POLİTİK KARAR ALMA SÜRECİ VE KAMU TERCİHİ

1. POLİTİK KARAR ALMA SÜRECİ VE KAMU TERCİHİ Kamu ekonomisinde alınan kararların toplum tercihlerine dayanması gerekir. Bunun gerçekleşmesi siyasal süreç olarak adlandırılan karar alma sürecinin iyi işlemesine bağlıdır. Belirtmek gerekir ki bu söylemimizi ve bundan sonraki söylemlerimizi demokratik siyasal rejim varlığına dayandırmaktayız. Zira demokratik olmayan yapılanmalarda kamusal kararların alınmasında kamuoyunun önemi yoktur.

2. Demokratik rejimlerde halkın siyasal sürece katılması çeşitli şekillerde olabilmektedir. Yukarıda da belirttiğimiz gibi bunun en basit ve en temel yöntemi seçimdir. Seçim haricinde, siyasal partilere girerek doğrudan katılım, demokratik kitle hareketleri yoluyla siyasal süreci etkileme, baskı grupları aracılığı ile siyasal kararlara etkide bulunma gibi çeşitli meşru yöntemler de bulunmaktadır.

3. Kamusal Karar Alma Mekanizması (Siyasal Süreç) Milli ekonominin iki yönünü oluşturan kamu ekonomisi ve özel ekonomide hizmetlerin ve malların arz ve talebinin belirlenmesi farklı yöntemlerle olmaktadır. Piyasa ekonomisinde arz ve talebi düzenleyen fiyat mekanizmasıdır. Kamu ekonomisinde ise arz ve talep fiyat mekanizması ile belirlenemez.             Kamu ekonomisinde üretilecek hizmetlerin bileşimi fiyat süreci yerine “siyasal süreç” ile belirlenmektedir. Piyasa ekonomisinde mal ve hizmetlere ayrı ayrı olan tercihler, üretilecek mal ve hizmetin belirleyicisi iken; kamu ekonomisinde kamusal mal ve hizmetlere olan taleplerin ayrı ayrı belirtilmesi bir anlam ifade etmemektedir. Bunun nedeni kamu ekonomisinde üretilen mal ve hizmetlerin bireysel talebe göre değil, bir bütün olarak sunulmasıdır. Bundan dolayı kamu ekonomisinde üretilecek mal ve hizmetlerin temel belirleyicisi bireysel talep değil, toplumsal taleptir. Ancak toplumsal talep bireylerin taleplerine ayrı ayrı cevap verecek değildir. Bireysel talep ile toplumsal talep arasındaki temel fark budur.             Siyasal süreç her devletin örgütlenme yapısına göre farklı unsurlardan oluşur. Demokratik yapılanmalarda kamusal kararlar doğrudan doğruya halk tarafından veya halkın temsilcileri tarafından alınır.

4. 2) Demokratik Sistemlerde Siyasal Sürecin Yapısı ve Unsurları Demokratik rejimlerde egemenliğin sahibi halk olarak kabul edildiğinden kamusal kararların da çoğunlukla halk tarafından alınması gerekmektedir. Ancak, başta nüfusun kalabalık olması nedeniyle halkın kararlara doğrudan katılması mümkün olmamaktadır. Bu nedenle temsili demokratik rejimler çoğunluktadır.    Demokratik süreç, kamu ekonomisinde en iyi düzeyine ulaşmak için asgari şarttır. Kamusal tercihler, bireysel tercihlerden oluşmaktadır. Kamu ekonomisinde sonuçlar, bireylerin tercihlerinin tatmin edilmesiyle (pareto kriteri ile) ölçülmektedir. Demokratik süreç (oylama süreci) olmadan birey tercihleri bilinemez ve bireylerin hak ve özgürlükleri korunamaz.

5. Temsili demokrasilerde halk temsilcilerinin aldıkları kararlarda her zaman halkın genel eğilimlerini yansıtmaları mümkün olmamaktadır. Bunun başta gelen nedeni milletvekillerinin baskı gruplarının etkisi altında kalmalarıdır. Bunun haricinde “özel beklentilerle” seçilmiş milletvekillerinin “genel kararlar” alıyor olması da bu sapmada etkilidir. Yani bireysel tercihlerle toplumsal tercihler arasındaki fark da etkilidir.        Demokratik sistem zorla kabul ettirilmiş kamu kararlarını ihtiva edebilir. Halen Amerika’da seçmenlere karşı direkt sorumlu olmayan yargı sisteminin, kendi tercih ve isteklerine uygun politikaları empoze ettikleri bilinmektedir. Aynı şekilde bürokratlar da kendi tercihlerine uygun politikaları empoze edebilirler. Bununla birlikte yargı ve bürokrasinin gücü sınırlandırıldığında demokrasiden sapmalar kısmen de olsa ortadan kaldırılabilir.        Kamusal kaynakların tahsisinde bu aktörler kendi çıkarlarını öne çıkararak kamusal kaynaklardan yararlanmak istemektedirler.        Demokratik sistemlerde siyasal süreç dört unsurdan oluşmaktadır. Bunlar, seçmenler, siyasal partiler, bürokrasi ve baskı gruplarıdır. 

6. 2.1) Seçmenler             Demokratik yapılanma içersinde bireylerin karar alma sürecine katılmaları çeşitli yollarla olmaktadır. Bu yollardan en basiti oylama yöntemidir. Oylama (seçim) ile bireyler kendi değerlendirmelerine göre kendileri için hayırlı gördükleri siyasal partiye oy verirler. Halk tarafından yönetim formülünde ifadesini bulan klasik demokrasi teorisi, bütün ergin yurttaşların hür ve eşit iradeleriyle toplum yönetimine katılmaları anlayışına dayanır. Teorik durum bu olmakla birlikte, uygulamada bundan sapmalar görülmektedir.             Siyasal tercih özgürlüğü konusunda yapılan çalışmalar, siyasal tercih özgürlüğünün bir sınırı olduğunu ve birçok kimsenin siyasal tercihlerini başkalarına göre ayarladıklarını(örneğin evli kadınların genellikle eşlerinin tercihlerini benimsemeleri veya kişilerin bağlı oldukları sosyal grubun tutumlarına uymaları) göstermektedir. Ayrıca çeşitli sosyal baskılar da birey iradesi üzerinde etki oluşturmaktadır. Öte yandan siyasal tercihler her zaman akılcı bir düşünce temeline dayanmamaktadır. Politik alandaki tutum ve davranışlara, akıl ve bilgiden ziyade duygusal etkenlerin, gelenek ve alışanlıkların yön verdiği ileri sürülmektedir. Özellikle kültür düzeyi düşük toplum kesimlerinde kendi çıkarlarına uymayan siyasal tercihler yapıldığı gözlemlenmektedir. Örneğin, işçi sınıfının bir bölümünün sağ partilere oy vermesi gibi.             Bireyler seçmen olma dışında, parti, dernek ve benzeri örgütlenmelere üye olarak, grev, boykot, gösteri yapma gibi değişik eylemlerle politik sürece katılabilirler. Seçmenlerin siyasal karar alma sürecine katılmaları genellikle bir çıkara dayalıdır. Eğer seçmenler, seçime katılma sonucu elde edecekleri faydanın kendileri için artı bir anlam ifade ettiğine kanaat getirirlerse seçime katılacaklardır. Burada elde edilecek faydaya karşılık karşılaştırılan maliyet seçmenin seçime katılması sonucu katlanmayı umduğu maliyettir. “Vatandaşlara uygulanacak politikalar hakkında genel bir bilgi verilmesi ve vatandaşların bilgilenmiş bir şekilde seçimlere katılması kişisel özgürlükleri koruduğu gibi demokrasiyi de korur

7. Çıkar kavramı dışında, seçmenlerin siyasal karar alma sürecine katılmaları başka hususlara da bağlıdır. Bunlar, siyasal iktidarın oy kullanmayan seçmenlere cezai yaptırım uygulaması, siyasal partilerin oy kullanan seçmenleri mükafatlandırması, seçmenin oy kullanmayı bir vatandaşlık görevi olarak telakki etmesi ve benzeri hususlardır.           Seçmenlerin, siyasal sürece katılımında göz önünde tutulması gereken hususlardan birisi, modern demokratik toplumlarda vatandaşların karşısına çıkan sorunları gittikçe daha karmaşık ve teknik hale gelmesidir. Seçmenler bilgi ve kavrayışlarını aşan bu sorunlar üzerinde doğrudan doğruya karar almaya çağırılmayıp, sadece karar alacak olanları seçmekle yetinmektedirler. “Günümüzün partiler demokrasisinde seçmenler parti adaylarının ve programlarının saptanmasında söz sahibi değillerdir. Böyle bir durumda seçmenlerden beklenen, partilerin belirlediği aday listeleri arasında bir tercih yapmaktır. Bütün bu olgular, halk tarafından yönetim formülünün pratikte geçerli olmadığını, demokrasilerde halkın kendi kendisini yönetmediğini ortaya koyar. Böyle bir demokrasi modeli yeryüzünde henüz gerçekleşmemiştir ve gerçekleşeceği de oldukça şüphelidir.”

8.         “Seçmen tercihlerinin akılcı olması, uygulanacak politika seçenekleri konusunda doğru bilgilendirilmesine bağlıdır. Ancak bu sayede seçmen tercihlerinden toplumsal tercihlere ulaşılabilir. Ancak, seçmenlerin davranışları üzerinde yapılan deneysel çalışmalar onların konuyla tamamen ilgilenmediklerini göstermektedir.           Tüm bu söylediklerimizi toparlayacak olursak, en katılımcı siyasal model olan demokrasinin bireylerin siyasal sürece katılmalarını tam anlamıyla gerçekleştirmediğini, ancak bunun hiçbir işe de yaramadığı anlamına gelmediğini söyleyebiliriz. Demokratik sürecin uygulamada teorik açılımına mümkün olduğu kadar yaklaşması toplumda katılımcı demokrasiye olan inancın mümkün olduğu kadar yaygınlaşmasına bağlıdır.

9. 2.2) Siyasal Partiler           Siyasal karar alma sürecinde, günümüzde siyasal partilerin ayrı bir yeri bulunmaktadır. Siyasal hayatın dinamik öğeleri olan (gerçek manada) siyasal partiler bireysel tercihlerin siyasal sisteme topluca aktarılması için bir araç vazifesi görmektedir. Gerçek manada siyasal partiden kastımız, demokratik bir yapılanma içerisinde serbest bir şekilde faaliyette bulunan siyasî partilerdir. Yoksa, otoriter devletlerde bulunan tek parti konumuz açısından bize bir anlam ifade etmemektedir.           Siyasal parti, “bir program etrafında toplanmış, siyasal iktidarı elde etmek ya da paylaşmak amacında olan sürekli bir örgüte sahip kuruluşlardır” şeklinde tanımlamak mümkündür. Siyasal partileri, baskı gruplarından ayırt eden temel unsur, siyasal iktidarı ele geçirme amacıdır. Siyasal partilerin temel işlevi toplumdaki çeşitli çıkarların ve istemlerin birleştirilmesini ve sisteme kanalize edilmesini sağlamaktır. Bunun haricinde, siyasal partiler iktidar ile halk arasında bir köprü vazifesi görmektedir. Yani, aynı zamanda bir seçmen olan bireyleri siyasal sürece katılım konusunda harekete geçirerek bireylerin siyasal sosyalleşmesini sağlarlar. Siyasal partilerin bir diğer işlevi ise, yönetici kadroların seçilmesini sağlamaktır. Bu işlev hemen her siyasal partide(tek partide de) bulunmaktadır. Bu haliyle siyasal partiler yöneticilerin siyasal manada yetiştiği bir okul vazifesi görmektedirler. Siyasal partilerin bir işlevi olarak bahsedebileceğimiz bir başka husus ise siyasal partilerin yönetme işlevidir. Siyasal partiler iktidarda iken devleti yönetirler. Bu olayın karşı boyutu olarak, muhalefette bulundukları zaman ise siyasal erki denetlerler.

10.          Demokratik sistemlerde kamusal kararların alınmasında önemli rol oynayan siyasal partiler konusunda Downs şöyle düşünmektedir. Siyasal partiler marjinal vergi artışı nedeniyle kaybedilen oy sayısını, kamu harcamalarındaki artış nedeniyle kazanılan oy sayısına eşitlemeye çalışırlar. Yani, siyasal partiler bir kamu harcamasına, bundan yararlananların getirdiği marjinal oy sayısının bunun finansmanının sebep olduğu marjinal oy kaybına eşit olduğu miktarda devam ederler. Bu tespitin uygulamada geçerli olmayacağı durumlar vardır. Zira kanaatimizce bu saptamanın geçerli olmadığı veya kısmen geçerli olduğu durumlardan birisi de seçmenlerin politik kör olduğu durumdur. Politik körlüğü, gerekli bir kültür düzeyine sahip olmayan seçmenlerin akılcı davranmayarak beli bir partiye körü körüne destek verme olarak tanımlayabiliriz. Ülkemizde pek sık rastlanan bu gibi durumlarda seçmenler, desteklediği siyasal iktidarın iyi icraatlarını övme, yanlış icraatlarını ise gömemezlikten gelme eğilimindedirler.

11.       Siyasal partiler vaat ettikleri politikaları uygulamadıkları takdirde bir daha ki seçimde seçilememe riski ile karşı karşıyadır. Bu nedenle siyasal partiler yapmaları gereken temel icraatlar yanında vitrine hitap eden icraatlar da yapmaktadırlar. Zira, seçim dönemlerinde görülen göze hitap eden çalışmalar(kaldırım yenilenmesi, vb) bu türden çalışmalardır. Takdir edileceği gibi, bu tür faaliyetler için yapılan harcamalar israftan başka bir şey değildir.        İktidar partileri siyasal süreçte karar alma yetkisine sahip iken, muhalefet partileri kararların alınmasında doğrudan bir role sahip değillerdir. Ancak kendi seçmenlerini memnun edecek muhalefet politikası izleyerek iktidardaki partinin kararlarını etkileyebilirler.Siyasal karar alma sürecinde en önemli rol siyasal partilere düşmektedir. Zira, seçmenlerin çoğunlukla münferit oyları ile siyasal süreci etkilemeleri mümkün değildir.       Bazen bir parti oldukça büyük bir oranda seçmen tercihleri sonucunda iktidara gelebilir. İktidara gelen siyasal partinin çoğunluğun tercihleri doğrultusunda partizanca tutumlar içine girerek sadece kendi seçim bölgelerine hizmet götürmesi demokrasinin zedelenmesi ve toplumda ayrıcalıklı kesimlerin doğmasına neden olacaktır.

12. 2.3) Bürokrasi       Bürokrasi, siyasal karar mekanizmasının aldığı kararları uygulayan uzman kadrodur. Bürokrasinin, kamusal karar sürecinde uzmanlığa sahip olması dolayısıyla bir uygulayıcı görevi görmesi yanında aranılan bir danışman konumundadır. Bürokrasinin uzmanlığa sahip olması ve sürekliliği politikacılara karşı bir üstünlük sağlamaktadır.       Demokratik yapılanmalarda bütçe üzerindeki temel kararları politikacılar vermesine karşın, bu kararların ayrıntılandırılması ve uygulanması bürokratlar tarafından yapılmaktadır.       Bürokrasiye politik karar alma mekanizmasında etkinliğin sağlanması yönünden önemli görevler düşmektedir. Çünkü seçmenler kamusal mal ve hizmetlerine karşı ihtiyaçların derecesini tayin edebildikleri halde, bürokratlar detayları saptayabilmektedirler

13. Bürokrasinin demokrasi açısından taşıdığı bazı olumsuzluklar vardır. Bürokrasi toplumda önemli güç eşitsizlikleri ya da dengesizlikleri meydana getirmektedir. Çünkü, bürokrasi onu elinde tutan çok az kişiye toplumda ve devlette başkalarına oranla daha çok güç kullanma imkanı vermektedir. Bürokratik gücün artması aynı zamanda siyasî gelişmeyi de tehlikeye sokar.        Bürokrasi, siyasî egemenliğini arttırmak ya da baskıcı bir devlet yönetimi oluşturmak isteyen siyasî seçkinlerin aleti olabilir. Öte yandan, bürokrasi seçimle gelen siyasal iktidarın denetiminden çıkabilir. Askerî bürokrasiyi denetleyemeyen siyasî iktidarların zaman zaman askerî darbelere maruz kalmaları buna örnek teşkil eder.        Bürokrasi siyasî açıdan tarafsız bir organ olması gerekirken, idarî gücü ve yeteneği sebebiyle bundan sapmaktadır

14. Bürokrasinin,demokrasi açısından saydığımız bu sakıncalarına karşın demokrasiye katkıları da söz konusudur.         Bürokrasi, demokratik bir toplumda siyasî bozulmayı ya da yolsuzluğu azaltır ve demokratik işlemlerin korunmasında bekçilik görevi yapar. Kurumların kararları standart kurallara göre alındığından kanun önünde eşitlik ilkesi temin edilmiş olmaktadır.         Teorik olarak, bürokratik personel politikası teknik niteliklere dayanacağı için işe girmedeki eşitsizlikler büyük ölçüde azalabilir. Ancak, uygulama burada belirtilmiş olan sakıncalı durumla sık sık karşılaşılmaktadır.         Siyasal süreçteki her aktör gibi bürokrasi de fayda en çoklaştırması peşindedir. Bürokrasinin amacı, bürosunu genişletmektir. Yani,daha büyük bir bütçe ve dolaysıyla daha iyi imkanlar, daha fazla nüfuz, daha fazla itibar şeklinde sıralanabilecek çıkarlar gözetmektedirler. Onlara konulan sınır dahilinde bürokratlar, kamu harcamalarını genişletme eğilimindedirler. “Bürokrat, kamu fonlarından pay kapmak için diğer bürokratlarla rekabet eder. Bürokratik rekabet piyasa rekabetinin yerine geçer.

15. 2.4) Baskı Grupları          Baskı grupları, siyasal iktidarı etkilemeye çalıştıkları için bunların faaliyetleri siyasal bir nitelik taşımaktadır. Siyasal bir faaliyette bulunan baskı grupları, yine siyasal bir faaliyette bulunana siyasal partilerden, siyasal iktidarı etkileme ve ele geçirme demokrasilerde ara grupların, yan tabakaların olmadığı ve bu noktalarında ayrılmaktadır. Baskı gruplarının amacı siyasal iktidarı etkileyerek ondan ödünler koparmak iken, siyasal partilerin temel hedefi siyasal iktidarı ele geçirmektir. Yani, bu haliyle baskı gruplarının temel amacı “rant kollamaktır”. Devletin ekonomik ve sosyal görevlerinin çoğalması günümüzde baskı gruplarının faaliyetlerini ve siyasal ağırlıklarını daha da arttırmış bulunmaktadır. Modern tabakaların siyasete karışmadıkları bir toplum oluşturmak, bir ütopyadır. Siyasal rejimi kökten değiştirmedikçe bu mümkün değildir. Baskı grupları için ‘politika yapmamak’ demek dileklerini siyasal karar mekanizmasına dış görünüşü itibariyle, tamamen ‘teknik biçimde’ sunmak demektir. Bazı baskı grupları, tarafsızlık ve partiler üstü olmak adı altında dolaylı biçimde siyasete karışmakta ve kendi lehlerine olacak siyasal partiyi ya da adayı desteklemektedirler.

16. Baskı gruplarının bir diğer işlevi ise siyasal iktidar için bir denetim mekanizması vazifesi görmesidir. Siyasal iktidar baskı gruplarının kendisiyle sürekli ilişki içersinde olması dolayısıyla her istediğini yapmamaktadır. Yani siyasal iktidar, böyle bir durumda istese de halktan/çeşitli toplum kesimlerinden kopuk bir yapı izleyememektedir. Bu anlamda baskı grupları halk kesimleri ile siyasal iktidar arasında bir köprü görevi görmektedir, bir dengeleyici olmaktadır. Böylelikle hem siyasal partilerin tekeline karşı bir ağırlık oluşturulmuş olur hem de siyasal katılımın yaygınlaşması ve genişlemesi gibi bir sonuç ortaya çıkar. Ancak uygulamada bundan sapmalar olmaktadır. Bugün gerek ülkemizde ve gerekse diğer ülkelerde baskı gruplarının işlerliğini gözlemlediğimizde güçlü baskı gruplarının siyasal iktidarı kendi istekleri doğrultusunda rahatça yönlendirdiğini ve bunun neticesinde alınan kararların ise çoğunlukla toplumdaki seçkin bir kesimin lehine olduğunu görmekteyiz. Bu güçlü baskı gruplarına ülkemizde TÜSİAD örnek olarak verilebilir. 

17. “Baskı grupları yaptıkları faaliyetlerle, siyasal yollardan sık sık yararlanıp, yalnız program ve teknik bilim ışığı altında hizmet etmesi gereken kamu yönetiminin bir kesimin çıkarına daha fazla hizmet etmesine sebep olmaktadır”. Yapılan bu açıklamalardan, baskı gruplarının toplumda siyasal sürecin işlemesine önemli katkılarının olması yanında, politik yozlaşmaya yol açıyor olmasının en önemli sakıncalarından birisi olduğu sonucunu çıkarabiliriz.

18. 3) Politik Sürecin İşleyişi         Politik süreçte yer alan aktörler arasında bir etkileşim vardır. Bu etkileşim neticesinde politik süreç ortaya çıkar. Yani, aktörler arasındaki etkileşimle kamusal kararlar alınır. Bu etkileşimin düzeyi çeşitli unsurlara göre değişiklik gösterebilmektedir.  Siyasal süreçte yer alna aktörler arasındaki etkileşimi şekilde gösterebiliriz:         Siyasal iktidar ile seçmenler arasındaki ilişki oy ile kamusal hizmetlerden yararlanma arasında değişir. Siyasal iktidar daha fazla oy alabilmek için kamusal hizmet artırımında veya vaadinde bulunur. Yani siyasal iktidar ile seçmenler arasında, bu anlamda, oy ve kamusal hizmet değişimi vardır. Ancak, bu aşamada kamusal hizmetlerin maliyeti düşünülmez. Burada söz konusu olan kamu hizmetlerinin maliyeti büyük ölçüde vergilerle karşılanacağı için kamusal hizmet vaadinde bulunan parti bunu gündeme getirmez. Siyasal iktidar ile “kemikleşmiş oy” olarak adlandırılan seçmen kesimleri arasında daha değişik bir münasebet vardır. Zira, ilgili siyasal parti bu seçmen kesimin isteklerine daha duyarlı olacaktır.

19.          Siyasal iktidar, muhalefet partisi ve seçmenler arasındaki ilişkiye bakacak olursak, muhalefet partisi kendi oylarını arttırmak için iktidar partisinin eksiklerini gündeme getirir ve seçmenlerin beklentilerine uygun politika vaadinde bulunur. Seçmenlerin hoşnutsuz olduğu politikalar, muhalefet için önemli bir kozdur. Muhalefetin bu vaatlerine karşılık seçmenler bir daha ki seçimlerde muhalefet partisini destekleyeceklerini vaat ederler. ‘İktidar olmak yıpratır’ sözü bir ölçüde bu savı desteklemektedir. Uygulamada da belli bir süreç sonunda genellikle muhalefet partileri öne çıkmaktadırlar.          Bürokrasi, siyasal iktidara bilgi sunmada tekelci konumdadır. Bürokrasinin amacı, kendi imkanlarını genişletmektir. Bu durum bütçenin büyümesini gerektir. Uzmanlardan oluşan bürokratik kesimin bu isteklerini karşılamak siyasal iktidara düşmektedir. Siyasal iktidar bu isteklerin yerine getirdiği oranda bürokrasi ile olan işi o derece kolaylaşacaktır. Seçmenler ise, kamu kesiminde doğrudan muhatap oldukları bürokrasiden fayda sağlamak eğilimindedirler. Böylelikle, devlet hizmetlerinden en fazla faydayı sağlamak isterler

20. Siyasal süreçteki dikkate değer bir etkileşim ise siyasal iktidar ile baskı grupları arasındadır. Baskı grupları, siyasal iktidarı etkileyerek kendi tercihlerinin kamusal tercih haline gelmesine çalışırlar. Bunu için kendilerine çıkar sağlayacak olan partiyi destekleme eğilimindedirler. Bu destek çoğunlukla malî destektir. Siyasal iktidar yaptığı belli düzenlemeler neticesinde ortaya bir “yapay kıtlık” çıkar. Bu kıtlık bir ranta sebep olur. Bu rantın dağıtılmasında bakı grupları önemli rol oynarlar. Kendilerine bu ranttan en fazla faydayı sağlamayı yeğlerler. Seçmenler ise kendi çıkarlarına hizmet eden gruplar içerisinde yer alabilirler.

21. ADEM AKILLI • OĞUZHAN UÇAR • AYGÜL GİRİŞKEN • ALİ KURT • OKAN TÜCCAROĞLU