Možnosti dosahovanie efektívnosti vo verejnej politike

1. Možnosti dosahovanie efektívnosti vo verejnej politike PhDr. Martin Klus, PhD. Doktorandský seminár Univerzita Karlova v Prahe 19. novembra 2008

2. Verejná politika a efektívnosť • Pojem efektívnosť v sebe nesie dva základné predpoklady, ktoré sa pri napĺňaní tohto pojmu vzájomne nevyhnutne dopĺňajú: • Užitočnosť • Hospodárnosť • Pre efektívne fungujúcu verejnú politiku je preto nevyhnutné, aby táto v sebe niesla predpoklad nielen užitočnosti, ale aj hospodárnosti a naopak, aby sa pri dodržiavaní zásady hospodárnosti neprekročila aj hranica užitočnosti. • Inú dimenziu, dáva tomuto konštatovaniu posudzovanie toho čo je vlastne pre spoločnosť užitočné. • Kľúčom k poznaniu užitočnosti v rámci spoločnosti, môže byť vysvetlenie pojmu Pareto optimálne, ktorý vyjadruje stav, kedy si už žiadny jednotlivec v spoločnosti nemôže zlepšiť svoje ekonomické postavenie bez toho aby si niekto iný pohoršil. Takýto stav by bolo možné dosiahnuť prostredníctvom dokonale fungujúceho trhového mechanizmu.

3. Verejná politika a efektívnosť • Avšak ani Pareto optimálny stav ešte nezaručuje, že nedôjde k výslednému nerovnomernému rozdeleniu príjmov v rámci spoločnosti. • Otázka poznania mechanizmu a konečného rozdelenia príjmov, by mala byť pre aktérov vo verejnej politike kľúčovou z hľadiska rozhodovania o nej, nakoľko by toto rozhodovanie malo byť zamerané na zvýšenie blahobytu celej spoločnosti. • Blahobyt by pritom v tejto súvislosti mohol vyjadrovať nachádzanie rovnováhy v spore medzi efektívnosťou a spravodlivosťou resp. rovnosťou, ku ktorým by malo rozhodovanie aktérov vo verejnom sektore smerovať. • Hľadanie efektívnosti rozhodovania aktérov vo verejnej politike, by sme teda mohli chápať nielen ako meranie hospodárnosti ale aj užitočnosti podmienenej zvyšovaním blahobytu celej spoločnosti a teda spravodlivosťou a rovnosťou v ich rozhodovaní.

4. Substitučný vzťah efektívnosti a rovnosti • Otázku vzájomného substitučného vzťahu efektívnosti a rovnosti, možno najjednoduchšie vyjadriť prostredníctvom nasledujúceho príkladu: • Predstavme si, že máme len dva páry účastníkov ekonomického vzťahu Branislava a Eleonóru a Dezidera a Jolanu. Predpokladajme, že Branislav a Eleonóra mali pôvodne deväťdesiatosem párov topánok, zatiaľ čo Dezider a Jolana len dva. Nakoľko sa tento pomer nezdá byť veľmi spravodlivý predstavme si, že tu existuje nejaká vláda, ktorá sa pokúsi presunúť štyridsaťosem párov topánok od Branislava a Eleonóry k Deziderovi a Jolane. • Zároveň predpokladáme, že sa v priebehu tohto presunu desať párov topánok stratí a teda konečným stavom bude päťdesiat párov topánok pre Branislava a Eleonóru a štyridsať pre Dezidera a Jolanu. • Nerovnosť by rozhodnutím vlády, a teda v prenesenom význame aktéra verejnej politiky, bola takmer odstránená, ale celkový počet párov topánok sa tým znížil, čo zase vypovedá o miere efektívnosti takéhoto aktu.

5. Substitučný vzťah efektívnosti a rovnosti • Práve prostredníctvom uvedeného substitučného vzťahu možno charakterizovať jadro diskusií o efektívnosti vo verejnej politike a o rozhodovaní aktérov v jej rámci. • Vo všeobecnosti sa vychádza z predpokladu, že ak chceme dosiahnuť vyššiu rovnosť, musíme sa vzdať časti efektívnosti (v uvedenom príklade by to mohla byť strata desiatich párov topánok). Tu však nastávajú dva hlavné problémy: • Neexistencia zhody v názoroch medzi aktérmi realizujúcimi verejnú politiku na podstatu vzájomného vzťahu medzi efektívnosťou a rovnosťou, t. j. napr. akej miery efektívnosti sa musíme vzdať, pokiaľ chcem zvýšiť rovnosť (jedného, dvoch alebo desiatich pomarančov)? • Aký relatívny význam máme priradiť zvýšeniu rovnosti v spoločnosti a aký zníženiu efektívnosti?

6. Substitučný vzťah efektívnosti a rovnosti • V súvislosti s touto otázkou existujú názory, že nerovnosť je najvážnejší problém modernej spoločnosti a že je preto nevyhnutné minimalizovať rozdiely v príjmoch bez ohľadu na následky na efektívnosť. • Protipólom k týmto názorom sú úvahy o tom, že práve efektívnosť je rozhodujúcou pre rozvoj spoločnosti. • Nakoniec osobitným prístupom možno označiť názor, že najlepším spôsobom ako z dlhodobého hľadiska dosiahnuť vyššie príjmy nízko príjmových skupín obyvateľstva je nestarať sa o to akým spôsobom sa delí bohatstvo v danej spoločnosti, ale sústrediť sa na čo najrýchlejšie zvýšenie tohto bohatstva, čím by sa dosiahlo viac statkov pre všetkých jej členov. • Tieto prístupy možno zároveň dať do paralely so základnými ideologickými determinantmi aktérov v rámci verejnej politiky, ktorí v nej svoje rozhodovanie prispôsobujú vlastnému vnímaniu toho, čo je podľa nich užitočné v rámci vzťahu rovnosti a efektívnosti v zmysle maximalizácie blahobytu.

7. Byrokracia a byrokratizácia vo verejnom sektore • Jednou z najdôležitejších oblastí v rámci skúmania efektívnosti vo verejnej politike je problematika byrokracie a byrokratizácie vo verejnom sektore. • Predstava, že byrokracia je len súhrnom jednotlivcom, ktorí sa nedokázali presadiť v rámci súkromného – konkurenčného sektora, je síce pomerne bežná v rámci širokej verejnosti, musíme však povedať, že nie celkom spravodlivá. • Naopak, byrokratov musíme z pohľadu verejnej politiky chápať ako rovnaké indivíduá so zásadnými vzájomnými odlišnosťami, so svojimi slabosťami, schopnosťami či hodnotami ako tých, ktorí pôsobia v súkromnom sektore. • „Zdroj byrokratických problémov nespočíva v byrokratoch, ale v podstate verejných statkov a motívoch, kontrolách a inštitúciách, ktoré v byrokracii existujú. Preto každé riešenie problémov byrokracie musí byť založené na objasnení a riešení týchto inštitúcií a motívov tak, aby rozhodnutia byrokratov vo väčšej miere slúžili verejnému záujmu.“ (D. B. Johnson, 1997)

8. Byrokracia a byrokratizácia vo verejnom sektore • V snahe charakterizovať samotný pojem byrokracie je možné sa oprieť o viaceré definície tohto pojmu, pričom ich spoločnými bodmi je to, že pod týmto pojmom myslia organizácie ktoré: • vytvárajú „výstup“, ktorý nie je ocenený cenovým mechanizmom, • minimálne časť svojich príjmov získavajú z iných zdrojov ako z predaja svojho „výstupu“, • svojimi nákladmi zvyčajne nedeterminujú dôchodky väčšiny svojich byrokratov - manažérov, avšak je nevyhnutné, aby títo neboli schopní významne ovplyvniť príjmy a výdavky samotnej organizácie. • Ako už bolo naznačené, byrokracia je pomerne zložitý fenomén a aj k jej skúmaniu existujú minimálne dva rozdielne prístupy: 1. Prvým prístupom je názor odvodený už od Confuciusa či Platóna, ktorý do modernej vedy preniesol Max Weber, zdôrazňujúci ideálne fungovanie byrokracie v demokracii. 2. Druhý protikladný prístup sa spája predovšetkým s menom C. N. Parkinsona resp. W. A. Niskanena, ktorí byrokraciu vnímajú „racionálno-kritickým spôsobom“.

9. Príčiny neefektívnosti byrokracie Pri hľadaní príčin neefektívnosti byrokracie, sa zvyčajne pristupuje k piatim rozdielnym východiskám: a) Prvá príčina vychádza z oddelenia tých, ktorí spotrebúvajú „výstup“ byrokracie od tých, ktorí ho poskytujú. - Zlyhania verejného sektora vedú okrem iného aj k tomu, že dochádza k narušeniu medzi usporiadaním preferencií voličov, spôsobom hlasovania zákonodarcov a reálnym uvádzaním tejto legislatívy do praxe byrokraciou. - Táto skutočnosť je spôsobená jednak nedostatočnou znalosťou preferencií občanov volenými zástupcami, ako aj ich neschopnosťou efektívne kontrolovať byrokraciu, nakoľko vo veľkej väčšine prípadov neexistuje všeobecne prijateľné meradlo ich „výstupov“. b) Druhá príčina úzko súvisí s prirodzenou snahou byrokratov rozšíriť úrad, ktorý riadi aj na úkor prípadnej duplicity činností, ktoré jednotlivé úrady vykonávajú. - Špecifické prostredie charakteristické pre byrokraciu ich totiž motivuje k možnosti dosiahnuť kariérny postup, získať rôzne materiálne výhody s tým spojené, nové právomoci, vplyv, prestíž a reputáciu. - V neposlednom rade sú tu podriadení daného byrokrata, ktorí s obdobnými pohnútkami tlačia na svojho nadriadeného, aby dokázal presvedčiť zodpovedných o dôležitosti ich úradu, potrebe navýšenia zdrojov úradu, či rozšírenia ich oddelenia. - K tendencii vymenovávavať za hlavu úradu jednotlivca, ktorý zdôrazňuje jeho význam navyše prispievajú tzv. expanzívne motívy v byrokracii. - Len zriedka je ministrom obrany pacifista, či ministrom školstva odporca podpory vzdelávania. „Naviac mnohí riadiaci pracovníci každej byrokracie prichádzajú z odvetví, resp. povolaní, ktoré budú mať z expanzie činnosti daného úradu úžitok.

10. Príčiny neefektívnosti byrokracie - Zamestnancov často daný úrad priťahuje preto, že im umožní napredovať v ich profesionálnej kariére“. - Typickým príkladom môže byť v tejto súvislosti vymenovanie manažéra korporácie, ktorá predáva štátnej správe výrobky a služby, do funkcie v štátnej správe či menovanie úradníkov, ktorí sú bývalými zamestnancami výskumných inštitúcií, tretieho sektora či firiem, ktoré majú z činnosti daného úradu úžitok. - V neposlednom rade dochádza pri tejto príčine neefektívnosti k vzťahu medzi súkromným, pripadne tretím sektorom a verejným sektorom, ktorí nazývame lobizmus. c) Tretia príčina súvisí s centralizáciou rozhodovania, neefektívnym nastavením systému verejnej správy a nedôsledným definovaním funkcií jednotlivých úradov. - Centralizácia rozhodovania a riadenia verejnej správy spôsobuje predovšetkým zníženie miery flexibility na miestne požiadavky, normatívne rozhodovanie, či oneskorené reakcie na vzniknuté problémy. - Neumožňuje razantnejšie riešiť nepopulárne opatrenia, pretože každý návrh má tendenciu prerastať do celoštátneho a celospoločenského problému a to i napriek tomu, že sa mnohokrát týka iba regionálnych, resp. sektorových disparít. - Tým následne vysoká centralizácia a spoluzodpovednosť ústredných orgánov za operatívnu činnosť komplikujú plnenie hlavných úloh vlády a ministerstiev, t.j. koncepčnú, legislatívnu, metodickú a kontrolnú činnosť. - Priveľká koncentrácia operatívnych činností na ústredných orgánoch štátnej správy spôsobuje aj pretrvávanie rezortného prístupu, čo sťažuje účinnú koordináciu činností, duplicitu a definovanie celoštátnych priorít.

11. Príčiny neefektívnosti byrokracie - Zároveň je brzdou rýchlejšej transformácie, ktorú možno spojiť napr. s privatizáciou či kontraktáciou niektorých byrokratických činností. - Tieto nedostatky následne spôsobujú neefektívne vynakladanie financií na verejnú správu ako celok a nízku previazanosť spolupôsobenia štátneho rozpočtu a rozpočtov miestnej samosprávy. - Pre úplnosť však považujeme za nevyhnutné dodať, že aj v otázke centralizácie rozhodovania výnimka môže potvrdzovať pravidlo. - Za túto výnimku možno do určitej mieri považovať napr. Francúzsko so svojou dlhovekou tradíciou centralizácie byrokracie, pričom nemožno jednoznačne skonštatovať, že by táto fungovala menej efektívne ako byrokracia decentralizovaných krajín (napr. Nemecka alebo USA). d)Štvrtá príčina súvisí s monopolným charakterom byrokracie, t. j. byrokraciou ako jediným poskytovateľom verejných statkov. - Pri analyzovaní monopolizácie byrokracie si môžeme pomôcť všeobecne platným konštatovaním, že nikto nemíňa cudzie peniaze tak opatrne ako svoje vlastné a preto ani byrokracia, ktorá pri výkone svojho poslania nemá konkurenta podobného tomu na súkromnom trhu, nebude mať záujem na tom, aby nevyhnutne dosahovala úsporu nákladov, či maximalizáciu výnosov. - Vezmime si príklad katastrálneho úradu. Predstava, že by si občan mohol vybrať vklad nehnuteľnosti na tom katastrálnom úrade, kde by neminul časť svojej dovolenky je síce ideálna zo strany občana, určite však nie zo strany vedúceho katastrálneho úradu určitej oblasti, ktorého úrad by tým zaiste stratil na váženosti a vyvolal tlak k jeho väčšej efektívnosti.

12. Príčiny neefektívnosti byrokracie e) Piata príčina neefektívnosti byrokracie poukazuje na skutočnosť, podľa ktorej majú byrokrati vždy podnet na to, aby pri schvaľovaní rozpočtu presvedčili legislatívu, že problém, ktorý sa pokúšali odstrániť, stále existuje a preto je nevyhnutné minimálne zachovať, či dokonca zvýšiť zdroje potrebné na jeho zvládnutie. Najvážnejšie sú pri tom dva problémy súvisiace s touto tendenciou: - Pri vytvorení úradu alebo inej inštitúcie zodpovednej za určitú aktivitu vzniká problém, pretože táto inštitúcia nebude brať do úvahy možnosť, že spotrebitelia môžu statky, za ktoré je zodpovedná, substituovať inými statkami - Jednoročná rozpočtová prax, ktorá je typická pre takmer všetky byrokracie, vedie k výraznej neefektívnosti • J. E. Stiglitz, k týmto východiskám resp. príčinám pridáva ďalšie dva „dôležité faktory bujnenia byrokratických procedúr“: i. Po prvé je to fakt, že náklady prípadného chybného rozhodnutia nenesie samotný úradník (alebo skupina úradníkov), ale celá spoločnosť prostredníctvom zvýšenia daní a nákladov vynaložených pri kontakte s byrokratickým aparátom (čas, papierovanie, nedostupnosť úradníkov a pod.) ii. Po druhé, neúmerne vysoký počet byrokratických postupov, ktoré sú nevyhnutné pre schválenie akéhokoľvek rozhodnutia, nie je len dôsledkom rozhodnutí byrokratického aparátu. - Takýto stav totiž vyplýva aj z toho, že prostriedky o ktorých úradníci rozhodujú, im boli len zverené. - To znamená, že byrokrat nevynakladá svoje vlastné prostriedky (ako je to v prípade vlastníka súkromnej spoločnosti), ale prostriedky verejné. - S tým súvisí všeobecne rozšírený názor, že v takomto prípade je na mieste väčšia opatrnosť a kontrola vynakladaných prostriedkov, aby tieto neslúžili len záujmom niekoľkých jednotlivcov ale celej spoločnosti.

13. Možnosti hľadania spôsobov zefektívnenia byrokracie • I keď sa to po definovaní príčin neefektívnosti byrokracie môže zdať ako plytvanie energiou, nemožno rezignovať na možnosti hľadania spôsobov zefektívnenia byrokracie. • Hneď na úvod však treba zdôrazniť, že hoci tieto nie sú nedosiahnuteľné, prinášajú svoje vlastné problémy a sú pomerne značne determinované osobitným inštitucionálnym prostredím, v ktorom sa budú využívať (charakteristike osobitného „prostredia“ je venovaná nasledujúca časť ako aj časť pojednávajúca o politickej kultúre). • V neposlednom rade na ne bude vplývať ochota aktérov verejnej voľby, vyplývajúca zo zlyhaní sprevádzajúcich politický trh, zvýšiť efektívnosť rozhodovania a to či už svoju vlastnú alebo svojich zástupcov. Zaraďujeme sem najmä: a. Zmenu systému rozpočtovníctva byrokratických organizácii, ktorá by predovšetkým odstránila striktnú požiadavku míňania stanovených prostriedkov len na stanovené účely a najmä v striktne stanovenom čase. b. Zvýšenie produktivity práce byrokratov prostredníctvom zvýšenia flexibility ich peňažného príjmu na úkor prezamestnanosti, či iných bežných materiálnych výhod plynúcich z výkonu danej funkcie. c. Obsadzovanie úradov určitým počtom takých byrokratov, ktorí nemajú k jeho poslaniu blízky vzťah. Zároveň by nadriadené volené orgány danej byrokracie mali pristupovať k hodnoteniu a skúmaniu efektívnosti tejto byrokracie prostredníctvom iných menej tendenčných kritérií, pričom za zmienku stojí aj možnosť, podľa ktorej by napríklad členovia výborov, existujúcich v legislatívnych orgánoch, zodpovedných za kontrolu činnosti byrokracie daného štátu boli nominovaní na základe princípu rotácie a teda nie odbornosti či záujmu o danú problematiku.

14. Možnosti hľadania spôsobov zefektívnenia byrokracie d. V rámci odbúrania monopolného postavenia byrokracie je možné uvažovať nad umožnením privatizácie či aspoň možnej kontraktácie jej činností. • Ak dnes môže stravovací servis pre ministerstvo vnútra, výstavbu verejných budov či diaľnic zabezpečovať súkromný sektor, prečo by sa tento zoznam nemohol rozšíriť? • Prečo by napríklad kontrolu rýchlosti na pozemných komunikáciách nemohla zabezpečiť súkromná firma, ktorá by podstatnú časť z pokút, ktoré by udelila odviedla do verejného rozpočtu? e. V súvislosti s odbúravaním monopolného postavenia byrokracie sa môžeme ešte raz vrátiť k príkladu katastrálneho úradu. • Bolo by možné zvýšiť jeho efektívnosť vytvorením rovnakého konkurenčného úradu? • Tradičný názor verejnej administratívy zdôrazňuje, že ak sa má odstrániť duplicita činnosti mnohých úradov, sú úrady - monopoly nevyhnutné, aby sa predišlo plytvaniu verejnými zdrojmi. • Ekonómovia však po príklade zo súkromného trhu, kde napr. automobilky v pomerne značnej miere duplikujú svoje služby a aj napriek tomu vykazujú pomerne slušnú efektívnosť tvrdia, že obdobná konkurencia by mohla byť prospešná i pre verejný sektor.

15. Možnosti hľadania spôsobov zefektívnenia byrokracie f. Na záver by sme pri hľadaní spôsobov zefektívnenia byrokracie chceli zdôrazniť, že podstatne väčší záujem sa prikladá tomu, či sa verejné záležitosti uskutočňujú čestne, ako tomu, aká je vlastne kvalita ich uskutočnenia. • Boj a odhaľovanie korupcie vo verejných inštitúciách je náležite propagovaný no plytvanie úradu spravovaného čestnými byrokratmi sa len sotva spomenie. • Preto, aby sa zabezpečilo zvýšenie efektívnosti rozhodovania aktérov vo verejnej politike, je potrebné v rovnakej miere zdôrazňovať čestnosť ako aj efektívnosť výkonu byrokracie. • Záver prezentácii venovanej byrokracii a byrokratizácii vo verejnom sektore si dovolíme venovať parafrázovaniu D. B. Johnsona, ktorý boj proti byrokratizácii opísal nasledovne: • „Jednou z najzábavnejších chvíľ v živote je počúvať, ako univerzitný profesor odsudzuje imperialistické aktivity vládnych byrokratov usilujúcich sa o získanie renty, pričom len pred chvíľou sa vrátil zo schôdze, na ktorej sa pripojil k svojim kolegom a žiadal o pridelenie fondov, ktoré by umožnili zamestnať dvoch alebo troch ďalších profesorov, znížiť jeho učiteľský úväzok na jednu skupinu ročne, prideliť prostriedky na služobnú cestu do San Francisca a na Hawai a odstrániť nedostatok schopných asistentov z radov študentov tak, že sa im zvýšia štipendiá.“

16. Ďakujem za pozornosť a teším sa na Vaše otázky