kultur og kirke 3.23 Arbeidsliv og arbeidsmarked 3.24 Regional utvikling og forhold til kommuner 3.25 Samferdsel og kommunikasjon 3.26 Næringsliv og næringsvirksomhet 3.27 Politi og justisforvaltning 3.28 Skatter og finanser 3.29 Forsvar 3.30 Utenriksforhold (for tiden 17 departementer)

13. 4. Krav til forvaltningen 4.1 Upartisk • Den profesjonelle og upolitiske embets- og tjenstemann 4.2 Kontrollerbar • Forvalter rundt halvparten av BNP, råder over enorme maktkonsentrasjoner 4.3 Dyktig • De faglige utfordringer er formidable • Barn og unges oppvekst og utdanning • Ha kontroll med økonomien • Løse sosiale problemer og sikre velstand 4.4 Riktig • Forvaltning basert på loven 4.5 Effektiv • Unngå sløsing 4.6 Hensynsfull • Ikke glemme enkeltmennesket

14. 5. Virkemidler for å gjennomføre kravene 5.1 Egne karriere- og belønningsstrukturer 5.2 Habilitetsregler 5.3 Styring gjennom regler – indre (instrukser og budsjetter) og ytre (legalitetsprinsipp) 5.4 Offentlighet 5.5 Partsrettigheter 5.6 Spillerom for rutinisering og individuelt tilpassede løsninger 5.7 Kontrollmekanismer 5.8 Forvaltningsloven, offentlighetsloven, tjenestemannsloven, ombudsmannsloven, uskrevne forvaltningsrettsprinsipper

15. 6. Dilemmaer 6.1 Lojalitet vs. blindt redskap • Tamilsaken, UDI-saken 6.2 Karriere vs. nytt blod for å temme forvaltningen • Kultursjokk 6.3 Regelstyring og faren for rigiditet 6.4 Spillerom for individuell tilpasning og svekket styrbarhet

16. 7. Grunnbegreper i forvaltningsretten 7.1Forvaltningsakten: generell og individuell normering • 7.11 Befalingen: rettigheter og plikter, tillatelser og fritakelser, konsesjoner, bevillinger,autorisasjoner • 7.12 Bevilgningen: trygd, bistand, overføring • 7.13 Betalingen: avtale • 7.14 Beskikke sitt bo: tjenestemannsforhold, organisering, fordeling og intern styring

17. 7.2 Faktiske handlinger 7.21 Oppfølgning, gjennomføring, tilsyn og kontroll 7.22 Produksjon av tjenester 7.23 Informasjon og holdningspåvirkning • Skillets betydning • Legalitetsprinsipp, saksbehandlingsregler i forvaltningsloven

18. 7.3 Vedtaksbegrepet i forvaltningsloven § 2I-V §2.(definisjoner). I denne lov menes med: a) vedtak, en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer (enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter); b) enkeltvedtak, et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer; • ”avgjørelser”: avgjørelse i ”saken” • ”bestemmende for rettigheter og plikter”: krav til normering • ”utøvelse av offentlig myndighet”: ikke privatrettsforhold eller intern organisasjon eller instruksjon

19. 7.4 Utvidende fortolkning av vedtaksbegrepet i visse tilfeller? 7.41 Vedtaksbegrepets betydning som avgrensning av forvaltningslovens forskjellige regelsett 7.42 Alternativene: • utvidende tolkning av § 2, • analogisk anvendeldse av regelsettene, • bruk av underliggende generelle, ulovfestede prinsipper Rt. 1999 s. 1517: To alternativer • Handlinger som klart innskrenker verdien av en rettighet er ”bestemmende” iht fvl. § 2 • Rettslige krav til god forvaltningsskikk

20. 7.5 Det forvaltningsrettslige partsbegrep – formelt og reelt jf. fvl. § 2 I-III §2. (definisjoner).        I denne lov menes med: e) part, person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder. • Formelt: • Vedtaket retter seg mot • Benevnt som part • Invitert til å søke (eks. utlysning) • Har søkt med krav om behandling (særlig konsesjon og ytelse, sjelden tilsyn og sanksjon se dog generelt fvl. § 28, spesielt eks. forurensningsloven § 37 tredje ledd • Reelt (snever avgrensning)Rt-1995-139 • Den hvis rettsstilling kan bli direkte berørt særlig omsorg- og tilsynssaker • Barnet i omsorgssaker (bvl. § 6-3) • Gjenforeningssaker i fremmedforvaltningen • Konsesjonssaker, naboer, ikke konkurrenter • Tilsynssaker: hvis veldig nær tilknytning • Organisasjoner: direkte, dog miljøsaker se miljøinfoloven • Offentlige organer Rt. 1993 s. 445

21. 16.4 Forhåndsvarsel §§ 16 og 17.2 • Grunnleggende prinsipp Rt. 1999 s. 1517 • Angi hva saken gjelder Rt. 1977 s. 405 • Faktum – kopi av dokumenter? • Forvaltningens vurderinger? • Forvaltningssanksjoner må varsles særskilt 16.5 Partsinnsyn §§ 18 og 19 Unntakene: interne dokumenter, statens interesser, hensynet til parten, hensynet til andre parter, kildebeskyttelse • Ytelsessaker: hver søker en sak selv om konkurranse, se eks. sosialtjenesteloven § 8-1 16.6 Uttalerett og uttaleplikt • Ingen generell opplysningsplikt • Tilsynssaker som regel opplysningsplikt • Konsesjon og ytelse: forventes at parten bidrar med opplysninger innen rammen av offisialprinsipp og veiledningsplikt • Sanksjonssaker og selvinkrimineringsvern • Hvor forvaltningen sanksjonerer • Hvor det er spørsmål om straff Rt. 1994 s. 610

22. 17. Utforming av og begrunnelse for enkeltvedtak 17.1 Skriftlighet, samtidig begrunnelse, underretning §§ 23, 24 og 27 17.2 Krav til begrunnelsens innhold • Begrunnelsens formål: gi parten muligheter til å vurdere, gi kontrollinstanser muligheter til å kontrollere • Begrunnelsesregelen: Formulert av Høyesterett i Rt. 2000 s. 1056 på bakgrunn av fvl. § 25 og rettspraksis • Begrunnelsens tre sider: Rettsanvendelsen, bevisbedømmelsen, skjønnet • Fvl. § 25: • vise til de regler vedtaket bygger på, hvis nødvendig gjengi innholdet av reglene eller den problemstilling vedtaket bygger på • nevnes de faktiske forhold som vedtaket bygger på Merk: i utgpkt. Ikke noe krav til å begrunne standpunkt til rettsspørsmål eller bevisbedømmelse • de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes

23. 17. Utforming av og begrunnelse for enkeltvedtak (forts.) Avpassing til vedtakets art – Rt. 2000 s. 1056 Hvor detaljerte krav som stilles beror på vedtakets karakter: Hvor kurant er det, og hvor inngripende er det • Vedtaket må vise at forvaltningen har tatt riktig rettslig utgangspunkt Dvs. ikke nok å gjengi regelen, men må formulere det aktuelle vurderingstema på riktig måte • Det må fremgå at alle momenter av betydning er vurdert

24. 19. Forskrifter 20. Konsekvenser av saksbehandlingsfeil • 20.1 Oversikt over mulige konsekvenser: Ugyldighet, erstatning, kritikk • Ugyldighet: mislykket normering • 20.2 Gyldighetsregelen i fvl. § 41 virkningen av feil.ppt • 20.3 Den ulovfestede ugyldighetsregel • Forskjellig for utøvelsesfeil og hjemmelsfeil • Utøvelsesfeil: alvor, årsak, virkning • Typetilfeller: habilitet, forberedelse av grunnlag, begrunnelse, kumulasjon av feil • Gunst/skadevurderingen • Innrettelsesmomentet • konkurransesituasjon

25. Styring: tiltak fra en overordnet instans for å sikre at en underliggende enhet, • opptrer i samsvar med formål som er fastlagt, • holder seg innenfor de rammer som er trukket opp, • overholder de regler som gjelder, • og på en mest mulig effektiv måte løser de oppgaver som følger av formålet og når de mål som er fastlagt • Konstituerende, operativ og strategisk styring • Kompetanseregler, pliktregler, ressurstilføring, dialog

26. Formell og uformell styring • Den formelle er viktig for gjennomføring av krav innen gitt rammer, den uformelle for måloppnåelse og effektivitet • Formelle styringsmidler • lov • instruks • etatstyring og eierstyring • Måloppnåelse og effektivitet kan begrunne uavhengighet i forhold til krav og rammer • Uavhengighet innebærer innskrenkninger i en eller flere av disse, sjelden snakk om full uavhengighet, men snarere snakk om form • Uformell kontakt vil i varierende grad supplere den formelle styringen

27. Lojalitet og lydighet • lydighetsplikten krever at overordnedes avgjørelser skal iverksettes hurtig og effektivt innenfor de opp­trukne rammer • lojalitetsplikten krever at statsansatte skal reise de nødvendige motforestillinger før en avgjørelse tas • Lojalitetsplikten innebærer en plikt til å vareta arbeidsgivers interesser

28. Tre grunnlag for uavhengighet i forvaltningen • Rettssikkerhet • trygderetten, fylkesnemnda, datatilsynet, UNE • Faglig uavhengighet • Prinsippet om faglig uavhengighet innebærer en rett og plikt til å reise faglig begrunnete innvendinger eller motforestillinger til politiske og administrative overordnetes synspunkter og til etablert praksis uavhemngig av formell uavhengighet • Tilsynsmeldingen: uavhengighet som synliggjøring av forholdet mellom politisk styring og faglighet • Effektivisering av beslutningsprosessene • helseforetakene, UDI

29. 12. Delegasjon 12.1 Delegasjon som særlig offentligrettslig kompetansetildeling: • forutsetter egen kompetanse • delegerende organ beholder kompetansen 12.2 Hovedregler • Staten: Ulovfestet - kompetanse kan delegeres innen rammene av det forsvarlige • Grunnloven § 28: ”Forestillinger om Embeders Besættelse og andre Sager af Vigtighed” • Regjeringsinstruksen § 5 • Kommunen: Lovfestet • Begrensning: lex superior eks. Rt. 2002 s. 683 Vassøy Canningplan.ppt

30. 14. Offentlighet Grunnloven § 100 femte ledd lyder: Enhver har Ret til Indsyn i Statens og Kommunernes Akter og til at følge Forhandlingerne i Retsmøder og folkevalgte Organer. Det kan i Lov fastsættes Begrænsninger i denne Ret ud fra Hensyn til Personvern og af andre tungtveiende Grunde. 14.1 Hensynene (NOU 2003:30 kap. 4) • For: Demokrati, kontroll, rettssikkerhet, informasjonstilgang • Mot: • Offentlige interesser: Statens forhold, misbruksfare, gjennomføringshensyn • Private interesser • Effektive beslutningsprosesser 14.2 Regelstrukturen: offentlighetslov, partsinnsyn, taushetsregler

31. 14.3 Offentlighetsloven 14.31 Grunnstruktur • § 2 – forvaltningens saksdokumenter er offentlige • dokumentbegrepet: § 3 – medienøytralt: ”Som dokument regnes en logisk avgrenset informasjonsmengde som er lagret på et medium for senere lesing, lytting, fremvisning eller overføring”. • Lovens virkeområde: § 1.1 jf ovenfor pkt. 1.4, unntakene i § 1.3 og 4 (prosesslovene og Stortinget) • To typer unntak: fakultative og obligatoriske • Meroffentlighetsprinsippet ved praktiseringen av de fakultative unntakene

32. 14.32 Det obligatoriske unntaket for opplysninger undergitt taushetslplikt: 14.321 Bare lovbestemt taushetsplikt 14.322 Særlig om forvaltningsloven § 13 • ”personlige forhold” • etter sin art: egenskaper, relasjoner, holdninger, dog ikke om personens ”offentlige side” • situasjonsbestemt: klientforhold, betroelser, koblinger • næringsopplysninger ”konkurransemessig betydning” • ikke infamerende forhold • ”reverse engineering” • bare næringsopplysninger – for eksempel ikke forskeres ideer 14.323 Noen andre taushetspliktregler: helsepersonelloven § 21, straffeloven § 144 (prester og advokater)

33. Kurs • forberede kursoppgaver 10, 11 og 45 for de to første timene i kurset i forvaltningsrett