Offentlig sektors finanser mot 2050: Utfordringer for kommunenes økonomi

1. Offentlig sektors finanser mot 2050:Utfordringer for kommunenes økonomi Erling Holmøy, Forskningsavdelingen, Statistisk sentralbyrå

2. Kommunenes økonomi avhenger av utviklingen i norsk økonomi • Aldringen av befolkningen presser • Statsfinansene pga pensjonsutgiftene • Kommuneøkonomien pga helse og eldreomsorg • Veksten skattegrunnlagene viktig for både stat og kommuner • Lønnsveksten viktig for både lønnskostnader og pensjoner • og skattegrunnlag • Petroleumsformuen • viktig for statens evne til å finansiere tilskudd til kommunene • Viktig å se offentlige finanser under ett

3. Aldring og offentlige finanser Mest sannsynlig befolkningsutvikling 2004-60 (SSB-05): • Økende levealder: Menn 8,1 år, kvinner 7,9 år • 1,8 barn per kvinne • Innvandring 16 000 per år • Problem å finansiere velferdsstaten • Skatteøkninger fra høyt nivå upopulært • Mye å vinne på å “lobbe” seg unna skatt • Større samfunnsøkonomiske kostnader • Problemet stort i Norge (Skandinavia) trass moderat aldring • offentlige pensjonene er rause og ikke-aktuariske • tjenester til de eldre i stor grad skattefinansiert

4. Vekstnæringen Helse, pleie, omsorg (HPLO) allerede meget stor • Sysselsatte i 2005: 478 tusen personer • Kommunal pleie og omsorg: 111 (117 i 2006) • + Familieomsorg: Ca. 80 (?) • (Til sammenligning) Industri: 264 • Tilsvarer 15,2 prosent av alle timeverk og 20,4 prosent av alle sysselsatte personer • Mye deltidsarbeid • Hvor mye større blir den? Hva vil det koste? • Pensjonsreform underveis, hva med eldreomsorgen? • Individrettet gode => mer marked mulig, men ønskelig?

5. Problemet med offentlige finanser… Handlingsregel, normal økonomisk vekst, 50$/fat, dagens pensjonssystem og standard på offentlige tjenester gir: • Omfattende modellbaserte fremskrivninger • Lavere skattebyrde enn i dag til 2050 • Pensjonsfond når 2,5xBNP • Lysere utsikter enn tidligere utredninger • Usikkerhet, men begge veier

6. … er et ”vekstproblem” Arbeidsgiver-avgift hvis ingen nedgang før 2020 • Vekstrater fra 2020: • Skattebasen: 3,5% • Offentlige utgifter: 4,4% • Nær renten (5,5%) • => (for) tungt å fondere seg unna innstramning • Fra hvilket skattenivå i 2020? • Fra dagens => arbeidsgiveravgift doblet i 2050 • Økt velferd på eldre => raskere skattevekst • Urealistisk høy fondering?

7. Høyere olje- og gasspris har lettet presset på offentlige finanser • Inntil 2004: realpris på 25 $/fatet standardantakelse • Pensjonskommisjonen • Perspektivmeldingen • Dobling av petro-prisene fra 25 $ halverer nødvendig arbeidsgiveravgift i 2050 • Selv om nesten halvparten av økte statlige petroinntekter deles ut via økt lønn • Lønnsindekserte overføringer • Lønnskostnader i offentlig sektor • Likevel må arbeidsgiveravgiften øke år for år etter 2020 • Trass handlingsregel og betydelig fondering Arbeidsgiveravgift Arbeidsgiveravgift 25$ 50$

8. Nivåeffekter i 2050: Pensjonsreformen bedrer offentlige finanser sterkt. Men NIVÅ-effekt! Nødvendig arbeidsgiveravgift Før reform Etter reform

9. Er bildet av økt skattebyrde robust? • Høye petropriser og internasjonal rente monner. • Det gjør også pensjonsreformen • Produktivitetsvekst hjelper på mye, men ikke på statsfinansene - i Norge • Men vekst i standard på offentlig tjenesteyting slår dramatisk ut.

10. Viktigste drivkrefter bak utgiftsveksten • Relative ”priser” på velferdstjenester øker over tid • Lønnsveksten 2 %poeng høyere enn veksten prisindeksen for BNP (skattegrunnlagene) • Produktivitetsveksten (timeverk) i offentlig sektor er 0.5 % (??), mot ca. 2.5% i private sektorer • K-sektor som er lønnsledende • Lønnsindeksering av overføringer • Også etter pensjonsreformen lønnsindekseres pensjonsrettigheter • Økt inntekt => overproporsjonal vekst i etterspørselen etter velferdstjenester • Aldring • Relativt beskjeden i Norge, men sterk effekt på offentlige utgifter • Særlig når pensjonssystemet ikke nøytraliserer effekten av økende levelader

11. Vekst i offentlig ressursbruk i HPLO Skyldes endringer i • Flere omsorgstrengende (flere eldre) • Dekningsgrad (Helsetilstand) : hvor mange på hvert alderstrinn får HPLO tjenester • Fordeling på offentlig og private tilbydere, herunder familie/venner • Standard: timeverk per klient • Produktivitet • Offentlige netto utgifter avhenger av ressursbruk, brukerbetaling, lønnsvekst (Baumol’s lov)

12. Aldersdreven vekst i sysselsettingsbehov Individrettede tjenester. 2004 = 1 • Mest sannsynlig befolkningsutvikling 2004-60: • Økende levealder • menn 8,1 år • kvinner 7,9 år • 1,8 barn per kvinne • Innvandring 16 000 per år • 2020-60: Mer enn dobling av sysselsettingen i institusjoner og i hjemmebasert pleie. • Om vi i dag fikk befolkningen i 2060: • Totale utgifter øker fra 487 til 707 mrd 04-kroner (45 %) • Offentlige utgifter øker fra 324 til 481 mrd (48 %)

13. Offentlige utgifter til tjenester 2004 og 2060 Markert vekst i pleie og omsorgssektoren. Sterkest fall i andelen til barne- og utdanningsrelaterte tjenester.

14. Betydningen av befolkningsutviklingen • Robust hovedbilde! • Ungdomsalternativet krever mest ressurser! • Tjenestene rettet mot barn og unge har større kostnadsandel i 2004 enn pleie og omsorg. • Høye fødselstall øker kostnadene • Høyere innvandring øker isolert sett kostnadene • Men ungdomsalternativet gir flere yrkesaktive skatteytere => Mest bærekraftig

15. Betydningen av helsetilstand • Referansebanen: Konstant aldersspesifikk behov for HPLO over tid • Økt levealder => flere syke år (”utvidet sykelighet”) • PLO-kostnadene i 2060 133 milliarder 2004-kroner, dvs. 146 % mer enn i 2004 • Alternativ: Økende levealder gir ikke flere år som syk (redusert sykelighet) • andelen tjenestemottakere blant kvinner 80 - 84 år faller fra 34 % i 2004 til 23 % i 2060 • PLO-kostnadene i 2060 61 % høyere enn i 2004.

16. Innvandring historisk og fremover • Økonomisk utsyn: • Rekordinnvandring i 2006: 45 776 • Nasjonalregnskap: Økt innvandring og personer på korttidsopphold stod for 15-25% av sysselsettingsvekst i 2006 (+/- 14 000) • Veksten i tjenesteytere minst like sterk • Gj.sn. 46 000 gyldige arbeidstillatelser i 2006 (UDI)

17. Statsfinansielle virkninger av innvandring • Ikke arbeidsinnvandring => vanskelig å endre alderssammensetningen varig. • Forskning: Uklare effekter (som vanlig) • (+) Befolkningens sammensetning gunstigere for offentlige finanser. Kommer i arbeidsdyktige alder, mange drar hjem før de blir gamle • (-) Mange har lavere yrkesdeltaking og høyere bruk av velferdsgoder • (-) Per capita verdien av formue avtar • (?) Virkninger på lønninger • (?) Fortrenges norske marginale arbeidstilbydere? • (?) Etterkommerne ikke som nordmenn

18. Danske analyser (Schou, 2006) • Årlig økning i innv. = 0,1% av befolkningen og uendret sammensetning av innvandrerne => ”Små” effekter: • BNP 6% høyere etter 100 (!) år • Svak svekkelse av offentlige finanser (Off. konsum må senkes permanent med 0,14% av BNP) • Tilsvarende resultater i studier av Nederland, Sverige, motsatte i tysk analyse • Samme innvandringsøkning, men kun fra rike land => svært svak positiv effekt på offentlige finanser • Innvandrerne ”blir danske” med en gang => offentlig konsum kan økes permanent med 2,2% av BNP • Innvandring løser ikke Danmarks statsfinansielle problem • Forbedret integrering viktigere enn flere innvandrere, for statsfinansene

19. Fordeler av innvandring • Viktigste fordel er bedringen i innvandrernes livskvalitet. • Begrensning av innvandrernes arbeidsmuligheter svekker denne gevinsten, og gavner neppe heller nordmenn. • For nordmenn ligger fordelen først og fremst i at skattefinansieringen av offentlige utgifter kan dels på flere. Men innvandring vil også øke offentlige utgifter. • Norge som Danmark? • Arbeidsinnvandring gunstigere for nordmenn enn permanent flytting av familier • Den globale omfordelingen fra rike til fattige svekkes ved å begrense migrasjon

20. Øremerket arbeidsinnvandring? • Forholdet mellom marked og politisk styring av arbeidskraft til ulike sektorer? • Meningsfullt å påstå at tilbudet i et marked, spesielt arbeidsmarkedet, blir for lite? • Bør eventuelle sektorproblemer løses ved import av øremerket arbeidskraft? • Praktisk mulig importere omsorgsarbeidere?

21. Behov for omsorgsarbeidere • Fremskrivning: Behovet for omsorgsarbeidere øker med 130 000 til 2050. • Veldig mye? • Tilbudet øker også. 125 000 i 2025? Størst gap for hjelpepleiere • Avhenger av forutsetninger, bl.a. om aldersspesifikk helse

22. Import av omsorgsarbeidere? • Behovet for eldreomsorg vil øke mye, men arbeidsmarkedet viktigste allokeringsmekanisme • Knapphet på arbeidskraft er et mål – ikke et problem. • Innvandring reduserer i liten grad knappheten på arbeidskraft. Etterspørselen øker også • Innvandring fjerner ikke behovet for å prioritere bruken av arbeidskraften. • Økningen i eldreomsorgen kan trolig realiseres greit ved økt lønn. • Lavere kostnader for nordmenn ved import av omsorgsarbeidere, basert på lavere omsorgslønn enn i et åpent arbeidsmarked. • Utfordrer likhetsidealer • Tydelig kobling mellom eldreomsorg og afrikanske innvandrere bidrar neppe til en vellykket integrering.

23. Oppsummering • Norges problem knyttet til offentlige finanser skyldes sterkere vekst i utgifter enn i skattegrunnlag • Lenge til nivåproblem! • Pensjonsreformen og varig høye olje- og gasspris svekker den statsfinansielle begrunnelsen for ytterligere innstramninger i velferdsordningene • Forutsetninger om eldres helse har stor betydning for nødvendig skattesats • Fortsatt vekst i standarden kan ha dramatisk effekt • Import av omsorgsarbeidere neppe klokt? • Diskusjon av ambisjonsnivået for offentlig finansiert PLO har noen likhetstrekk med pensjonsdebatten • Eldreomsorg en viktig (vekst)næring. Få markedsmekanismer som bidrar til effektiv ressursbruk. => næringspolitikk?