Cours de politiques d’environnement

1. Cours de politiques d’environnement Sébastien Rouillon, 2014 (Première version : 2014)

2. La fiscalité de l’environnement dans l’OCDE Les taxes reliées à l’environnement Détails sur quelques taxes importantes Taxes sur les carburants Taxes sur les véhicules à moteur Taxes sur les déchets

3. Les taxes reliées à l’environnement L’OCDE définit comme taxe reliée à l’environnement : • tout versement obligatoire, payé au profit des administrations publiques, sans contrepartie compensatoire, et réputé avoir un effet potentiel sur l’environnement. Remarque : Dans le cas où le paiement est la contrepartie d’un service rendu, on parle de redevances. OCDE, “The Political Economy of Environmentally Related Taxes”, 2006. http://www.oecd.org/env/tools-evaluation/taxes.htm

4. Base de données – OCDE/AEE La base de données de l’OCDE et de l’AEE recensent environ 375 taxes reliées à l’environnement, au sein de l’OCDE. En classant par domaines, on obtient la répartition : • 150 taxes sur les énergies ; • 125 taxes sur les véhicules à moteur ; • 50 taxes sur les déchets ; • 40 taxes autres (azote, batteries, bruit, emballages, pesticides, pneus, etc.). OCDE, “The Political Economy of Environmentally Related Taxes”, 2006.

5. Base de données – OCDE/AEE Fig. 1 – Taxes reliées à l’environnement , OCDE, en % du PIB. OCDE, “The Political Economy of Environmentally Related Taxes”, 2006.

6. Base de données – OCDE/AEE Fig. 2 – Taxes reliées à l’environnement , OCDE, en % des recettes fiscales. OCDE, “The Political Economy of Environmentally Related Taxes”, 2006.

7. Base de données – OCDE/AEE Fig. 3 – Taxes reliées à l’environnement , OCDE, par habitants. OCDE, “The Political Economy of Environmentally Related Taxes”, 2006.

8. Base de données – OCDE/AEE Fig. 4 – Recettes des taxes reliées à l’environnement , OCDE, par assiettes fiscales, en 1995. OCDE, “The Political Economy of Environmentally Related Taxes”, 2006.

9. Base de données – OCDE/AEE On note peu de changements à noterdepuis 1995, sauf : • un report des taxes sur l’essence au plomb, sur l’essence sans plomb et le diesel ; • l’accroissement significatif des taxes : • sur les déchets (Cf. Fig. 5) ; • sur certains produits posant des problèmes de traitement en fin de vie (batteries, huile, pneus, etc.). Fig. 5 – Recettes des taxes sur les déchets, en % des recettes des taxes reliées à l’environnement (*). (*) Autriche, République Tchèque, Danemark, Pays-Bas, Norvège, Suède, Suisse et Royaume-Unis. OCDE, “The Political Economy of Environmentally Related Taxes”, 2006.

10. Taxes sur les carburants On constate : • de fortes différences entre les pays (plus faibles en Amérique du nord) ; • des variations entre 2000 et 2005, à la baissecomme à la hausse ; • des taxes souvent plus faiblessur le gazole (sauf en Australie, aux Etats-Unis, au Royaume-Unis et en Suisse). Fig. 6 – Taxes sur l’essence et le gazole, OCDE, € par litre. OCDE, “The Political Economy of Environmentally Related Taxes”, 2006.

11. Taxes sur les carburants La Fig. 6 montre aussi les coûts externes associés aux deux carburants (cf. les lignes en pointillés), pour le Royaume-Uni et les Etats-Unis (Newberry, 2005 ; Parry and Small, 2005). Ils incluent les coûts sociaux (accidents, congestion, effet de serre, pollution de l’air, etc.), sous l’hypothèse que les recettes générées servent à diminuer certaines taxes désincitatives (taxes sur le capital et travail). La Fig. 7 ci-contre détaille l’évaluation faite par Parry et al. (2006). Fig. 7 – Dommages liés à l’usage de l’automobile (Parry et al, 2006). Parry et al. (2006), “Automobile Externalities and Policies”, RFF.

12. Taxes sur les carburants Il y a plusieurs ex. de taxations différentielles des carburants, sur critères environnementaux. Un ex. passé est le différentiel entre l’essence au plomb et sans plomb. La Fig. 8 recense quelques taxes différentielles, selon la teneur en soufre des carburants, dans 7 pays de l’OCDE. La Fig. 9 montre qu’après son introduction au Royaume-Uni, en 1999 et 2001, pour le gazole et l’essence, respectivement, les carburants les plus polluants disparaissent rapidement. Fig. 8 – Ecarts de taxation, selon la teneur en soufre des carburants, 2005 . Fig. 9 – Recettes des taxes différentielles, R.-U. OCDE, “The Political Economy of Environmentally Related Taxes”, 2006.

13. Taxes sur les véhicules à moteur Les taxes reliées à l’environnement, assises sur les véhicules à moteur, sont payées soit : • Par le premier acquéreur ; • Par chaque nouvel acquéreur ; • Périodiquement. La Figure 10 présente la taxe sur les véhicules à moteur, en Norvège. Fig. 10 – Calcul de la taxe sur les véhicules à moteur, en Norvège, 2006. OCDE, “The Political Economy of Environmentally Related Taxes”, 2006.

14. Taxes sur les déchets La figure 11 montrent les taxes sur l’enfouissement dans quelques pays de l’OCDE. Elles sont prélevées soit à l’achat des produits, soit à la collecte des déchets. Dans quelques pays (en Norvège, notamment), des différentiels de taxes sont introduits, suivant le mode de traitement, par enfouissement ou par incinération. Fig. 11 – Taxes sur l’enfouissement des déchets municipaux. OCDE, “The Political Economy of Environmentally Related Taxes”, 2006.

15. Taxes sur les déchets Dans la Fig. 11, les traits en pointillés donnent quelques ordres de grandeurs des coûts privés et sociaux des déchets. La Fig. 12 détaille les évaluations de Bartelings et al. (2005), pour les Pays-Bas. Les données sont données sous la forme : meilleure estimation (estimation basse - estimation haute). Fig. 12 – Coûts privés et sociaux de l’incinération et de l’enfouissment, au Pays-Bas, en euros par tonne. Bartelingset al. (2005), “Effectiveness of landfill taxation”. www.ivm.falw.vu.nl/Research_output/index.cfm/ home_subsection.cfm/subsectionid/FF91BCBD-EAFE-426A-ABB8184073A39BBF

16. Dérogations… L’OCDE recense 1150 exemptions, introduites pour des raisons sociales, environnementales ou économiques. Fig. 13 – Recensement des dérogations aux taxes reliées à l’environnement . OCDE, “The Political Economy of Environmentally Related Taxes”, 2006.

17. Les marchés de permis d’émissions Naissance d’une idée Emission Trading Program Lead Phase-out Program Le programme AcidRain.

18. Historique schématique Les marchés de permis d’émissions ont émergé en 4 phases : • de réflexion, avec : • des travaux théoriques de Coase, Crocker et Dales ; • des expériences de flexibilité menées par l’EPA ; • de découverte, avec la réforme du CAA en 1977 ; • d’expérimentation, avec le programme AcidRain, en 1990 ; • de généralisation, avec le protocole de Kyoto et le marché du carbone européen. Coase, R.H. (1960), “The Problem of Social Cost”, Journal of Law and Economics, 3, 1-44. Crocker, T. D. (1966). The Structuring of Atmospheric Pollution Control Systems. The Economics of Air Pollution. H. Wolozin. New York, W. W.Norton & Co.: 61-86. Dales, J. H. (1966), “Land, Water, and Ownership”, Canadian Journal of Economics, 1(4): 791-804. Fig. 14 – Trois articles fondateurs.

19. Clean Air Act (1970) En 1970, le Clean Air Act (CAA) fait de la pollution de l’air une prérogative du gouvernement fédéral, gérée par l’Environmental Protection Agency (EPA) : L’EPA impose des normes nationales de qualité de l’air (National Ambient Air Quality Standard) pour six polluants : Les normes, définies par rapport aux meilleures technologies disponibles, sont strictes. • le dioxyde de soufre, • le monoxyde de carbone, • les particules en suspension, • les oxydes d’azote, • l’ozone • le plomb (après 1975).

20. Clean Air Act (1970) L’EPA découpe le territoire américain en 247 zones, classées en deux catégories, selon qu’elles sont en conformité avec les normes de qualité de l’air ou non (attainmentou non-attainment area). Les Etats doivent mettre en place des State Implementation Plan (SIP), fixant les émissions autorisées des sources sous leur juridiction, pour atteindre les normes de qualité de l’air. Les SIP sont encadrés par une réglementation fédérale stricte. En particulier : • l’installation de nouvelles sources est interdite dans les zones dépassant les normes de qualité de l’air ; • La modification d’une source existante est autorisée à conditions d’adopter les meilleures technologies disponibles.

21. Emissions trading (1976) Devant l’échec de cette politique, l’EPA assouplit le CAA, à partir de 1977, en proposant aux Etats 4 mécanismes de flexibilité : • La compensation externe (offset, 1976) ; • La compensation interne (netting, 1977) ; • Les bulles (bubbles, 1979) ; • La mise en réserve (banking, 1979). On peut considérer qu’il s’agit de la première tentative d’expérimentation d’un marché de permis d’émissions.

22. Emissions trading/Offset (1976) La compensation externe, agréée par l’Etat, permet à une entreprise : • d’implanter une nouvelle source dans une zone non conforme, à condition de compenser : • soit en réduisant les émissions d’autres sources lui appartenant ; • soit en finançant la réduction des émissions d’autres sources ne lui appartenant pas.

23. Emissions trading/Netting (1977) La compensation interne, agréée par l’Etat,permet à une entreprise : • de modifier une source existante, sans respecter les normes technologiques en vigueur; à condition de compenser : • en réduisant les émissions d’autres sources lui appartenant.

24. Emissions trading/Bubbles (1979) Une bulle est un regroupement de plusieurs sources, agréé au niveau fédéral par l’EPA. Le mécanisme proposé repose sur la notion de crédits de réduction des émissions (Emission ReductionCredits), permettant aux sources faisant mieux que leurs émissions autorisées : • à utiliser l’excédent dans la même entreprise ; • à le capitaliser pour un usage futur ; • à le vendre à d’autres usines. En pratique, ceci permet aux sources de la bulle de se réallouer librement les émissions autorisées par le SIP.

25. Emissions trading/Banking (1979) La mise en réserve (le banking) autorise une entreprise à épargner les crédits de réduction d’émissions de l’année, pour être utilisés ou vendus plus tard

26. Emissions trading/Bilan Hahn et Hester (1987) estiment que l’Emissions trading at permis : • des économies de coût de réduction des émissions, estimées entre 0,5 et 12 milliards de $ ; • sans contrepartie environnementale. Son bilan serait inférieur aux prévisions, en raison de : • l’opacité des critères d’agrément des bulles ; • la faible taille de certains marchés ; • des coûts de transaction élevés. Fig. 14 – Evaluation du progromme Emissions tading. Hahn et Hester (1989), "Marketable Permits: Lessons for Theory and Practice", Ecology Law Quaterly, 16(2): -.

27. Lead Phase-out Objectifsenvironnementaux Instrument économique Les E.-U. limitent la teneur en plomb des carburants depuis 1973. En 1981, il est décidé de durcir la norme selon le calendrier suivant : • 1,1 g/gallon, en 1981, • 0,5 g/gallon, en 1985, • 0,1 g/gallon, en 1987. Entre 1982 à 1986, l’EPA crée un marché de droits à utiliser du plomb : • alloués gratuitement, en quantité égale à la production de carburant, multipliée par la norme ; • sont capitalisables à partir de 1985.

28. Lead Phase-out La Fig. 15 illustre le fonctionnement du marché, en distinguant les petites et les grandes raffineries. Avant 1985, les petites raffineries dépassent la norme, achetant des droits aux grandes raffineries ; En 1985, toutes raffineries font mieux que la norme, capitalisant des droits pour les années suivantes. Une étude préalable de l’EPA chiffrait les économies pour les raffineurs à 226 millions de $. Fig. 15 – Teneur en plomb de l’essence Hahn et Hester (1989), "Marketable Permits: Lessons for Theory and Practice", Ecology Law Quaterly, 16(2): -.

29. Acidrain Les émissions de SO2 menacent la santé humaine et l’environnement, en contribuant : • au niveau local, à la pollution de l’air ; • au niveau régional, au phénomène des "pluies acides". Fig. 16 – Dommages marginaux du SO2 Muller N.Z. and R. Mendelsohn (2009),"Efficient Pollution Regulation: Getting the Prices Right", American Economic Review 99(5): 1714-1739.

30. Acidrain Le CAA visait le problème de pollution locale par : • des normes de qualité de l’air ambiant ; • des normes technologiques pour les nouvelles sources et les modifications de sources existantes. Cette politique a permis : • d’améliorer la qualité de l’air locale, • notamment par la construction de 429 cheminées hautes.

31. Acidrain Le CAA a aussi eu deux effets pervers : • un renforcement du problème de pluies acides ; • un allongement de la durée de vie des sources existantes. Plusieurs amendements (Clean Air ActAmendments, CAAA) sont apportés en 1990. Le titre IV des CAAA régule les émissions de SO2 des centrales électriques, pour corriger ces effets pervers.

32. Acidrain/Objectifs Le programme Acidrain veut ramener les émissions de SO2 de 25 à 15 millions de tonnes, entre 1980 et 2010. Pour les centrales électriques, l’effort de réduction est de l’ordre de 50 %, avec deux moyens pour y parvenir : • Utiliser du charbon pauvre en soufre (Western ; < 1%) ; • Installer des filtres de désulfuration.

33. Acidrain/Calendrier Le programme Acidrain crée d’un marché de permis d’émissions de SO2, en deux phases : • La phase 1, de 1995 à 1999, concerne seulement les centrales supérieures à 100 MW ; • La phase 2, après 2000, étend le système aux centrales de plus de 25 MW et aux centrales utilisant des combustibles à forte teneur en SO2. Remarque : Il était prévu de segmenter le marché en deux régions, est et ouest. Ca n’a pas été appliqué.

34. Acidrain/Règles Le marché des permis de SO2 est géré par l’EPA. Un permis autorise l’émission d’1 tonne. Il peut être utilisé dans l’année en validité, être vendu ou mis en réserve. Les transactions sont libres, peuvent se faire à terme, avec tous les partenaires possibles (banques, courtiers, autres compagnies, particuliers, ONG). En cas de dépassement, les sanctions sont prévus une amende par tonne et obligation de compenser l’année suivante.

35. Acidrain/Dotations initiales Pour les sources existantes, la dotation en permis sera renouvelée, annuellement et gratuitement, de 1995 à 2025, au prorata de la chaleur produite pendant la période 1985-1987. Pour les nouvelles sources, la dotation en permis doit être achetée aux enchères sur la bourse de Chicago (qui reçoit 2,8% de la dotation annuelle).

36. Acidrain/Réductions des émissions Pendant la phase I : • les émissions sont très en deçà de la dotation ; • 11,6 millions de permis sont ainsi mis en réserve. Pendant la phase II : • les émissions diminuent, mais sont supérieures à la dotation, en raison de l’utilisation des permis mis en réserve. Fig. 17 – Emissions de SO2 par les centrales électriques. Burtraw D. and al. (2005), “Economics of Pollution Trading for SO2 and Nox”, RFF 05-05, BurtrawD. and al. (2006),"Lessons for a cap-and-trade program".

37. Acidrain/Réductions des émissions

38. Acidrain/Effets sur l’environnement Au niveau local/pollution de l’air Au niveaurégional/pluiesacides L’effet a été globalement considéré comme positif. En particulier, le risque de hotspots de pollution a été évité. Malgré certains progrès, les problèmes d’acidification demeurent. Ceci tient au fait que le processus de récupération écologique est lent.

39. Acidrain/Prix Pendant la phase I, les prix ont été plus faibles que prévus (entre 70 et 210 $/t, contre 250 à 400 $/t). Trois explications principales ont été avancées : • La dérégulation du secteur minier ; • La dérégulation du secteur ferroviaire ; • La concurrence dans le secteur des filtres de désulfuration. Fig. 18 – Prix des permis d’émisisons de SO2 (données mensuelles). Burtraw, D. and S.J. Szambelan (2009), "U.S. Emissions Trading Markets for SO2 and NOx", RFF 09-40.

40. Acidrain/Réductions des coûts Principe Méthode On estimed’abord les coûtsde réductiond’émissions, à l’aided’uneanalyse technico-économiqueouéconométrique. On compare ensuite les coûtstotauxrésultant du fonctionnement du marché du SO2, par rapport à unepolitiquecontrefactuelle de référence. Carlson et al. (2000) estiment que le marché du SO2 réduiraient les coût de réduction des émissions, par rapport à une approche réglementaire indifférenciée, de l’ordre de 250 millions de $ par an, pour la phase I, et 784 millions de $ par an, pour la phase II, soit environ 43 %.

41. Politiques d’environnement en France Fiscalité de l’énergie Fiscalité des transports Redevances de l’eau Redevances sur les déchets Les écotaxes Le bonus-malus écologique

42. Conseil des Impôts, 2005 Le 23-ième rapport du Conseil des impôts, en 2005, sur la fiscalité et l’environnement recense environ 50 taxes ou redevances, soit une recette fiscale de 48 Md€. La TIPP, les taxes et redevances perçues dans le secteur de l’eau et des déchets représentent à elles seules environ 40 Md€. Le rapport s’appuie sur la typologie suivante : • Les taxes à finalité budgétaire ; • Les redevances pour service rendu ; • Les écotaxes ; • Les incitations fiscales.

43. Fiscalité de l’énergie La Taxe Intérieure sur les Produits Pétroliers (TIPP) est la plus importante des taxes sur l’énergie. Elle représente environ 10% des recettes fiscales de l’Etat. Son taux varie selon les produits et selon leur utilisation. Fig. 18 – Les taux de TIPP Conseil des impôts(2005), “Fiscalité et environnement”.

44. Fiscalité de l’énergie Le Conseil des impôts évalue les coûts externes induits la circulation automobile. Il conclut que : • La TIPP ne couvre pas les coûts des effets négatifs sur l’environnement en zone urbaine ; • D’autres mesures fiscales, comme les péages urbains, seraient plus appropriées. Fig. 18 – Coûts externes liés à la circulation automobile Conseil des impôts(2005), “Fiscalité et environnement”.

45. Fiscalité des transports La taxe d’immatriculation des véhicules particuliers dépend de la puissance mécanique et des émissions de CO2. Elle est divisée par 2 pour les véhicules de plus de 10 ans ! Depuis 2000, la taxe de circulation ne concerne plus les véhicules particuliers. Une exception en Europe ! La taxe à l’essieu les poids lourds de plus de 12 tonnes. Fig. 18 – Les taux de TIPP Conseil des impôts(2005), “Fiscalité et environnement”.

46. La loisurl’eau de 1964 En 1964, la première grandeloisurl’eaucrée 6 grandsbassinshydrographiques. Danschaquebassin, la politique de l’eauest : • débattue et définiedémocratiquement par un Comité de bassin ; • mise en oeuvre par uneAgence de l’eau. Fig. 19 – Les 6 bassins hydrographiques

47. Redevancessurl’eau Il existe deux grandes catégories de redevances : • celles perçues par les collectivités territoriales, au titre de l’approvisionnement et de l’assainissement ; • celles perçues par les agences de l’eau, au titre de la protection de la ressource. Les autres redevances sont comparativement faibles. Fig. 20 – Redevances sur l’eau Conseil des impôts(2005), “Fiscalité et environnement”.

48. Red. “Eau potable et assainissement” La redevance d’eau potable et d’assainissement est assimilée à un prix, payé en contrepartie d’un service, en fonction du volume d’eau prélevé par l’usager. Son produit doit servir exclusivement à couvrir les charges de fonctionnement et d’investissement du service d’approvisionnement et d’assainissement. Cette tarification ne garantit pas le respect du principe pollueur-payeur, car la redevance n’est pas calculée sur la pollution réellement causée.

49. Redevances des agences de l’eau Le tableau ci-contremontre la répartition des redevancesperçues par les agences de l’eau, entre les collectivitésterritoriales, les industries et l’agriculture. La plus grandepartieestpayée par les collectivitésterritoriales. L’agriculture y échappelargement. Fig. 20 – Redevances des agences de l’eau Conseil des impôts(2005), “Fiscalité et environnement”.

50. Redevances pour pollution Les agences de l’eau fixent les taux de redevance, par polluant, en fonction des priorités du bassin. En principe, les redevances de pollution sont calculées en fonction des rejets de polluants. En pratique, ça n’est vrai que pour les rejets industriels : • Pour les collectivités territoriales, les redevances sont proportionnelles au volume d’eau consommé ; • Le secteur agricole échappe à la redevance pollution, sauf exception.