L’expérience de la Corée en matière d’élaboration du budget de performance

1. Préparée pour le 5ème Séminaire Annuel de CABRI L’expérience de la Corée en matière d’élaboration du budget de performance Youngsun Koh Avril 2009

2. 1. Développements des finances publiques 2. Processus budgétaires 3. CDMT 4. Gestion des performances 5. Budget-programme 6. FMIS

3. 1. Développements des finances publiques

4. (Dépenses sectorielles/PIB, en %) (Total des dépenses/PIB, en %) 12 30 Affaires économiques Protection sociale Éducation Défense 10 25 Autres Total des dépenses 8 20 6 15 4 10 2 5 0 0 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 Niveau des dépenses publiques • Les dépenses du gouvernement général (central + local) sont restées à des niveaux faibles. • Mais les dépenses suivent depuis les années 1990 une tendance à la hausse avec l’augmentation rapide des dépenses de protection sociale. Dépenses du Gouvernement général

5. (% du PIB (% du PIB) 30 UE Cotisations de sécurité sociale 40 Australie et Nouvelle-Zélande 25 Taxes du gouvernement central et local 30 20 États-Unis Japon 15 20 Corée 10 10 5 0 0 53 56 59 62 65 68 71 74 77 80 83 86 89 92 95 98 01 04 53 57 61 65 69 73 77 81 85 89 93 97 01 05 Poids de la fiscalité • Le poids de la fiscalité a été faible mais est en train d’augmenter rapidement. • Principalement en raison de l’augmentation des cotisations de sécurité sociale (pensions de l’État, assurance maladie, assurance chômage, etc.) Poids de la fiscalité dans les pays de l’OCDE Poids de la fiscalité en Corée

6. (% du PIB) 6 Balance consolidée de l’État 4 Excluant les fonds de sécurité sociale et les dépenses exceptionnelles 2 0 -2 -4 -6 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 (% du PIB) 40 30 Garantie de crédits 20 10 Passif de l’État 0 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 Santé financière • La consolidation fiscale draconienne au début des années 1980 a renforcé la santé financière de l’État. • Mais la crise économique de 1997 a résulté en une augmentation considérable des dettes et des déficits.

7. 2. Défis à venir

8. (%) 14 1980-85 1985-90 12 1990-95 10 1995-2000 2000-05 8 6 4 2 0 PIB Capital Travail PTF Source: Han et Shin (2007). Croissance économique lente • Croissance lente après la crise en raison de la réduction des facteurs de croissance (capital et travail) • « S’extirper du problème de la dette » devient plus difficile. Comptabilité de la croissance: 1980-2005

9. (%) (% du PIB) 40 30 Japon Lorsque le prix unitaire du service augmente au taux de croissance interprofessionnelle 35 25 Australie et Nouvelle-Zélande 30 20 25 20 15 UE États- Unis 15 10 10 Corée Lorsque le prix unitaire du service augmente au taux du revenu par habitant 5 5 0 0 60 65 70 75 80 85 90 95 00 05 10 15 20 25 30 35 40 45 50 2070 2064 2061 2067 2034 2037 2043 2046 2052 2055 2058 2013 2016 2040 2049 2004 2007 2010 2019 2022 2025 2028 2031 Vieillissement de la population • Le vieillissement de la population augmentera la demande de dépenses publiques. Dépenses publiques pour les Personnes âgées Part des 65 ans et plus Source: KIPF (2004) Source: Nations-Unies.

10. (%) 0.35 80 Revenu du marché 70 0.30 60 Classe à revenu intermédiaire Revenu disponible 0.25 50 0.20 40 0.15 30 0.10 20 Classe à faible revenu 0.05 10 0 0.00 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 Aggravation de la répartition des revenus • La mondialisation et l’économie basée sur les connaissances élargissent la disparité des revenus. Coefficient de Gini Part de la population totale Remarque : La classe à revenu intermédiaire se rapporte aux ménages dont le revenu se trouve entre 50% et 150% du revenu moyen. La classe à revenu faible se rapporte aux ménages dont le revenuest inférieur à50% du revenu moyen. Source: Yoo (2008).

11. Allemagne de l’Ouest/de l’Est (1989) Corée du Nord /du Sud (2004) 30% 48% Population 27% 6% Revenu par habitant Réunification possible avec le Nord • Lorsque la réunification aura lieu, elle amènera un plus grand choc que la crise économique de 1997. • L’Allemagne transfère à l’Est chaque année depuis l’unification un montant d’environ 3 à 4% du PIB (dont les 2/3 correspondent à des avantages sociaux). • La Corée se trouve dans une position moins favorable que l’Allemagne de l’Ouest avant l’unification.

12. 4 ans à l’avenir Horizon de planification Prochain budget d’un an En moyenne sur le cycle des affaires Budget équilibré Chaque année Descendant Affectation du budget Ascendant Extrants et résultats Accent mis sur le contrôle Intrants (ressources) Tous les comptes et crédits Attention Compte général Réforme fiscale depuis 2004 • CDMT (Cadre de dépenses à moyen terme) • Gestion des performances • Budget-programme • FMIS (Système d’information de gestion financière)

13. 3. CDMT

14. MTEF • Signification du CDMT • Préparation des budgets annuels avec une perspective à moyen terme d’une manière descendante • Introduit en Corée en 2004 avec la publication du Plan national de gestion budgétaire (2004 à 2008)

15. Plan National de gestion budgétaire (PNGB) • Couvre 5 ans: année en cours, l’année du budget et les trois années futures). • Ex) PNGB 2008 à 2012 • Se compose de deux parties principales • Politique budgétaire macroéconomique : Projections sur les dépenses, les recettes, la balance et les dettes • Politique budgétaire sectorielle : Orientations politiques principales et affectations des dépenses sectorielles • Préparé chaque année par le Ministère de la Stratégie et des Finances (MoSF) • KDI organise les groupes de travail sectoriels en vue de discuter des questions politiques principales qui seront traitées dans le PNGB • Présenté à l’Assemblée Nationale avec le projet de budget • Pas voté à l’AN, utilisé uniquement à des fins d’informations

16. Processus budgétaire précédent Ministères dépensiers MoSF Prévisions macroéconomiques Pour l’année budgétaire uniquement Guide à la préparation du budget Demandes de budget Projet de Budget

17. Nouveau processus budgétaire Ministères dépensiers MoSF Prévisions macroéconomiques Pour les quatre prochainesannées Prévisions des coûts actualisées pour les années à venir • Projet de Plan national de gestion budgétaire • Orientations politiques principales • Agrégats budgétaires (total des dépenses, déficits, dettes, etc.) • Plafonds provisoires sur les dépenses de programmes pour l’exercice budgétaire • Conseil des ministres • Finalise les plafonds de dépenses Guide à la préparation du budget Demandes de budget Plan national de gestion budgétaire, Projet de budget

18. Ministères dépensiers MoSF Projet de Budget Adoption par l’Assemblée Nationale Plan d’affectations du budget Plan d’affectation de trésorerie Exécution du budget (Décaissement de trésorerie de la BOK) (Modifications en cours d’année, quand approuvées par le MoSF ou l’Assemblée Nationale) Rapports financiers à l’échelon du Gouvernement Rapports financiers ministériels Rapports BAI Adoption par l’Assemblée Nationale

19. Évaluation • Rôle du PNGB • Un moyen de dialogue entre le gouvernement et le public en ce qui concerne les questions de politique sur le moyen à long terme • Un moyen pour informer le public sur la stratégie fiscale du gouvernement • Problèmes restants • Manque de cohérence à travers les PNGB successifs • Modifications fréquentes pour s’adapter aux situations changeantes • Spécifications peu claires des objectifs budgétaires • Degré de stabilité du plafond des dépenses? De l’objectif de la dette et du déficit? • Scénario optimiste macroéconomique • Croissance économique réelle souvent plus lente que prévue

20. Demandes budgétaires et budget final (augmentation en % sur le budget final des années précédentes) 2003 2004 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2005 2006 2007 24,7 5,3 30,1 6,2 Demandes budgétaires (A) Budget final (B) 36,0 16,9 24,3 3,8 37,0 14,5 33,2 7,7 36,9 9,4 37,0 12,2 16,0 13,5 10,6 7,8 14,0 8,1 19,4 24,0 A - B 19,1 20,5 22,5 25,5 27,5 24,8 2,5 2,9 5,9 Remarque : Le Budget se rapporte ici au budget de compte général. En revanche… • L’élaboration descendante du budget a abouti en une baisse importante des demandes budgétaires ministérielles. • Il existe également des preuves que les ministères jouissent désormais d’une autonomie plus grande pour déterminer leurs priorités de dépenses.

21. 4. Gestion des performances

22. Outils de la gestion des performances Suivi des performances • Mesure la performance de programme avec un ensemble prédéterminé d’indicateurs. • Peut produire des informations sur les extrants et les résultats de manière fréquente et opportune à des coûts relativement faibles. • Par lui-même, peut rarement expliquer la causalité entre les intrants et les extrants ou les résultats. Évaluation des programmes • Traite de la question de savoir pourquoi et comment le programme a produit certains extrants et résultats. • Emploie des outils analytiques avec des degrés différents de sophistication. • Requiert habituellement des montants importants d’argent et de temps, et ne peut pas être réalisée sur tous les programmes. Examen des programmes • Utilise diverses informations ( y compris les résultats de suivi et d’évaluation) de manière structurée afin de mieux évaluer l’optimisation des programmes de dépenses et d’améliorer la dotation budgétaire.

23. Outils de gestion des performances en Corée • Suivi des performances • Gestion des buts de performance (2003) • Examen des programmes • Autoévaluation des programmes budgétaires (2005) • Évaluation des programmes • Évaluation approfondie des programmes budgétaires (2006)

24. Gestion des buts de performance • Menée par le MoSF. • Adoption du cadre de la Loi GPRA (Loi de 1993 relative à la performance et aux résultats du Gouvernement) du Gouvernement Fédéral des États-Unis. • Mais ne requiert pas de plans stratégiques. • Repose sur le projet pilote sur l’élaboration du budget de performance entrepris de 1999 à 2002. • Nécessite de la part des ministères dépensiers qu’ils: • établissent des buts et indicateurs de performance pour tous les programmes, • préparent des plans et des comptes-rendus annuels de performance, et • qu’ils les soumettent au MoSF au début du cycle budgétaire annuel.

25. Auto-évaluation des programmes budgétaires • Menée par le MoSF et conçue d’après PART (Outils de scores d’évaluation des programmes) du Gouvernement fédéral des États-Unis. • Requiert des ministères dépensiers qu’ils évaluent leurs propres programmes avec des niveaux de dépenses supérieurs à un certain seuil d’un cycle de 3 ans. • L’évaluation repose sur 11 questions communes à tous les types de programmes et quelques questions supplémentaires spécifiques à différents types de programmes. • Types de programmes: investissement d’infrastructure, acquisition d’installations et d’équipements, injection de capitaux, subventions aux entités privées, donations aux gouvernements locaux, et R&D • Le MoSF examine les résultats de l’évaluation et en tient compte lorsqu’il prépare les projets de budgets annuels et le Plan national de gestion budgétaire.

26. Questions communes Conception (30) • Le programme répète-t-il inutilement d’autres programmes? (7.5) • La conception du programme est-elle rentable et appropriée? (7.5) Conception de programme (15) Plan de performance (15) • Les indicateurs de performance ont-ils un rapport clair avec les objectifs du programme? (7.5) • Les objectifs de performance sont-ils établis à des niveaux raisonnables? (7.5) Gestion de programmes (20) • La mise en œuvre est-elle régulièrement contrôlée? (5.0) • Les problèmes rencontrés au cours de la mise en œuvre ont-ils été résolus? (5.0) • Le programme a-t-il été mis en œuvre comme planifié? (5.0) • Des efforts ont-ils été faits pour réduire les coûts ou améliorer l’efficience? (5.0) Évaluation des performances et rétroaction (50) • Une évaluation objective et exhaustive du programme a-t-elle été réalisée? (5.0) • Le programme a-t-il réalisé les objectifs voulus? (40.0) • L’agence responsable du programme utilise-t-elle les résultats d’évaluation pour l’amélioration et la modification du programme? (5.0)

27. Les réponses aux questions se font sous la forme d’une réponse par « oui »(1) ou par « non » (0).” • Aux réponses sur la réalisation des objectifs du programme, les réponses reçoivent 4 scores possibles (1,00; 0,67; 0,33; 0,00). • L’évaluation générale (0 à100) repose sur la somme pondérée des réponses individuelles. • La performance des programmes est classée comme « très bonne » (90 à100), « bonne » (80 à 89), « adéquate » (60 à 79), « faible » (50 à 59), et « très faible » (0 à 49). • Ceux qui reçoivent une performance « faible » ou « très faible » verront leur budget réduit d’au moins 10% ou seront terminés l’année suivante. • En 2007, 384 programmes ont été examinés. • Parmi eux, 104 (27%) ont été classés comme « inefficaces » (catégorie précédente pour « faible » et « très faible »).

28. Évaluation des programmes budgétaires • Le MoSF commande des études d’évaluation sur les programmes qu’il considère devoir être évalués de manière critique. • KDI organise des équipes d’évaluation et supervise le processus. • Environ 10 programmes ont été évalués chaque année depuis 2006. • Évaluation se concentre sur trois points. • Pertinence: Quels sont les objectifs du programme? Qu’est-ce qui justifie l’intervention du gouvernement? Le programme est-il correctement ciblé? • Efficacité: Le programme a-t-il produit ses résultats voulus? Existe-t-il des répercussions (positives ou négatives)? • Efficience: Le programme a-t-il été mis en œuvre de manière rentable? Existe-t-il des alternatives avec des coûts plus faibles ou une performance supérieure?

29. Le programme Toutes autres influences Influences Groupe de programmes: 100 chômeurs de longue durée Groupe de contrôle: 100 chômeurs de longue durée Groupes 50 ont trouvé un Nouvel emploi 75 ont trouvé un Nouvel emploi Effets 50% de chances de trouver un emploi sans contact avec le programme 75% de chances de trouver un emploi au contact avec le programme L’effet net du programme de formation est d’augmenter de moitié les chances des chômeurs de longue durée de trouver un emploi. Remarque: évaluer l’efficacité • Programme de formation professionnelle

30. Expérience jusqu’ici • Instaurer une orientation de performance au sein du gouvernement • Intérêt plus important accordé aux extrants et aux résultats plutôt qu’aux ressources et aux processus • L’importance de la gestion des performances est généralement acceptée • En revanche… • De nombreux programmes ont de multiples objectifs qui ne sont pas correctement donnés par ordre prioritaire. • De nombreux programmes manquent encore d’indicateurs de performance appropriés. • Les informations sur les performances ne sont habituellement pas rassemblées et établies de manière méthodique. • De nombreux ministères dépensiers ne soutiennent pas complètement les efforts faits par le MoSF. • Les ministères dépensiers et le MoSF n’ont pas assez d’effectifs pour s’occuper de la gestion des performances.