紀念基本法頒佈二十周年研討會「一國兩制下的粵港合作關係」 2010 年 12 月 11 日香港理工大學香港基本法推介聯席會議

紀念基本法頒佈二十周年研討會「一國兩制下的粵港合作關係」2010年12月11日香港理工大學香港基本法推介聯席會議紀念基本法頒佈二十周年研討會「一國兩制下的粵港合作關係」2010年12月11日香港理工大學香港基本法推介聯席會議從福利可性看粵港社會融合面對的問題講者：王卓祺香港中文大學社工系教授香港亞太研究所副所長

什麼是福利可性？ • 福利可性，即是指社會保障待遇可以由一個國家或地區，隨移民的移居，獲得保留、維持及轉移 • 而社会保障一般指退休保障、社會救濟，以至醫療保障 • 它的主要功能是減低或消除移民享用本國及東道國(host country)福利的障礙

香港「生菓金」及「綜援」可攜性問題 • 「生菓金」及「綜援」可攜性問題具體指香港的老人可以在移居中國內地後，繼續享受香港的福利待遇，並在回港後保留福利待遇 • 兩者的福利待遇條是有分別的 • 「生菓金」七十歲以上的受惠者是沒有經濟審查但有居港每年60天的限制 • 「綜援」長者養老計劃只適用於移居廣東及福建兩省的六十歲或以上的受助者

若「綜援」受助者是公屋住户，則必須在離港前交回所租住的公屋單位或取消租約上的户籍若「綜援」受助者是公屋住户，則必須在離港前交回所租住的公屋單位或取消租約上的户籍 • 即是說，兩項社會保障福利待遇都設有某種移民障礙 • 「生菓金」是要求移民返回原居地，居住若干日的限制 • 「綜援」則有清楚的移民回流障礙 • 受助人不能再得到公屋單位或户籍的保障

福利可攜性的國際經驗 • 根据世界銀行一份報告(Holzmann & Koettl (2010) ，福利可攜性有四種不同做法： 1. 協議：國與國之間有協議，因此合法移民享受本國及東道國不受限制的社會保障及社會服務； 2.根據國家本身的福利待遇處理：在缺乏雙邊協議，合法移民可根據東道國及本國的福利政策及措施享受社會保障及社會服務待遇；

3. 沒有享受福利待遇：東道國排斥合法移民(如新加坡及香港不准外地家庭傭工加入本地的退休保障計劃) ，或東道國本身還沒有某種社會保障及社會服務的制度或政策(如一般低收入國家以至中東等地區) ； 4.非正規就業：在一般低收入國家，非法移民的非正規(非法)就業，一般都不能享用東道國提供的福利。

具體個別國家經驗 • 澳洲(Australian Government, undated; 2006) • 澳洲政府相信由納稅人資助居住在外國的就業年齡人士過長的期限(prolonged period)是不適當 • 但這規例有若干例外情況： • 年老國民退休金(old-age pension)-可性是沒有限制，但領取澳洲國民年金要居住滿十年 • 澳洲國民年金與香港的「綜援」相似，不用供款，都要經濟審查(除了盲人之外) • 但澳洲國民年金的金額可能在外國享用二十六周後遞減

澳洲與24個國家簽訂社會保障協議 • 例如與美國的協議便容許將在澳洲居住年期與美國的社會保障供款年期加在一起，以符合澳洲国民年金資格的最低要求或 • 在澳洲受僱或自僱的年期加上美國的社會保障供款年期，以符合領取美國社會保障的條件。 • 兩者體現互利原則

美國(Social Security Online) • 美國自1978年起與義大利簽訂雙邊社會保障協議以來，目前總共與24個國家有協議 • 這些協議主要目的有二： 1.消除雙重徵收社会保障稅； 2.保証在兩邊工作的僱員福利待遇不会受到損害。 - 例如與墨西哥的雙邊協議便指示，當一個人在墨西哥未有52周享受社會保障最低待遇要求，墨西哥有關當局可以給予美國的每季供款等同墨西哥13周供款的計算方式(Article 6, US-Mexican Social Security Agreement)

粵港兩地的福利可性議題的性質 「生菓金」及「綜援」都不屬於供款性福利，與澳洲的國民年金相似，但與美國的勞資供款的「社保稅」不同兩種福利可性的議題，是年老，非就業人士的福利保障粵港兩地是同屬一國，但實行兩制，除了政治、法律之外，社會保障制度及政策措施不盡相同粵港兩地並沒有雙邊社會保障協議，「綜援」廣東及福建兩省的養老計劃只是行政性安排，沒有福利待遇互利，如消除社会保障雙重徵稅的協議(即做法一) 香港居民在廣東或廣東居民在香港居住或就業，是按本地福利制度及政策享用福利及社会服務(即做法二)

粵港兩地並沒有歧視對方合法移民的政策，例如在港有合法居留權的內地廣東省藉人士是要根據勞工法例，繳交强積金供款；同時，他們亦可享用香港的公共醫療服務；香港人在廣東省工作亦應交養老及醫療保險(做法3) ； • 廣東省非法移民在香港就業會被拘控(做法4) 。

總的來說，粵港福利可性議題是偏重香港居民在廣東省的養老安排問題總的來說，粵港福利可性議題是偏重香港居民在廣東省的養老安排問題 • 即如何方便香港年老者利用廣東省目前生活水準低於香港的有利條件，改善他們的生活待遇 • 兩地的社会保障制度的制度差異阻礙社会保障雙邊協議的可行性 • 中國內地是社會保險加個人帳户的混合模式，用於退休及醫療保險 • 香港用强積金的個人帳户，醫療則採用稅收支持的公立医院的普及醫療服務 • 理論上，內地的個人帳户是可攜性，應理與香港的强積金相融

現實是，內地養老個人帳户存在「空帳」問題，市/省外可性還未落實現實是，內地養老個人帳户存在「空帳」問題，市/省外可性還未落實 • 若有雙邊協議，香港人未必在今天願意將「强積金」帳户的餘款存放在內地的個人帳户 • 基於上述的分析，粵港兩地還是採取做法2，即兩地居民根据本地的福利制度及政策享受當地的福利及社会服務為最優選擇

對於香港政府及香港居民來說，做法2亦是目前較可取的策略，即利用本港目前高生活水準的中期優勢，做兩方面的工作：對於香港政府及香港居民來說，做法2亦是目前較可取的策略，即利用本港目前高生活水準的中期優勢，做兩方面的工作： 1.減低移民回流的福利待遇障礙 -實施多年的「綜援」廣東及福建養老計劃有可能由於喪失公屋户籍的障礙(註)，而使参加者人數較少；香港政府應盡量減低移民回流的住屋障礙； 2.利用香港目前較高生活水準的優勢與廣東省地方城市，為移居當地的香港人一筆過購買養老保險及醫療保險的基本保障待遇註：據悉政府有「回頭紙」的做法，回流的長者可以在六個月之前申請恢復公屋户藉。

兩項建議，尤其第二項可以建基於成本分析，以確定方案的可行性兩項建議，尤其第二項可以建基於成本分析，以確定方案的可行性 • 舉例說：廣東省某地方市的養老及醫療保險一筆過供款(買斷的保險費)是若干元，若金額少於香港老人平均餘壽年齡，政府應付社會保障，包括「綜援」、「生菓金」及老人平均住院等開支的估計總金額 • 以香港今2009年21萬(港幣)人均國民生產總值，與廣東省同期4萬1(人民幣) ，這個生活水準差異帶來的福利「盈餘」應該存在的 • 當然，粵港經濟差異收窄之中，在粵港經濟等值化未完全成為事實之前，增加香港福利的可性，尤其利用一筆過購買廣東省當地的社保，讓更多老人可以獲取粵港生活水準差異產生的福利「盈餘」是值得探討的議題

参考資料 • Holzmann, R & Koettl, J (2010) Portability of Pensions, Health, and other social benefits: Facts, concepts, issues. World Bank discussion paper June 29,2010 • Australian Government (2006) Portability. Department of Families, Communities Services and Indigenous Affairs • Australian Government (undated) Social Security Agreement between Australia and the USA • Social Security Online International Programs – • US- Mexican Social Security Agreement. • US – Australian Social Security Agreement • US International Social Security Agreement

紀念基本法頒佈二十周年研討會「一國兩制下的粵港合作關係」 2010 年 12 月 11 日香港理工大學香港基本法推介聯席會議