Schede di lettura delle legge delega in materia di federalismo fiscale

1. Schede di lettura delle legge delega in materia di federalismo fiscale Legge 5 maggio 2009, n. 42 Claudio Carpentieri Resp. Ufficio politiche fiscali CNA

2. Legge n. 42/2009: le questioni analizzate 1. Quadro di riferimento 2. I principi fondamentali 3. Il futuro sistema tributario 4. Il sistema delle perequazioni 5. I problemi per le imprese

3. Le incertezze emergenti dall’attuale quadro “normativo” di riferimento, disegnato dalla legge delega Il quadro disegnato dalla legge delega presenta dei problemi tecnici che ne rendono più difficoltosa la lettura Mancano ancora i numeri di riferimento Dubbi di costituzionalità per eccesso di delega ? Manca la definizione dei servizi a costi standard I nuovi tributi non sono definiti nei caratteri essenziali La legge include anche le regioni a statuto speciale e le province autonome

4. E’ improprio parlare di federalismo fiscale in senso proprio: la Costituzione resta invariata (articolo 1) Si vuole assegnare la responsabilità politica delle inefficienze, ai livelli di Governo che le creano Competenze di spesa La Costituzione resta quella che risulta dalla riforma del titolo V della Cost. attuata nel 2001 (legge cost. n. 3/2001) Correlazione Riferibilità delle entrate

5. I principi generali su cui si regge il federalismo (articolo 2) I pilastri su cui si regge il “fisco devoluto" Costi standard Flessi- bilità Distinzione della spesa Correlazione Il federalismo Premi/ sanzioni Trasparenza Perequazione

6. I principi generali delineati dall’articolo 2 devono comunque essere calati nelle disposizioni successive (articolo 2) In questo caso, l’importanza delle varie questioni da affrontare, ha condotto ad indicare nell’art. 2. dei principi poi meglio precisati nei successivi Di norma, tutte le leggi delega includono in un unico o pochi articoli i principi cui i decreti delegati devono ispirarsi I principi generali indicati nell’art 2, rappresentano una sorta di relazione illustrativa per dare una chiave di lettura delle successive disposizioni. E’ previsto, infatti Di fatto, da tutti gli articoli seguenti della legge delega attinenti alla disciplina del federalismo fiscale che i vari principi indicati nelle lettere dell’art. 2, c. 2 sono da intendere Fermi, quali i “specifici principi e criteri direttivi stabiliti”

7. L’autonomia impositiva in ambito regionale la correlazione tra la spesa e le entrate tributarie

8. Le entrate tributarie complessive delle Regioni (articolo 7) La norma si riferisce in modo particolare all’IVA Compartecipazione al gettito di tributi erariali Si pensi all’IRAP, comunque da sostituire Tributi erariali attribuiti alle regioni Le entrate complessive delle regioni saranno composte Addizionali su tributi erariali Tributi propri, su basi imponibili non già assoggettate ad imposizione erariale

9. I tributi regionali attribuiti dallo Stato e le compartecipazioni ai tributi erariali (articolo 7) Compartecipazioni ai tributi erariali: le Regioni possono Tributi attribuiti dallo Stato: le Regioni, possono Modificare le aliquote Modificare le aliquote Disporre, entro limiti prefissati Disporre detrazioni entro limiti prefissati Le attribuzioni avvengono in base al principio della territorialità Esenzioni Detrazioni Deduzioni

10. Distinzione delle entrate regionali in base alla natura della spesa (articolo 8) Servizi ritenuti essenziali (Art. 117, c. 2, lett. m), Cost.) Sono garantiti, ma solo nei limiti dei costi standard Servizi non essenziali Gettito degli attuali trasferimenti, sostituito dall’addizionale regionale IRPEF di equilibrio Crescita, coesione sociale e diritti alla persona (Art. 119, c. 5 Cost.) Contributi europei, statali e coofinanziamenti statali

11. Le entrate a garanzia dei servizi essenziali valutati a costi standard (articolo 8): segue Sanità Solamente con riferimento ai costi standard Sono garantiti da un mix di tributi a competenza locale e dall’utilizzo del fondo perequativo Istruzione Assistenza Funzionamento dei Governi locali La parte eccedente dovrà essere finanziata con tributi propri della Regione o dell’Ente locale

12. Il funzionamento dei costi standard per i servizi essenziali (articolo 8, c. 1, lett. d)) Spesa riferita ai servizi fondamentali valutata a costi standard tributi regionali correlati compartecipazione regionale all’IRPEF Cioè fino alla sua sostituzione compartecipazione all’Iva dall’IRAP in via transitoria Fondo perequativo Eventuale differenziale di spesa Altre entrate proprie della struttura territoriale

13. La determinazione delle aliquote di compartecipazione sulle prestazioni fondamentali (articolo 8 e articolo 9) Ovviamente, non è detto che questa regione raggiunga poi il pareggio Ci deve essere almeno una Regione che riesce a generare le entrate necessarie per finanziare le spese valutate a costi standard tributi regionali correlati Sono determinati in modo tale che una Regione raggiunga il pareggio finanziario a costi standard compartecipazione regionale all’IRPEF compartecipazione all’Iva dall’IRAP in via transitoria E’ previsto che il differenziale tra preventivo e consultivo sia coperto per la Regione sulla base della quale sono individuate le aliquote minime Nella fase transitoria questa copertura è garantita per tutte le Regioni (art. 20, c. 1 lett. f))

14. La formazione del fondo perequativo regionale (articolo 9) Il fondo perequativo è finanziato dalle stesse Regioni Con riferimento all’addizionale regionale media per abitante del Paese, rispetto all’addizionale pro-capite della Regione con una quota della compartecipazione all’imposta sul valore aggiunto Per garantire i servizi essenziali relativi alle funzioni fondamentali con una quota dell’addizionale regionale all’IRPEF Per garantire uniformità di entrate tra le diverse Regioni

15. Il finanziamento dei servizi diversi da quelli essenziali nelle Regioni (articolo 8) Spesa propria riferita a prestazioni non fondamentali Tributi propri dell’ente e addizionale regionale all’IRPEF da scomputare da quella erariale L’addizionale regionale è tale da sostituire gli attuali trasferimenti Il Fondo perequativo interviene solamente per omogeneizzare le diverse capacità fiscali delle Regioni Correlazione Trasparenza

16. Le diverse capacità fiscali delle Regioni sono considerate nell’utilizzo del fondo perequativo (articolo 9) Spesa propria riferita a prestazioni non fondamentali Gettito medio dell’addizionale regionale IRPEF rispetto al gettito medio regionale dello stesso tributo Regioni con maggiore capacità fiscale Regioni con minore capacità fiscale Non partecipano alla ripartizione del fondo Partecipano alla ripartizione del fondo

17. Le garanzie per evitare vuoti di bilancio nella fase di passaggio delle competenze da Stato a Regioni (articolo 10) Con riferimento ad ogni funzione trasferita alle Regioni (art, 117, cc. 3 e 4, Cost.) Erario Regioni Cancellazione degli stanziamenti nel bilancio dello Stato Riduzione corrispondente dei tributi erariali Aumento dei tributi Regionali Tributi erariali attribuiti alle Regioni Verifica della congruità dei tributi presi a riferimento per il fabbisogno standard sia in termini di gettito che di funzioni svolte Addizionale regionale all’IRPEF di equilibrio Aumento delle compartecipa- zioni all’Iva ed alI’RPEF

18. Le disposizioni riferite alle Regioni a Statuto speciale e alle Province autonome (articolo 27) Con riferimento alle Regioni a Statuto speciale e le Province autonome non si poteva prescindere dalla loro “Costituzionalizzazione” Entro il 5 maggio 2011 (termine ordinatorio) Occorre ricordare che i rispettivi statuti sono approvati con legge costituzionale Le disposizioni prevedono solo il prospettico superamento della spesa storica, da realizzare tramite norme di attuazione degli statuti da definire secondo le norme dei statuti stessi Sono comunque previsti dei temperamenti, riferiti alla tipicità e diverse capacità fiscali dei territori riferiti alle Regioni a Statuto speciale e Province autonome

19. La fiscalità degli enti locali La derivazione dallo stato e dalle regioni

20. L’autonomia tributaria dei Comuni (articolo 12) Le entrate tributarie dei Comuni sono costituite Tributi propri disciplinati dallo Stato Possono essere previsti degli incentivi all’accorpamento dei Comuni tramite maggiori compartecipazioni o l’incremento dell’autonomia impositiva Tributi propri disciplinati dalle Regioni Compartecipazione all’Iva e all’IRPEF Copertura delle funzioni fondamentali Tributi immobiliari esclusa l’abitazione principale Tributi Comunali di scopo 20

21. L’autonomia tributaria delle Province (articolo 12) Le entrate tributarie delle Province sono costituite Per le province non sono stabiliti dei criteri di premialità che spingono all’accorpamento. Tributi propri disciplinati dallo Stato Tributi propri disciplinati dalle Regioni Copertura delle funzioni fondamentali Tributi il cui presupposto è connesso al trasporto su gomma Tributi Provinciali di scopo 21

22. La finanza delle Province e dei Comuni (articolo 11, articolo 12 e articolo 13) Funzioni fondamentali (Art. 117, c. 2, lett. p), Cost.) Sono garantiti, ma solo sulla base dei costi standard Funzioni non fondamentali Gettito dei tributi propri dalle compartecipazioni e dal fondo perequativo Crescita, coesione sociale, diritti della persona (Art. 119, c. 5 Cost.) Contributi europei, statali e coofinanziamenti statali

23. Le funzioni fondamentali garantite fino ai costi standard (articolo 11e articolo 12) Le funzioni fondamentali Compartecipazioni Addizionali I limiti sono regolati in base alla popolazione dei Comuni Fondo perequativo Garantite solamente nei limiti dei costi standard Legislativa elettorale Organi di governo Funzioni fondamentali degli enti locali(vedi lucidi successivi)

24. Definizione delle funzioni fondamentali e dei livelli essenziali delle prestazioni degli enti locali (articolo 11 e articolo 21) Per gli enti locali, le funzioni fondamentali devono essere definite Devono, inoltre, essere definiti anche i livelli essenziali delle funzioni fondamentali In base alle spese indicate nel bilancio approvato all’entrata in vigore dei decreti Fino alla definizione delle funzioni fondamentali e dei livelli essenziali delle prestazioni l’80% delle spese si riferisce alle funzioni fondamentali Il 20% delle spese si riferisce alle altre funzioni Tributi propri Tributi propri Compartecipazioni a tributi erariali Compartecipazioni a tributi regionali Fondo perequativo Fondo perequativo

25. L’individuazione delle funzioni fondamentali per Comuni e Province per la ripartizione del fondo perequativo (articolo 21). Nel periodo transitorio è garantito il finanziamento integrale delle spese afferenti alle seguenti funzioni. 70% delle spese ultimo bilancio 70% delle spese ultimo bilancio Comuni Province Funzioni generali di amministrazione Polizia locale Funzioni generali di amministrazione Istruzione pubblica Istruzione pubblica Viabilità e trasporti Trasporti Gestione del territorio Gestione territorio e ambiente Settore sociale Tutela dell’ambiente Sviluppo economico nel mercato del lavoro

26. L’alimentazione e l’utilizzo del fondo perequativo per gli enti locali (articolo 13) Bilancio delle Regioni Il fondo è alimentato dalla fiscalità generale, ma anche le Regioni possono contribuire Fondo perequativo Erariale Per le spese non fondamentali Il fondo serve a equilibrare le capacità fiscali Fondo Province Con riferimento alle funzioni fondamentali Fondo Comuni Entrate standardizzate Spese a costi standard

27. DISPOSIZIONI DI CARATTERE GENERALE LE NORME A TUTELA degli INTERESSI GENERALI

28. Il finanziamento degli incentivi alla crescita ed alla coesione sociale (articolo 16) Le spese connesse Fondi Europei Fondi statali Crescita delle imprese Sviluppo economico Coofinanziamenti statali Coesione e solidarietà Esercizio effettivo dei diritti alla persona

29. Coordinamento e disciplina fiscale nei diversi livelli di Governo (articolo 17). I decreti delegati dovranno, inoltre, prevedere delle disposizioni poste a tutela dell’efficienza ed efficacia della P.A. Monitoraggio del grado di efficacia della perequazione sulle diverse capacità fiscali Individuazione dei livelli di adeguatezza ed efficienza dei servizi offerti dalle Regioni e dagli Enti Monitoraggio degli obiettivi del patto di stabilità e crescita Individuazione di un sistema premiante per gli enti che … Si arriva all’ineleggibilità degli amministratori responsabili Individuazione dei parametri in base ai quali valutare la virtuosità degli enti locali Garantiscono una levata qualità dei servizi Individuazione di sanzioni per gli Enti meno virtuosi rispetto agli obiettivi di finanza pubblica Riducono la pressione fiscale a parità di servizi offerti Incentivano l’occupazione femminile

30. L’accertamento e la riscossione dei tributi nell’ambito del federalismo fiscale (articolo 25) A federalismo attuato sono previste delle collaborazioni anche al fine di evitare la creazione di duplicazione della struttura amministrativo-tributaria Saranno le Direzioni Regionali delle Entrate a gestire in modo organico Sarà una convenzione tra MEF, Regioni ed Enti locali a gestire la ripartizione Tributi erariali degli oneri amministrativi Tributi regionali degli introiti dalla lotta all’evasione Tributi degli enti locali

31. Garanzie per mantenere l’efficienza nell’azione di contrasto all’evasione fiscale (articolo 26). Al fine di garantire un sistema di controllo e di verifica sui tributi erariali, regionali e degli enti locali La disposizione mira a limitare il rischio concreto che dalla esplosione di competenze tributarie possa derivare un indebolimento dell’azione di contrasto all’evasione fiscale Previsione di basi informative integrate, utili per il contrasto all’evasione fiscale, e la collaborazione diretta all’accertamento dei tributi di ogni livello di Governo Meccanismi premiali per le Regioni ed Enti locali che hanno ottenuti i migliori risultati contro la lotta all’evasione ed elusione fiscale

32. L’analisi costi benefici Le ripercussioni sul MONDO DELLE IMPRESE

33. I futuri tributi nel sistema fiscale federale: la giungla di tributi e adempimenti per le imprese è da evitare Nei decreti delegati si deve evitare il più possibile che si perda il controllo e si venga a creare una giungla di tributi e di adempimenti Nel futuro sistema fiscale a fianco dei tributi erariali o a gestione erariale potranno convivere tributi regionali propri addizionali a tributi erariali tributi provinciali stabiliti dallo Stato tributi provinciali stabiliti dalle Regioni tributi comunali previsti dallo Stato tributi comunali previsti dalle Regioni tributi provinciali di scopo tributi comunali di scopo Nei vari livelli di Governo, le basi imponibili devono essere diverse e le imposte sono indeducibili dai tributi erariali

34. Vincolare l’entrata della riforma alla realizzazione dei costi standard (articolo 20) La principale garanzia delle spinte verso l’efficienza della P.A. Occorre, pertanto, legare l’entrata in vigore della riforma all’attuazione dei costi standard E’ costituita dai costi standard Per ora prevista solamente, entro cinque anni

35. Clausola di salvaguardia per evitare spostamenti della pressione fiscale sulle imprese (articolo 2 e articolo 28) Il rischio è concreto! Nello schema di D.Lgs riferito al Federalismo regionale, infatti, è stata inserita una clausola di salvaguardia che esclude le imprese Nella legge è previsto chiaramente Tuttavia, l’aumento del peso politico degli incrementi di prelievo, potrebbe spostare la pressione fiscale sulle imprese “riduzione della imposizione fiscale statale in misura corrispondente alla più ampia autonomia di entrata di Regioni ed Enti locali calcolata ad aliquota standard” “con il vincolo assoluto che al trasferimento delle funzioni corrisponda un trasferimento del personale tale da evitare ogni duplicazione di funzioni”

36. Evitare qualsiasi complicazione del sistema fiscale con ribaltamento dei costi sulle imprese Determina “inevitabilmente” un incremento di costi per le imprese Gestire anche più di 9 tributi su diverse basi imponibili Prevedere diverse forme di riscossione per ente impositore Prevedere diverse forme di verifica ed accertamento Che spinge verso una analisi costi benefici Occorre, quindi evitare il più possibile complicazioni del sistema fiscale