Preselección y evaluación económica de proyectos

1. Preselección y evaluación económica de proyectos Juan Benavides Caracas, 19 de julio de 2010

2. Temas de la sesión • Criterios para preseleccionar proyectos • Fundamentos y limitaciones de la evaluación • Uso de precios sombra

3. Criterios para preseleccionar proyectos • El papel de la pre-selección es eliminar proyectos que no son factibles ni ajustan estratégicamente • La preselección debe asegurar que un proyecto está alineado con las políticas públicas y para tener una razonable certeza de que sus beneficios brutos se pueden materializar

4. Criterios para preseleccionar proyectos • Para ello se necesita un marco sectorial, una política fiscal y una política de desarrollo explícitas (proyectos de financiación pública) • Los proyectos deben calzar en tamaño, oportunidad y apoyo al desarrollo • Deben tener recursos previstos para su gestión y mantenimiento

5. Criterios para preseleccionar proyectos • La preselección está compuesta por tres pasos • (i) definición de estilo y metas de desarrollo del país (ejemplo: reducción de la pobreza, diversificación de exportaciones, concentración en sectores clave); • (ii) traducción de las metas de desarrollo en un Plan Sectorial que defina prioridades, órdenes de magnitud de las inversiones, disponibilidad de fondos públicos, modalidades de financiación, tipología de proyectos y gama de tecnologías aceptables; incluyendo las necesidades de coordinación en proyectos transnacionales;

6. Criterios para preseleccionar proyectos • La preselección está compuesta por tres pasos • (iii) aprobación o rechazo de proyectos mediante la aplicación de un protocolo sencillo. No se debe perder de vista que este protocolo se aplica en un ambiente esencialmente político en cualquier país del mundo

7. Criterios para preseleccionar proyectos • Las metas de desarrollo deben ser suficientemente claras en términos sustantivos para lograr su traducción a planes sectoriales y a prioridades • Un plan enfocado en la reducción de la pobreza podría ser muy diferente de otro enfocado en la promoción del comercio exterior

8. Criterios para preseleccionar proyectos • El desafío consiste en lograr en la preselección un balance entre las necesidades inmediatas y generalizadas de infraestructura en todos los distritos electorales, y la priorización de inversiones de acuerdo a un Plan sectorial • Se requiere de un esquema de pesos y contrapesos en tres niveles para tal propósito:

9. Criterios para preseleccionar proyectos • En un primer nivel, los ministerios o secretarías de finanzas y los ministerios o secretarías de planificación deben acompañar a los ministerios sectoriales en la elaboración de sus Planes y en la estructuración y adjudicación de proyectos • Esta participación balancea las presiones sectoriales con las posibilidades de financiación y el orden de las inversiones

10. Criterios para preseleccionar proyectos • En un segundo nivel, se deben estructurar sistemas de consulta pública con las comunidades y los sectores económicos que tienen dificultades para coordinar sus aspiraciones y están expuestos al comercio exterior (pequeñas empresas, por ejemplo) • Con esto se reduce el sesgo a concentrar la inversión en redes locales y se favorece la estructuración de proyectos con beneficios más generalizados

11. Criterios para preseleccionar proyectos • En un tercer nivel, los ministerios y firmas de infraestructura deben implantar la práctica de gestión de activos (“asset management”) • El enfoque requiere hacer un inventario de activos, valorarlos, definir medidas de desempeño, definir procesos de planeación y administración del mantenimiento, y metodologías de ingeniería económica para calcular costos y optimizar la vida útil de los activos

12. Criterios para preseleccionar proyectos • Esta actividad le daría norte a la programación del gasto ordinario y recurrente y reduciría el margen de discrecionalidad de la inversión sectorial, especialmente en las infraestructuras de transporte

13. Criterios para preseleccionar proyectos • Se propone separar los proyectos de acuerdo a su tamaño y urgencia • Para proyectos pequeños y/o urgentes, la preselección se convierte en el único filtro para definir su aprobación • Los proyectos grandes deben pasar por el proceso de evaluación detallada

14. Criterios para preseleccionar proyectos • Los proyectos urgentes (por ejemplo, reconstrucción de activos físicos por daños causados por desastres naturales) deben tener un procedimiento simplificado pero rodeado de salvaguardias para evitar la creación de incentivos inadecuados en el largo plazo

15. Criterios para preseleccionar proyectos • Sobre la base de la existencia de un Plan Maestro Sectorial, se propone una preselección en dos fases, adaptada en parte de la experiencia de California en transporte y de la evaluación por donantes: • Primero se evalúa si el proyecto tiene defectos irremediables que impiden cualquier consideración posterior

16. Criterios para preseleccionar proyectos • Si el proyecto pasa este primer filtro, se propone examinar su viabilidad; o aprobarlo, si es muy pequeño • El primer filtro para preseleccionar un proyecto consiste en examinar los siguientes atributos cuya falla se considera irremediable:

17. Criterios para preseleccionar proyectos • Aceptabilidad social (incluyendo impacto sobre la equidad). Se refiere al proceso de concertación y consulta que sirve para la identificación de perdedores a los que se debe compensar, la creación de oportunidades nuevas para las comunidades y la incorporación de salvaguardias para minimizar impactos negativos. Este proceso evita enfrentamientos entre “stakeholders”

18. Criterios para preseleccionar proyectos • Aceptabilidad política. Proyectos de beneficio social positivo pueden generar rechazo de otros sectores sociales. Los habitantes y políticos quieren naturalmente que los grandes proyectos se ubiquen en sus jurisdicciones para concentrar los beneficios regionales. El mejor proyecto desde el punto de vista económico puede ser bloqueado si no logra aglutinar a una coalición de intereses que lo defienda y promueva

19. Criterios para preseleccionar proyectos • Consistencia con planes sectoriales predefinidos. La consistencia con los planes sectoriales busca que el proyecto calce estratégicamente con objetivos de desarrollo y complemente inversiones en este sector o sean parte de un programa de un paquete de desarrollo sectorial

20. Criterios para preseleccionar proyectos • Sostenibilidad ambiental. La sostenibilidad ambiental se refiere a que el proyecto debe respetar los límites de carga de los ecosistemas en que funciona y/o contribuir a la preservación de su funcionalidad de largo plazo

21. Criterios para preseleccionar proyectos Criterio de aplicación Si uno sólo de los anteriores atributos no es remediable y es calificado de manera negativa, el proyecto debe rechazarse

22. Criterios para preseleccionar proyectos • Si un proyecto no ha sido eliminado con el primer filtro, se propone aplicar un segundo filtro con los siguientes temas de examen, considerados remediables: • Calidad de la identificación y asignación de riesgos. La estructuración financiera puede ser muy desventajosa para el sector público o transferir excesivos riesgos a un inversionista privado, con lo que se estaría propiciando renegociaciones y reclamos posteriores

23. Criterios para preseleccionar proyectos • Complejidad constructiva y tecnológica. Las tecnologías de construcción y operación deben ser consistentes con las capacidades técnicas, el capital humano y las tradiciones del país. Un proyecto de producción de software o de investigación y desarrollo en biocombustibles puede fracasar por la debilidad de las facultades de ingeniería y ciencias o por debilidades de las redes de emprendimiento

24. Criterios para preseleccionar proyectos • Capacidad técnica y financiera de la firma y capacidad institucional de la entidad ejecutora. En un proyecto privado, la firma patrocinadora debe efectuar aportes financieros para enfrentar contingencias y ser capaz de sortear los imprevistos técnicos que se pudieran presentar. En proyectos bajo la supervisión directa del sector público, la entidad ejecutora debe tener capacidad de diseño y seguimiento de los contratos de construcción y operación

25. Criterios para preseleccionar proyectos • Sostenibilidad financiera. Los recursos para el buen uso, mantenimiento y actualización tecnológica (cuando aplique) deben estar previstos, ya sea por parte de los aportes futuros del presupuesto público o por los recursos propios recaudados por los operadores privados

26. Criterios para preseleccionar proyectos Criterio de aplicación Si al menos uno de los temas tiene una calificación reprobatoria, se debe devolver con sugerencias para su mejora El proyecto se preselecciona si tiene calificación aprobatoria en cada uno de los cinco temas

27. Criterios para preseleccionar proyectos Discusión de los criterios • La gestión del riesgo asegura que las contingencias centrales están previstas y no dan lugar a interrupciones sistemáticas del servicio o a incentivos equivocados para los operadores • La tecnología y la complejidad constructiva son elementos de juicio para entender si hay consistencia entre el problema y su solución, de acuerdo al nivel de la ingeniería del país o del sector

28. Criterios para preseleccionar proyectos Discusión de los criterios • La capacidad técnica y financiera de la unidad ejecutora se refiere a que la firma pueda gestionar el proyecto y se logren estructuras de financiación consistentes con los riesgos • La sostenibilidad financiera se refiere a la existencia de compromiso de aportes de operación y mantenimiento durante la vida útil de los activos, en consistencia con la práctica de gestión de activos

29. Criterios para preseleccionar proyectos Preselección de proyectos

30. Fundamentos y limitaciones de la evaluación • La evaluación social busca medir la contribución neta de un proyecto o programa al bienestar de todos los miembros de la sociedad afectados por el proyecto o programa • La extensión más sencilla de la evaluación financiera privada a la evaluación social se puede esquematizar de la siguiente forma

31. Fundamentos y limitaciones de la evaluación • En cada período: • se usan precios eficientes a cambio de precios de mercado, si estos tienen distorsiones • se estiman las cantidades del proyecto consistentes con los precios eficientes • se estiman los costos y beneficios externos del proyecto (más allá de los inversionistas y los usuarios del proyecto) • se controlan transferencias, subsidios y pagos por externalidades que ya se hayan incorporado en la evaluación privada para evitar doble contabilidad

32. Fundamentos y limitaciones de la evaluación • Se suman los beneficios privados evaluados a precios eficientes y los beneficios externos, por un lado (beneficios sociales) • A esta cantidad se le restan los costos privados a precios de eficiencia y los costos externos (costos sociales) • Los flujos se descuentan con la Tasa Social de Descuento R (que puede diferir del costo privado del patrimonio)

33. Fundamentos y limitaciones de la evaluación • Los costos y beneficios sociales dependen del sector y proyecto • Las evaluaciones sociales son más difíciles de hacer, en contraste con los proyectos puramente privados • En el sector privado, los costos examinados contabilizan únicamente las erogaciones directas que la firma incurre, y los beneficios incluyen únicamente los beneficios de los financiadores (deuda y patrimonio)

34. Fundamentos y limitaciones de la evaluación • Cualquier costo o beneficio que ocurra por fuera de la firma usualmente se ignora en la evaluación privada, salvo que existan regulaciones específicas para incluirlas, tales como las tasas por uso y contaminación o las compensaciones por cambio de uso de recursos

35. Fundamentos y limitaciones de la evaluación • Los proyectos públicos están en el otro lado del espectro, ya que en muchos casos sus costos y beneficios influyen a más actores que los patrocinadores y empleados del proyecto • El mandato de incluir en una evaluación social todos los costos y beneficios de un proyecto puede ser una tarea dantesca, mucho más que la de simplemente identificarlos y enumerarlos, debido a la necesidad de encontrar un equivalente monetario a cada beneficio y costo

36. Fundamentos y limitaciones de la evaluación • Notar similitudes y diferencias entre la valoración privada: • Y valoración social:

37. Fundamentos y limitaciones de la evaluación • En mercados perfectos, los precios eficientes coinciden con los precios de mercado • Distorsiones por impuestos, subsidios, controles de precios, la presencia de bienes que no tienen precio de mercado (como las vidas humanas), las economías de escala y las economías externas • Necesidad de estimar precios (no observables) que reflejen el real costo de oportunidad de los recursos

38. Fundamentos y limitaciones de la evaluación • Debe incluirse el costo de oportunidad de recursos removidos del resto de la economía por el proyecto • Si el proyecto es de un tamaño suficiente para cambiar los precios en la economía, se deben tener en cuenta además los cambios en excedentes del consumidor y del productor

39. Fundamentos y limitaciones de la evaluación • La selección de proyectos no tiene como objetivo calcular TIRE precisas, sino servir de herramienta de diseño para añadir valor (en los casos salvables) o descartar proyectos (en los casos insalvables) • Un proyecto salvable podría ser una buena idea de costo excesivo o con muy pocos beneficiarios • La reconfiguración y la gestión podrían añadirle valor y convertirlo en un buen proyecto

40. Fundamentos y limitaciones de la evaluación • Las decisiones de inversión de acuerdo al interés público son • Invertir si VPNS ≥ 0 y VPN ≥ 0. • Invertir si VPNS ≥ 0 y VPN < 0, siempre y cuando exista espacio fiscal para cubrir la diferencia de rentabilidades • Redimensionar el proyecto y cambiar sus precios si VPNS ≥ 0 y VPN < 0, cuando no hay espacio fiscal (lo que implica que no hay capacidad de endeudamiento público) • Rechazar el proyecto cuando VPNS < 0

41. Fundamentos y limitaciones de la evaluación • Precaución con la tendencia sistemática a subvaluar costos y sobrevalorar beneficios • Precaución con los “elefantes blancos” (proyectos que destruyen valor pero benefician a grupos concentrados) • Ejemplo en desastres naturales y emergencias • Considerar un proyecto como una estrategia activa de creación de valor desde concepción, financiamiento, alineamiento de intereses y concordancia entre lo planeado y lo real

42. Fundamentos y limitaciones dela evaluación • No todas las externalidades e impactos sociales se pueden medir con una evaluación convencional • Los proyectos de largo plazo e inciertos no calzan bien en el análisis convencional • Las flexibilidades del proyecto casi nunca se modelan • Así mismo, la evaluación puede volverse en un trámite molesto que debe cumplirse en la debida diligencia de proyectos, sin retroalimentación

43. Fundamentos y limitaciones de la evaluación • El valor se crea tanto porque el proyecto tiene méritos “objetivos” como porque su selección dimensionamiento, aprovechamiento de flexibilidades, estructura financiera, precios, mantenimiento, apoyo social están alineados • La evaluación económica puede ayudar en cada uno de estos aspectos

44. Uso de precios sombra • Los precios sombra reflejan el costo de oportunidad de los recursos aportados o sustraídos por un proyecto al resto de la economía para la sociedad • En mercados perfectos, los precios sombra y los precios de mercado coinciden • Cuando no coinciden, los precios de mercado (observados o inexistentes) deben cambiarse por los precios sombra

45. Uso de precios sombra • Cuando el proyecto adiciona productos, estos se deben valorar en un punto de la curva de demanda y los insumos correspondientes en una curva de oferta • Si el proyecto reemplaza un producto sin añadir al consumo, el producto debe evaluarse al precio del producto alternativo (sobre la curva de oferta)

46. Uso de precios sombra • Si los insumos provienen de la sustracción a otros proyectos existentes, su precio se mide en la curva de demanda del insumo • La siguiente caja resume reglas sencillas para convertir precios de mercado en precios eficientes

47. Uso de precios sombra

48. Tasa de descuento social • La tasa social de descuento para proyectos públicos, R, se puede descomponer como la suma de dos partes: R = ρ + µ g • ρ mide la “impaciencia” social pura • µ es la elasticidad ingreso de la utilidad marginal • g es la tasa de crecimiento del ingreso o el consumo per cápita • El producto µg representa el “efecto riqueza”

49. Tasa de descuento social • En UK, se ha medido empíricamente ρ, arrojando una tasa anual del 1.5% • Muchos economistas se oponen a incluir esta tasa en la evaluación social de proyectos al considerarla un sesgo a favor de las generaciones presentes

50. Tasa de descuento social • µ mide la tasa de cambio de la utilidad cuando el ingreso o el consumo aumentan • Es un parámetro observado empíricamente, que varía entre 0.5 y 1.5 • Para µ = 1 (valor de UK), ₤ 1 adicional recibida por una generación futura que consuma el doble que la generación actual dará sólo la mitad de la utilidad que lograría la generación actual consumiendo ₤ 1