“GUERRA FISCAL”: FEDERALISMO E COMPETIÇÃO FISCAL NO BRASIL

“GUERRA FISCAL”: FEDERALISMO E COMPETIÇÃO FISCAL NO BRASIL • Sergio Prado • Instituto de Economia • UNICAMP

QUESTÕES • O que é “Guerra Fiscal” ? • Causas e evolução histórica • É boa para o país? • É boa para os estados? • O custo fiscal do setor automotivo • Alternativas e perspectivas

Tendências recentes: • Globalização >>>>> fragilização governos centrais. = redução importância das políticas de desenvolvimento centralmente conduzidas + • Processos de descentralização tributária e orçamentária. = ampliação da autonomia

INSTITUIÇÕES SUPRA-NACIONAIS ESTADOS NACIONAIS GOVERNOS REGIONAIS

POLÍTICAS DE COMPETIÇÃO FISCAL • 1) INSTRUMENTOS UTILIZADOS: • COMP. ORÇAMENTÁRIA • x • COMP. TRIBUTÁRIA • 2) ABRANGÊNCIA: • POLÍTICAS SELETIVAS X POL. UNIFORMES • BRASIL: • COMPETIÇÃO ORÇAMENTÁRIA E SELETIVA

UM CONCEITO PERTINENTE PARA O BRASIL • “GUERRA FISCAL” é o uso, pelos GSN, de instrumentos orçamentários (impostos e dispêndio), e diretamente produtivos (empresas estatais), de forma seletiva, para: • 1) induzir alterações na alocação espacial do investimento privado. • Deslocamento de plantas • Alocação de novos investimentos • 2) interferir no processo de competição entre empresas e setores

A GUERRA FISCAL NO BRASIL: CAUSAS E EVOLUÇÃO • Relações fiscais federativas • Sistema tributário • Papel regulador do Governo Central. • A evolução do investimento privado • A “década perdida“ • Fim da da desconcentração industrial • Estabilização e retomada do inv. Externo.

Sistema Tributário: causas • Brasil: IVA de grande porte com competência estadual. • Reforma Tributária 1965 • Reforma Tributária 1988 • Aspecto fundamental: Princípio misto de origem/destino: “PODER DE FOGO” INDEPENDE DO NÍVEL DE DESENVOLVIMENTO LOCAL

Sistema Tributário: evolução • A COMPETIÇÃO FISCAL NO BRASIL SEMPRE EXISTIU, DESDE OS SESSENTA, ATRAVÉS DE PROGRAMAS ESTADUAIS DE DESENVOLVIMENTO CENTRADOS NO USO DO ICM. • A CRIAÇÃO DO CONFAZ, EM 1975, FOI DESDOBRAMENTO DAS TENTATIVAS DO GF DE CONTROLAR A COMPETIÇÃO. • DEPOIS DE UM SURTO NOS ANOS SESSENTA, ELA SE MANTÉM MODERADA ATÉ FINAL DOS 90’s. • NOS 90’s ELA SE MANIFESTA COMO “GUERRA FISCAL”

O papel do Governo Central • Regime Militar: Elevado poder de controle do GF 1964-1980. • Desenvolvimentos a partir dos anos 80’s: • Processos de privatização: grande redução do setor produtivo estatal. • Ajuste fiscal: minimizado o gasto em investimento pelo governo federal. • Visão neoliberal: abandono e rejeição a políticas de desenvolvimento centralmente conduzidas, que foram dominantes entre 1950 e 1980.

RESULTADOS QUE EMERGEM NOS 90’s: : • FRAGILIZAÇÃO DOS MECANISMOS DE CONTROLE DO GOV. CENTRAL SOBRE O INVESTIMENTO AGREGADO. • TRANSIÇÃO DEMOCRÁTICA AMPLIA AUTONOMIA DOS GSN. • SURGEM “ESPAÇOS VAZIOS” QUE PASSAM A SER OCUPADOS PELOS GOVERNOS ESTADUAIS: • Substituição de políticas nacionais por políticas autônomas estaduais de desenvolvimento

A GUERRA FISCAL NO BRASIL: CAUSAS E EVOLUÇÃO • Relações federativas: evolução histórica • Sistema tributário • Instituições de controle pelo Gov. Central. • A evolução do investimento privado • „década perdida“ • Fim da da desconcentração industrial • Estabilização e retomada do inv. Externo.

A retomada do investimento privado • Anos oitenta: redução e virtual estagnação do investimento privado, baixa mobilidade do investimento: • ciclos de consumo/produção, baixo deslocamento de plantas. • 1985: esgotamento do processo de desconcentração industrial • Final dos oitenta: sucesso das políticas de estabilização na América Latina, e conseqüente retomada do investimento externo: O CICLO DAS INVERSÕES NO SETOR AUTOMOTIVO

RESULTADOS QUE EMERGEM NOS 90’s: • Estados menos desenvolvidos percebem a necessidade de induzir a desconcentração. • Retomada do investimento externo provoca acirramento das iniciativas individuais e competitividade por parte dos governos estaduais.

AVALIAÇÃO: RELAÇÃO CUSTO x BENEFÍCIO • BENEFÍCIOS • ECONÔMICOS - GERAÇÃO DE EMPREGOS - EFEITOS DE INDUÇÃO - QUALIFICAÇÃO MÃO DE OBRA • FISCAIS - AUMENTO DA ARRECADAÇÃO • LOCACIONAIS – REDUÇÃO DESIGUALDADES CUSTOS CONJUNTO DE BENEFÍCIOS FISCAIS CONCEDIDOS

A GUERRA FISCAL É BOA PARA O PAÍS? • CRITÉRIO DE EFICIÊNCIA: INDUZIR O INVESTIMENTO MINIMIZANDO O CUSTO FISCAL. PROBLEMA CENTRAL: IDENTIFICAR O NÍVEL CORRETO DE SUBSIDIAMENTO EVITAR A REDUNDÂNCIA !

A GUERRA FISCAL É BOA PARA O PAÍS? • CONDIÇÃO ESSENCIAL: AMPLIAR O VOLUME DE INVESTIMENTO AGREGADO NO PAÍS. • HIPÓTESE: A PARCELA DOMINANTE DOS INVESTIMENTOS OBEDECE A ESTRATÉGIAS EMPRESARIAIS DE MÉDIO E LONGO PRAZO E SUA REALIZAÇÃO NO PAÍS NÃO DEPENDE DE INCENTIVOS. • EXCEÇÕES: • MERCOSUL? • PEQUENOS/MÉDIOS INVESTIMENTOS de CAPITAIS LOCAIS

A GUERRA FISCAL É BOA PARA O PAÍS? • RESULTADOS: • 1) QUANTO MAIOR O INVESTIMENTO, MAIOR A PROBABILIDADE DE QUE A GUERRA FISCAL AFETE APENAS SUA LOCALIZAÇÃO, NÃO SUA OCORRÊNCIA EFETIVA. • 2) NESTES CASOS, O CUSTO FISCAL TOTAL DO INVESTIMENTO COMPÕE O PREÇO QUE O PAÍS PAGA PARA MUDAR A LOCALIZAÇÃO ESPACIAL DO INVESTIMENTO

O CUSTO FISCAL TOTAL PARA O PAÍS CFt = INF + TER + SUBC + SUBDIF - RECind CF custo fiscal INF gastos infraestrutura TER doação terrenos SUBC subsídios creditícios SUBDIF subsídios no diferimento do ICMS RECind receita adicional gerada pelos investimentos induzidos

A GF É BOA PARA OS ESTADOS? • Na ausência de políticas nacionais, a locação do investimento tenderá a reproduzir a concentração existente, refletindo as vantagens locacionais existentes. • A postura racional dos estados conduz necessariamente à participação no processo competitivo. Cada projeto bem sucedido traz consigo todos os benefícios. • Proposição usual, simplista: a Guerra Fiscal prejudica as finanças dos governos que a praticam. A médio prazo, portanto, , A guerra fiscal é “self defeating“ !!

DOIS ASPECTOS DAS POLÍTICAS AUTÔNOMAS ESTADUAIS: • Relação governos x setor privado: • O jogo dos incentivos nos programas estaduais de desenvolvimento. • Plano orçamentário: • instrumentos e impacto fiscal. Quem paga a conta?

O JOGO DOS INCENTIVOS • O COMPORTAMENTO DAS EMPRESAS: • Identificação da alocaçãoótima e de alocações alternativas viáveis. • Identificação do “custo de afastamento” de cada alocação alternativa. • Divulgação de “estudos em andamento para decidir entre diversas alocações”. ESTÁ ABERTA A TEMPORADA DE OFERTAS!!!

O JOGO DOS INCENTIVOS “CUSTO DE AFASTAMENTO”

O JOGO DOS INCENTIVOS (II) • A POSIÇÃO DOS GOVERNOS ESTADUAIS • Baixo nível comparativo de assessoramento técnico. • Nenhuma articulação entre governos: concorrência acirrada (“Cobrimos qualquer oferta!’’). • Total omissão do Governo Federal como elemento ordenador/articulador.

O RESULTADO: • O CUSTO FISCAL É MAXIMIZADO: EMPRESAS COMANDAM O PROCESSO DE LEILÃO ATÉ ESGOTAR A CAPACIDADE DE OFERTAR SUBSÍDIOS DE CADA CANDIDATO. • NOS PROGRAMAS REGULARES, CONCORRÊNCIA LEVA AO NIVELAMENTO E AMPLIAÇÃO CONSTANTE DOS INCENTIVOS, CADA ESTADO TENDE A RESPONDER À AMPLIAÇÃO DE BENEFÍCIOS PELOS CONCORRENTES.

DOIS ASPECTOS DAS POLÍTICAS AUTÔNOMAS ESTADUAIS: • Relação governos x setor privado: • O jogo dos incentivos nos programas estaduais de desenvolvimento. • Plano orçamentário: • instrumentos e impacto fiscal. Quem paga a conta?

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS DA GF • Quatro tipos de instrumento: • Gasto orçamentário > impacto direto no curto prazo. • Doações, infraestrutura em geral. • Empresas estatais > impacto? • Creditícios: impacto direto médio prazo • Tributários: impacto diluído no longo prazo • DIFERIMENTO DO ICMS:70%!!!

O IMPACTO FISCAL DO DIFERIMENTO DO ICMS • Procedimento básico: diferimento por prazos de 5 a 30 anos, frequentemente com juros nulos ou muito baixos, e frequentemente sem correção monetária. • Artifício para evitar a ilegalidade: triangulação entre Fundo Fiscal, arrecadação e empresa.

FINANCIAMENTO P/ CAPITAL DE GIRO EMPRESA FUNDO FISCAL ICMSRECOLHIDO APORTE AO FUNDO ORGÃO ARRECADADOR – GOV. ESTADUAL 9% = 18% x 50%

Receita tributária de estado hipotético com grande projeto subsidiado PERÍODO DE SUBSIDIAMENTO curva A - arrecadação sem o projeto de investimento “ B - arrecadação efetiva com o investimento “ C - arrecadação potencial com o investimento

Desta análise resultam duas conclusões: • Se não houver redundância (incentivos são iguais ao custo de afastamento): • estado vencedor está fazendo “cortesia com chapéu alheio”, pois, na ausência dos incentivos, o investimento iria para a alocação ótima segundo avaliação da empresa, e o estado escolhido receberia toda a arrecadação. • Se houver redundância (os incentivos concedidos são maiores que o custo de afastamento): o estado vencedor está perdendo receita que poderia arrecadar mesmo obtendo o projeto, e deixa de melhorar sua arrecadação.

O PROBLEMA DO CUSTO FISCAL DA GF • É necessário separar dois conceitos: • O impacto fiscal para o estado • O impacto fiscal para o país • Estes impactos são diferentes: o país sempre perde, mas o estado que atrai o investimento vai provavelmente ganhar.

O CUSTO FISCAL TOTAL PARA O PAÍS CFt = INF + TER + SUBC + SUBDIF - RECind CF custo fiscal INF gastos infraestrutura TER doação terrenos SUBC subsídios creditícios SUBDIF subsídios no diferimento do ICMS RECind receita adicional gerada pelos investimentos induzidos

O CUSTO FISCAL PARA O ESTADO • O CUSTO FISCAL DO DIFERIMENTO DO ICMS NÃO INCIDE SOBRE O ESTADO, SE TOMAMOS A SITUAÇÃO FISCAL SEM O PROJETO • CFe = INF + TER + SUBC – RECind CFe = CFt - SUBDIF

CONCLUSÃO: • HIPÓTESE RAZOÁVEL: OS INVESTIMENTOS SERIAM FEITOS NO PAÍS DE QUALQUER JEITO • RESULTADO: • O CUSTO FISCAL TOTAL É O QUE O PAÍS PAGA PARA “MUDAR DE LUGAR” O INVESTIMENTO • O ESTADO PAGA APENAS UMA PARTE DESTE CUSTO (A MENOR PARTE) E RECOLHE TODOS OS BENEFÍCIOS DERIVADOS DO PROJETO

O CUSTO FISCAL NO SETOR AUTOMOTIVO • ESTUDO DE CASO: MERCEDES – JUIZ DE FORA, MINAS GERAIS RENAULT – CURITIBA, PARANÁ GENERAL MOTORS – RG DO SUL • PROCEDIMENTOS • IDENTIFICAÇÃO DE TODOS OS BENEFÍCIOS E SUA DISTRIBUIÇÃO TEMPORAL • TRAZER A VALOR PRESENTE TODOS OS DESEMBOLSOS/RENÚNCIAS FEITOS PELO GOVERNO E TODOS OS PAGAMENTOS REALIZADOS PELA EMPRESA ATÉ O FINAL DO PERÍODO DE SUBSIDIAMENTO

GERAÇÃO DE EMPREGOS POR PEQUENOS EMPREENDEDORES NO BRASIL: INVESTIMENTO INICIAL US$ 100.000 GERAM OITO EMPREGOS EM TRÊS ANOS CUSTO POR EMPREGO GERADO US$33.OOO

ALTERNATIVAS DE SOLUÇÃO • RELATIVAS AO INSTRUMENTO PRINCIPAL • Adoção do princípio do destino Elimina grande parte do poder de fogo;inverte a relação de força: estados grandes terão maior poder de subsidiamento. • Criação de IVA nacional, com legislação única. • A OPÇÃO REGULATÓRIA • A- Governo Federal/Parlamento regulam uso de incentivos. • B - RECUPERAÇÃO DO CONFAZ, preservação da autonomia dos GE’s, mas sob regulação que impeça o excesso de concessões.

FIM • MUITO OBRIGADO PELA VOSSA ATENÇÃO!

SENTIDOS DE COMPETIÇÃO FISCAL

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