Il diritto del lavoro delle pubbliche amministrazioni

1. Il diritto del lavoro delle pubbliche amministrazioni

2. La situazione nel contesto antecedente la privatizzazione (1) La Costituzione italiana: - artt. 54 (adempimento di pubbliche funzioni) • art. 97 (regola concorsuale per accedere all’impiego pubblico; principio di imparzialità e buon andamento; riserva di legge in materia di organizzazione degli uffici) • art. 98 (il pubblico impiego è “al servizio della Nazione”)

3. La situazione nel contesto antecedente la privatizzazione (2) Il d.p.r. 30 giugno 1957, n. 3, Testo unico degli impiegati civili e dello Stato

4. PUNTI CARDINE DELLA TRADIZIONALE VISIONE PUBBLICISTICA Il rapporto di lavoro faceva parte integrante dell’organizzazionedella pubblica amministrazione e poiché l’organizzazione era strumentale alla realizzazione dei fini pubblici ne conseguiva che anche quel rapporto era attrattosotto i medesimi poteri che la p.a. esercitava per il perseguimento di quei fini Rapporto di lavoro conglobato nella sfera pubblica

5. PUNTI CARDINE DELLA TRADIZIONALE VISIONE PUBBLICISTICA La nascita del rapporto e la sua gestione venivano realizzate attraverso atti di natura amministrativa. La posizione del dipendente nell’ambito dell’organizzazione era integralmente disciplinata dalla legge o da atti unilaterali (lo stato giuridico). Rapporto costituito e gestito mediante atti aventi natura amministrativa

6. PUNTI CARDINE DELLA TRADIZIONALE VISIONE PUBBLICISTICA I poteri esercitati nei suoi confronti erano costituiti dalla legge e venivano esercitati con la finalità di soddisfare il superiore interesse pubblico Potere basato sulla legge per soddisfare un interesse pubblico

7. PUNTI CARDINE DELLA TRADIZIONALE VISIONE PUBBLICISTICA Nei confronti dei dipendenti la p.a. era in una posizione di supremazia speciale, in virtù del c.d. rapporto organico (prevalente sul rapporto di servizio) Supremazia speciale

8. PUNTI CARDINE DELLA TRADIZIONALE VISIONE PUBBLICISTICA Le posizioni di interesse dei dipendenti erano qualificate nei termini dell’interesse legittimo. Essi potevano vantare diritti soggettivi solo per aspetti che non interferivano con l’organizzazione (la retribuzione). Solo interessi legittimi

9. Il primo tentativo di riforma La legge quadro sul pubblico impiego: legge n. 93 del 1983 • Detta alcuni principali che saranno ripresi dalle riforme degli anni ’90: efficienza del settore pubblico, perequazione e trasparenza del trattamento economico, riassetto dei profili professionali • Riconosce il ruolo della contrattazione collettiva per alcuni aspetti che non costituiscono oggetto di riserva di legge: gli “accordi collettivi” divengono però efficaci solo a seguito di recepimento in atto regolamentare (dpr)

10. La riforma degli anni ’90 e le successive correzioni • art. 2 della Legge delega n. 421 del 1992 ed il successivo • Decreto Legislativo n. 29 del 1993 • poi più volte modificato: • Decreto Legislativo n. 470 del 1993 • Decreto Legislativo n. 546 del 1993 • Decreto Legislativo n. 396 del 1997 • Decreto Legislativo n. 80 del 1998 • Decreto Legislativo n. 387 del 1998 • oggi integralmente sostituitodal Decreto Legislativo n.165 del 2001, il cui testo è stato oggetto di numerose modifiche fino all’ultima, contenuta nella c.d. “Legge Bersani”

11. DOPO LA RIFORMA • Trovano applicazione tutte le norme dettate per il lavoro alle dipendenze dei privati salvo normative speciali (ad esempio, assunzioni, eccedenze di personale, incompatibilità..) • I rapporti di lavoro sono regolati contrattualmente (viene quindi meno la regolazione unilaterale) • La pubblica amministrazione, nell’ambito del rapporto di lavoro, agisce come il privato datore di lavoro • C’è il passaggio dalla giurisdizione amministrativa al giudice ordinario

12. GLI EFFETTI DELLA RIFORMA SUGLI “ATTI DI GESTIONE” • Non è più l’atto di nomina a costituire il rapporto, ma il contratto individuale • Gli atti di gestione non sono più atti di diritto amministrativo, ma atti di diritto comune (muta il regime giuridico del rapporto) • Quindi, gli atti di gestione: • non devono essere motivati se non quando prescritto (p.es. dal contratto collettivo o dalla legge)

13. GLI EFFETTI DELLA RIFORMA SUL FUNZIONAMENTO ORGANIZZATIVO • C’è un datore di lavoro che si identifica nel dirigente • Il dirigente-datore di lavoro, responsabilizzato sui risultati, è chiamato a: • gestire al meglio la “risorsa umana” (motivare, promuovere lo sviluppo professionale…) • gestire il conflitto (saper negoziare) • Non basta più solo “amministrare”: è necessario soprattutto “gestire” • L’organizzazionenon è più “un dato esterno alla sua azione”, ma una “leva gestionale” (da un’organizzazione statica a un’organizzazione adattiva, flessibile, controllabile ed efficiente) • L’organizzazione diventa funzionale agli obiettivi (organizzazione e gestione per obiettivi)

14. L’ATTUAZIONE DELLA RIFORMA I risultati della riforma dipendono in gran parte dalle azioni di riorganizzazione condotte dagli enti • Riduzione del ruolo della legge • Autonomia organizzativa • Configurazione privatistica dell’organizzazione degli uffici • Responsabilizzazione a tutti i livelli LIBERAZIONE DI ENERGIE E SPAZI DI AZIONE

15. La recente sentenza della Corte Costituzionale n. 308/2006 • Dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 39 comma 9 della legge regionale 10/2000 (regione siciliana) in quanto concorre alla disciplina del trattamento economico del personale degli enti locali e dunque norma che viola il principio della disciplina del trattamento economico a mezzo di contratti (art. 45 d. lgs. n. 165, quale norma fondamentale di riforma economico-sociale della Repubblica)

16. Il sistema delle fonti (art. 2 d. lgs. n. 165/2001) • Linee fondamentali di organizzazione degli uffici, conferimento della titolarità, organizzazione delle dotazioni organiche: sono definite mediante leggi o atti organizzativi di natura amministrativa • Rapporti di lavoro: sono regolamentati mediante il codice civile, le leggi sul lavoro privato, la disciplina dei contratti collettivi e il contratto individuale di lavoro

17. La contrattazione collettiva e le relazioni sindacali: il modello del D.lgs 165/2001 • Art. 9: I contratti nazionali disciplinano i rapporti sindacali e gli istituti della partecipazione anche con riferimento agli atti interni di organizzazione aventi riflessi sul rapporto di lavoro • Art. 40, comma 1: La contrattazione nazionale si svolge su tutte le materie relative al rapporto di lavoro ed alle relazioni sindacali

18. La contrattazione collettiva Art. 40, commi 3 e 4 • la contrattazione collettiva disciplina, in coerenza con il settore privato la durata dei contratti collettivi nazionali e integrativi • Le p.a. attivano autonomi livelli di contrattazione collettiva integrativa nel rispetto dei vincoli di bilancio risultanti dagli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione • La contrattazione integrativa si svolge sulle materie e nei limiti stabiliti dai CCNL • Le p.a. adempiono agli obblighi assunti col contratto (nazionale o integrativo) dalla data della sottoscrizione definitiva e ne assicurano l’osservanza nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti.

19. Livelli e aree di contrattazione (art. 40, comma 2) Contratto collettivo di comparto E’ stipulato sulla base delle risorse definite dalla legge finanziaria Personale non dirigente Aree dirigenziali (anche relativamente a più comparti) Contratto Nazionale Quadro:

21. Il contratto collettivo per il comparto e il soggetto negoziale pubblico: l’ARAN Ai sensi dell’art. 46, d. lgs. n. 165/2001, le pubbliche amministrazioni sono legalmente rappresentate dall’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN). • attività relativa alle relazioni sindacali; • Negoziazione dei contratti collettivi; • Assistenza delle PA ai fini dell’applicazione uniforme dei contratti collettivi • Assistenza delle PA ai fini della contrattazione integrativa

22. Il soggetto sindacale e la misurazione “legale” della sua rappresentatività • Selezione dei soggetti titolari dei diritti sindacali, al pari di quel che avviene nel settore privato; • In più, però, individuazione dei soggetti abilitati all’attività di contrattazione collettiva nazionale (differenza fondamentale con il settore privato)

23. Il contratto collettivo per il comparto e i problemi relativi alla selezione dell’attore negoziale sindacale: la prima soglia “legale” di rappresentatività (art. 43) • L’Aran ammette alla contrattazione nazionale le OO.SS. che nel comparto o nell’area di appartenenza hanno una rappresentatività non inferiore al 5% • a tal fine si considera la media ponderata tra la percentuale delle deleghe e la percentuale dei voti riportati nelle elezioni delle RSU.

24. Il primo dato si ricava dalla percentuale delle deleghe per il pagamento dei contributi associativi in rapporto al totale delle deleghe rilasciate dagli iscritti a tutti i sindacati nell’ambito di riferimento (il comparto) Il secondo si ricava dalla percentuale dei voti ottenuti dalla lista di ciascun sindacato, in relazione al totale dei voti ottenuti dalle liste presentatesi alle elezioni (necessarie) delle rappresentanze sindacali unitarie. Cosa si intende?

25. La deroga per l’area dei dirigenti Nel caso dei contratti collettivi delle aree dirigenziali, si utilizza esclusivamente il dato associativo, in quanto l’indizione delle elezioni è meramente facoltativa e non obbligatoria.

26. (segue) la seconda soglia di rappresentatività • L’Aran sottoscrive i contratti collettivi verificando previamente, sulla base della rappresentatività accertata per l’ammissione alle trattative, che le OO.SS. che aderiscono all’ipotesi di accordo rappresentino nel complesso almeno il 51% come media tra dato associativo e dato elettorale del comparto o nell’area contrattuale, o almeno il 60% del dato elettorale.

27. Le fasi della stipula del CCNL • La trattativa prende l’avvio sulla base degli indirizzi formulati dal comitato di settore. • la trattativa si conclude con una ipotesi d'accordo, con la quale le parti formalizzano l'accordo definitivo • l'Aran, entro 5 giorni, deve acquisire il parere dei Comitati di settoreo del Governosulla ipotesi di accordo e sugli oneri finanziari, diretti e indiretti, che ne derivano sui bilanci delle amministrazioni interessate (in caso di parere negativo, si riapre la trattativa e decide il Cdm) • acquisito il parere favorevole, il giorno successivo l'Aran trasmette alla Corte dei Conti la quantificazione dei costi contrattuali ai fini della certificazione di compatibilità con gli strumenti di programmazione e di bilancio. • La Corte deve esprimersi entro 15 giorni; se la certificazione é positiva, il contratto viene sottoscritto definitivamente e diventa efficace dal momento della sottoscrizione; il testo é pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale al fine esclusivo di portarlo a conoscenza degli utenti • se la certificazione é negativa, sentito il comitato di settore o il Presidente del Consiglio dei ministri, l'Aran assume le iniziative necessarie per adeguare la quantificazione dei costi contrattuali o, qualora non lo ritenga possibile, riapre le trattative • la procedura di certificazione deve concludersi entro 40 giorni dall'ipotesi di accordo, decorsi i quali il Presidente dell'Aran, salvo che non ravvisi l'esigenza di riaprire le trattative, ha mandato di sottoscrivere definitivamente il contratto collettivo.

28. La struttura di un CCNL, durata e clausole di ultrattività: si applicano le regole del Protocollo Ciampi del ‘93 • Parte normativa: ha durata quadriennale. • Parte economica: ha durata biennale • alla scadenza il contratto si rinnova tacitamente di anno in anno qualora non ne sia data disdetta da una delle parti con lettera raccomandata, almeno 3 mesi prima di ogni singola scadenza. In caso di disdetta le disposizioni contrattuali rimangono integralmente in vigore fino a quando non siano sostituite dal successivo contratto collettivo (art. 2 CCNL 2002/2005 comparto Ministeri).

29. Corte Cost. sent. 16.10. 1997, n. 309: efficacia del CCNL I contratti collettivi per i dipendenti pubblici non hanno efficacia generale per effetto di una previsione di obbligatorietà generalizzata, ma in virtù del dovere di osservanza degli stessi imposta alle P.A. dall’art. 40, comma 4, D.lgs 165/2001

30. Gli indici dell'efficacia generalizzata del contratto collettivo contenuti nel D.lgs 165/2001 1) Art. 45 comma 2 del D.lgs 165/2001: le P.A garantiscono ai dipendenti trattamenti non inferiori a quelli previsti dai rispettivi contratti collettivi

31. (Segue)…L’Aran 2) L’attribuzione della legale rappresentanza delle P.A. all’Aran, depone a favore dell’efficacia generale del CCNL sul versante datoriale

32. La contrattazione integrativa: la nullità testuale delle clausole difformi • Le p.a non possono sottoscrivere in sede decentrata contratti collettivi integrativi in contrasto con vincoli risultanti dai contratti collettivi nazionali o che comportino oneri non previsti negli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione. • Le clausole difformi sono nulle e non possono essere applicate.

33. Principali materie della contrattazione integrativa • Retribuzione legata alla produttività; • Articolazione dell’orario di lavoro; • Accordi di mobilità;

34. Segue… l’oggetto e la durata • I contratti collettivi decentrati integrativi hanno durata quadriennale • si riferiscono a tutti gli istituti contrattuali rimessi a tale livello, da trattarsi in un'unica sessione negoziale.

35. (Segue)la concertazione (art. 6 CCNL personale non dirigente) • La concertazione si svolge in appositi incontri, mediante richiesta scritta entro il terzo giorno dalla data di ricezione dell’informazione ed inizia entro 48 ore dalla data di ricezione della richiesta; durante la concertazione le parti si adeguano, nei loro comportamenti, ai principi di responsabilità, correttezza e trasparenza. • La concertazione si conclude nel termine massimo di 30 gg. giorni dalla data della relativa richiesta. • Dell'esito della stessa è redatto specifico verbale dal quale risultino le posizioni delle parti.

36. La consultazione • La consultazione è attivata prima dell’adozione di degli atti interni di organizzazione aventi riflessi sul rapporto di lavoro • Può essere: A) facoltativa B) obbligatoria, nei casi previsti dal Ccnl (dotazioni organiche, elevazione del contingente di posti part-time)