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Sostenibilidad de la deuda pública. Jorge Enrique ESPITIA ZAMORA jeespitia@hotmail.com Sabaneta, octubre de 2009. La sostenibilidad de la deuda pública Contenido: 1) Elementos Generales; 2) Resultado Fiscal y Deuda Pública; 3) Componentes del Cambio de la Deuda Pública;
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Sostenibilidad de la deuda pública Jorge Enrique ESPITIA ZAMORA jeespitia@hotmail.com Sabaneta, octubre de 2009
La sostenibilidad de la deuda pública Contenido: 1) Elementos Generales; 2) Resultado Fiscal y Deuda Pública; 3) Componentes del Cambio de la Deuda Pública; 4) La deuda del SPNF 1996-2009 5) Aplicación del Marco Conceptual 6) La deuda de las E.T. 7) Conclusiones.
Elementos Generales • Algunos países avanzan en su proceso de descentralización y en la reforma de su sistema de relaciones intergubernamentales. Al mismo tiempo, las demandas de los ciudadanos para la provisión de bienes públicos esenciales (educación, salud, agua potable, alcantarillado, seguridad alimentaria, atención a la niñez y la tercera edad, entre otros) y de infraestructura, es creciente. • Resultado de estas dos tendencias, en la agenda pública figura el tema de la regulación del endeudamiento subnacional.
Elementos Generales • El marco del endeudamiento subnacional ofrece diversas complementariedades: • El acceso al mercado financiero depende de la transparencia que exista en la contabilidad presupuestal y las cuentas fiscales; • Las reglas ex ante especifican el propósito del endeudamiento; los pasos para la contratación de deuda; y sus limitaciones; • Ex post, los mecanismos de insolvencia son esenciales
Elementos Generales • El endeudamiento subnacional esta fuertemente influenciado por el diseño del sistema fiscal intergubernamental y la estructura del sistema financiero. • Los participantes en el mercado pueden tolerar la insostenibilidad fiscal de los gobiernos subnacionales si su percepción y la experiencia histórica les indica que el gobierno nacional garantiza el servicio de la deuda de los gobiernos subnacionales.
Elementos Generales • Las restricciones presupuestales blandas presentes en el sistema de transferencias fiscales intergubernamentales puede conllevar a la inefectividad de la regulación del esquema de endeudamiento subnacional. • El problema del principal-agente es particularmente potente en el endeudamiento subnacional y la amenaza o presencia de restricciones presupuestales blandas niega los incentivos a la competencia y da origen a la corrupción como a la captura de rentas.
Elementos Generales • La transparencia en las políticas fiscal y presupuestal de las ET y en el endeudamiento subnacional debe ser una política prioritaria, pues algunas inversiones conllevan grandes riesgo y, ellos deben contemplarse. • Finalmente, un marco de endeudamiento subnacional conlleva varios objetivos macroeconómicos. Conjuntamente, la regulación ex ante, ex post y la transparencia fiscal, minimiza el riesgo del endeudamiento subnacional. • Fuente: Liu, Lili & Michael Waibel (2008). “Subnational Borrowing, Insolvency, and Regulation”. Macro Federalism and Local Finance. Edited by Anwar Shah.
Resultado fiscal y deuda pública • El marco conceptual parte de la definición: • Resultado Fiscal = Ingresos - Gasto = Ingresos - (Gasto Primario + Intereses) = (Ingresos - Gasto Primario) - Intereses = Resultado fiscal primario menos Intereses Fuente: Hemming, Richard & Mackenzie. (1991). “Public Expenditure and Sustainable Fiscal Policy”. Public Expenditure Handbook. A guide to public issues in developing contries.FMI.
Resultado fiscal y deuda pública • El desarrollo formal termina señalando: • Si el déficit fiscal primario es cero (Pt =0), entonces, el cambio de la deuda será > 0, si y solo si, g < r a la cual se encuentra pactada la deuda. • Si Pt es >0, (menos Pt), resulta ser mayor que cero, y si r=g, entonces, la variación del saldo de la deuda aumenta. En otras palabras, siempre que exista un resultado fiscal primario deficitario se presiona al alza el saldo de la deuda.
Componentes del cambio de la deuda pública • El análisis de los componentes del cambio de la deuda pública parte del marco contable de las fuentes de financiamiento del déficit fiscal, es decir del denominado por debajo de la línea”: Fuente: Ball & Mankiw (1995). What Do budget Deficits Do? Y Homi Kharas & Deepak Mishira (2003). “Looking Beyond The Budget Deficit”.
Componentes del cambio de la deuda pública • Llegando a : • El déficit convencional (primario más intereses); • El efecto del crecimiento económico; • El movimiento de la tasa de cambio real; • El efecto de la inflación doméstica; y, • El señoriaje.
La deuda Pública SPNF 1996-2009 (% PIB) La principal fuente de crecimiento de la deuda pública colombiana es el GNC. La deuda bruta del SPNF a junio de 2009 asciende a 43,4% del PIB, unos $212,3 billones.
La deuda Pública SPNF 1996-2009 (% PIB) Al observar la evolución histórica del saldo de la deuda desde 1996 hasta la fecha, se puede afirmar que todas las administraciones del SPNF, han realizado ajustes en sus finanzas luego de alcanzar el máximo valor en 2002 (62% del PIB). Sin embargo, es de anotar, que parte de ese espacio ha sido copado por el GNC.
La deuda Pública SPNF 1996-2009 (% PIB) Así pues, el ajuste ha sido considerable en el resto de entidades del SPNF más no en la Nación, pues a la fecha, la brecha entre ingresos corrientes y gasto, continúa siendo importante: cercana al 5,0% del PIB en 2008.
La deuda de las ET • Ahora bien, en cuanto al saldo de la deuda de los entes territoriales (ET) es preciso decir que cerca del 80% se concentra en 22 departamentos y municipios; donde el Distrito Capital representa el 32,2%; Cali el 8,8%; Barranquilla el 6,3%; Cundinamarca el 6,0%; Antioquia el 4,3%, Valle del Cauca el 4,0%; entre otros.
La deuda de las ET • Si partiéramos de una primera intuición base, según la cual los niveles de deuda deberían estar respaldados por los ingresos tributarios, que resultan ser en el tiempo una de las principales fuentes de ingresos de cualquier nivel central de gobierno; entonces, un indicador que podría ser útil a la hora de explorar la posibilidad de cumplir contractualmente con los compromisos de deuda pública, correspondería a la relación entre el saldo de la deuda pública y los ingresos fiscales.
La deuda de las ET • Este indicador en el caso del GNC, en 2008, es del orden de 2,7 ($174 billones / $64,3 billones); lo que equivale a decir que el saldo de la deuda de la Nación representa cerca de tres veces el recaudo tributario. Esta relación para el conjunto de departamentos y municipios donde se concentra la deuda pública de las ET es del orden de 0,6 para el Distrito Capital; 1,05 para Cali; 1,2 para Barranquilla, 1,5 para el Cesar; 2,4 para Casanare; 1,5 para el Valle del Cauca; 2,8 para el Departamento de Arauca, entre otros.
La deuda de las ET • Con base en estos indicadores para la muestra de las ET donde se concentra el 80% de la deuda territorial, resultaría relativamente fácil señalar que el cumplimiento contractual está garantizado. Sin embargo, cuando se evalúa el indicador para cada todas la ET encontramos que hay entidades donde el saldo de deuda pública representa entre 15 y 30 veces los ingresos tributarios: 15 veces en Regidor (Bolívar); 19 veces en Santa Lucía (Atlántico); 28 veces en Chimá (Córdoba). De igual manera, hay ET donde la relación se encuentra entre 8 y 15 veces: Colosó (Sucre); Los Córdobas (Córdoba); Coyaima (Tolima); Medio San Juan (Chocó); Sucre (Sucre); San Martín de Loba (Bolívar); Pinillos (Bolívar); San José del Palmar (Chocó); Chalán (Sucre); y Toledo (Antioquia).
Lo anterior sugiere que hay un grupo significativo de ET donde los ingresos tributarios no son la principal fuente de garantía de su deuda pública. Es decir, que existen otros recursos (regalías, recursos del Sistema General de Participación, entre otros) con los cuales se respalda la deuda que se contrae. • Los siguientes artículos de la Ley 358 de 1997 respaldan esta idea. "ARTÍCULO 1o. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 364 de la Constitución Política, el endeudamiento de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de pago. • Para efectos de la presente Ley, se entiende por capacidad de pago el flujo mínimo de ahorro operacional que permite efectuar cumplidamente el servicio de la deuda en todos los años, dejando un remanente para financiar inversiones”.
“ARTÍCULO 2o. Se presume que existe capacidad de pago cuando los intereses de la deuda al momento de celebrar una nueva operación de crédito, no superan en el cuarenta por ciento (40%) del ahorro operacional. La entidad territorial que registre niveles de endeudamiento inferiores o iguales al límite señalado, en este artículo, no requerirá autorizaciones de endeudamiento distintas a las dispuestas en las leyes vigentes. • PARÁGRAFO. El ahorro operacional será el resultado de restar los ingresos corrientes, los gastos de funcionamiento y las transferencias pagadas por las entidades territoriales. Se consideran ingresos corrientes los tributarios, no tributarios, las regalías y compensaciones monetarias efectivamente recibidas, las transferencias nacionales, las participaciones en las rentas de la nación, los recursos del balance y los rendimientos financieros. Para estos efectos, los salarios, honorarios, prestaciones sociales y aportes a la seguridad social se considerarán como gastos de funcionamiento aunque se encuentren presupuestados como gastos de inversión”.
¿Cuáles son las externalidades positivas y/o negativas que tiene el hecho de respaldar un determinado endeudamiento, con recursos que tienen que financiar un determinado gasto público social donde uno de sus principales insumos es el capital humano?
Tiempo para pagar esa deuda • Para matizar el resultado anterior, se procede a calcular el tiempo necesario que se requiere para hacer que el saldo de la deuda llegue a cero, teniendo presente la tasa de interés promedio a la cual se encuentra contratada la deuda (pago de intereses/saldo de la deuda) haciendo pagos uniformes a capital iguales a los que aparecen en el ítem de amortizaciones.
En el caso particular de la Nación, este ejercicio encontró que la Nación tardaría 19 años en pagar la totalidad de su deuda actual, realizando pagos a capital uniformes cercanos a los $19 billones/año, a una tasa promedio de interés del 8,8%. • De igual manera, el Distrito Capital alcanzaría cerca de 11 años en pagar toda su deuda pública, realizando pagos uniformes cercanos a los $350.000 millones/año a una tasa del 11,1%. • Cundinamarca se demoraría cerca de 29 años en pagar su saldo de deuda pública, amortizando de manera uniforme cerca de $41,000 millones a una tasa de interés de 9,6%.
El departamento de Antioquia requeriría cerca de 8 años para saldar su deuda, mediante pagos uniformes de $54.500 millones a una tasa de interés del 10,6%. • El Valle del Cauca necesitaría cerca de 7 años para saldar su deuda, mediante pagos uniformes cercanos a los $53.000 millones a una tasa de interés del 9,6%. • De acuerdo con el nivel de deuda pública que presenta Chimá (Córdoba) requeriría cerca de 9 años para terminar de pagarla, vía pagos uniformes a una tasa de interés del 3,0%. • En el caso de Los Córdobas (Córdoba) que tiene un nivel de deuda de $575 millones y realizó amortizaciones en 2008 cercanas a $174 millones y pago de intereses de $2 millones, se calcula que en un periodo de 4 años cancelará toda su deuda.
Conclusiones • Conceptualmente, el déficit primario muestra las necesidades de financiamiento del sector público. Si este crece en el tiempo, necesariamente, el saldo de la deuda va a aumentar al igual que el pago de intereses; y por ende, el déficit real (primario más intereses) también aumentará. Con esto se determina la estrecha relación que existe entre resultado fiscal y deuda pública. • Dentro de los elementos que componen el cambio del saldo de la deuda pública de un Estado se encuentran: i) El déficit convencional (déficit primario más el pago de intereses; ii) El efecto del crecimiento económico; iii) El movimiento de la tasa de cambio real; y iv) La inflación doméstica. • Así pues, el déficit fiscal convencional es tan solo uno de los componentes que contribuyen a la acumulación de deuda pública.
Conclusiones • El endeudamiento subnacional esta fuertemente influenciado por el diseño del sistema fiscal intergubernamental y la estructura del sistema financiero. • La transparencia en las políticas fiscal y presupuestal de las ET y en el endeudamiento subnacional debe ser una política prioritaria, pues algunas inversiones conllevan grandes riesgo y, ellos deben contemplarse.
Conclusiones • La principal fuente de crecimiento de la deuda pública colombiana es el GNC. • Al observar la evolución histórica del saldo de la deuda se puede afirmar que todas las administraciones del SPNF, han realizado ajustes en sus finanzas. Ese espacio ha sido copado por el GNC. • La evolución de los fundamentales de la deuda pública desde 2002 a 2008 hacen sostenible la deuda pública, sin embargo, fuertes cambios en algunos de ellos puede conllevar a problemas en su manejo, en especial una fuerte desaceleración económica, crecimiento del déficit primario del GNC y un devaluación del peso. • La deuda de los gobiernos subnacionales es sostenible, sin embargo, es inquietante que no sean los impuestos la principal fuente que la respalden y sean recursos como los del SGP los que la garantizan.
