LE NORME REGIONALI IN MATERIA DI PUBBLICI ESERCIZI

1. LE NORME REGIONALI IN MATERIA DI PUBBLICI ESERCIZI • LEGGE REGIONALE N.14 DEL 2003 come modificata dalla legge regionale n. 6 del 21 maggio 2007 • DELIBERA DELLA GIUNTA REGIONALE n. 1825 DEL 2003 (requisiti professionali ai fini esercizio attività) • DELIBERA DELLA GIUNTA REGIONALE n. 179 DEL 2006 (corsi professionali SAB) • DELIBERA DELLA GIUNTA REGIONALE N 1814 DEL 2004 (istituzione Commissione regionale pubblici esercizi) • DELIBERA DELLA GIUNTA REGIONALE N. 1879 del 2009 CONTENENTI AGGIORNAMENTO DIRETTIVE REGIONALI

2. Nuove direttive regionali • Con delibera della giunta regionale n. 1879 del 23 novembre 2009 si è operato un AGGIORNAMENTO DELLE DIRETTIVE REGIONALI PER LA FISSAZIONE, DA PARTE DEI COMUNI, DEI CRITERI PER IL RILASCIO DELLE AUTORIZZAZIONI DEI PUBBLICI ESERCIZI

3. Norme regionali Perché si è reso necessario un aggiornamento? Per la modifica del quadro generale di riferimento

4. Nuovo contesto generale di riferimento Quali sono state le novità: • Segnalazioni Antitrust • D.L. 223/2006 (pubblicato nella G.U. n. 153 del 4 luglio 2006), con le modifiche introdotte dalla legge di conversione n.248/2006(pubblicata nella G.U. 11 agosto 2006, n. 186) • Numerosa e conforme giurisprudenza • Direttiva Bolkenstein concernente i servizi

5. Art 3 ,comma 1 , lettera b) abolisce: Il rispetto delle distanze minime obbligatorie tra attività commerciali appartenenti alla medesima tipologia di esercizio ( esclusivamente in riferimento alle attività commerciali di cui al D.Lgs. n.114 del 1998 e alle attività di somministrazione di alimenti e bevande ) Paola Castellini decreto legge 223 del 2006

6. Art.3, comma 1 , lettera d) prevede che le attività commerciali, come individuate dal D. Lgs. N. 114 del 1998 e di somministrazione di alimenti e bevande sono svolte senza il rispetto di limiti riferiti a quote di mercato predefinite o calcolate sul volume delle vendite a livello territoriale sub regionale. Paola Castellini decreto legge 223 del 2006

7. Il ministero dello sviluppo economico aveva chiarito, nella circolare n.3603 del 28/9/2006, che la disposizione sancisce l’inammissibilità di programmazioni fondate sulla fissazione di volumi di vendita o quote massime di mercato riferite ad ambiti territoriali predefiniti in quanto potrebbe provocare ingiustificate distorsioni della concorrenza Paola Castellini decreto legge 223 del 2006

8. riguardo ai parametri numerici, la circolare ministeriale, al punto 9.1, affermava che “sono da ritenersi abrogati…l’art. 2, comma 2, della legge 5 gennaio 1996, n. 25” e non anche il comma 1. Paola Castellini decreto legge 223 del 2006

9. In prima istanza si è ritenuto che : la disposizione non incidesse sulla competenza di programmazione dei Comuni in materia di pubblici esercizi di somministrazione, qualora i criteri di programmazione comunale non introducessero vincoli basati su "quote di mercato predefinite" . Paola Castellini decreto legge 223 del 2006

10. La legittimità dell’ordinanza del Comune di Milano del 19.4.2005, in base alla quale sono stati adottati gli specifici atti di diniego ivi impugnati, deve essere riesaminata alla luce delle novità contenute nell’art. 3 del decreto legge 223/2006, convertito, con modifiche, dalla legge 248/2006. Paola Castellini Giurisprudenza: sentenza TAR Lombardia 6259 del 2007

11. In primo luogo, l’art. 3 non appare lesivo delle prerogative legislative regionali in materia di commercio (e neppure di quelle regolamentari del Comune); posto che il legislatore statale (art. 3, comma 1), ha cura di precisare che le disposizioni da esso introdotte attengono a due materie riservate (ex art. 117, comma 2, della Costituzione), alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, vale a dire la <<tutela della concorrenza>> (art. 117, comma 2, lett. e), oltre che la <<determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale>> (art. 117, comma 2, lett. m). Paola Castellini Giurisprudenza: sentenza TAR Lombardia 6259 del 2007

12. Un’ulteriore precisazione sull’art. 3 legge 248/2006 è nel senso che lo stesso si applica non solo alla disciplina generale del commercio di cui al D.Lgs. 114/1998 ma anche al settore specifico della somministrazione di alimenti e bevande, attesa non solo la “ratio” della nuova disciplina, rivolta alla maggiore liberalizzazione del mercato ed alla promozione della concorrenza, ma anche la chiara dizione del comma 1 dell’art. 3 circa il proprio ambito applicativo (<<… le attività commerciali, come individuate dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 e di somministrazione di alimenti e bevande sono svolte …>>). Paola Castellini Giurisprudenza: sentenza TAR Lombardia 6259 del 2007

13. In materia, occorre altresì ricordare l’importante parere reso dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato del 7.6.2007 (pubblicato sul Bollettino dell’Autorità n. 22/2007), nel quale l’Autorità stessa ha dapprima evidenziato la necessità di ricomprendere nell’ipotesi dell’art. 3, comma 1, lett. d), della legge 248/2006, anche le attività di somministrazione di alimenti e bevande, posto che la scelta contraria costituirebbe un <<ostacolo normativo ad un corretto funzionamento del mercato>>. Paola Castellini Giurisprudenza: sentenza TAR Lombardia 6259 del 2007

14. Ancora, si mette in luce nel parere come la programmazione degli insediamenti commerciali fondata su limiti quantitativi predeterminati si traduce in una ingiustificata pianificazione quantitativa dell’offerta, in contrasto con gli interessi generali. Paola Castellini Giurisprudenza: sentenza TAR Lombardia 6259 del 2007

15. Sulla base di quanto premesso, l’Autorità sottolinea come l’interpretazione della legge 248/2006 contenuta nella Risoluzione ministeriale del 10.10.2006 appaia in evidente contrasto con lo stesso art. 3 della legge 248/2006. Paola Castellini Giurisprudenza: sentenza TAR Lombardia 6259 del 2007

16. Infatti, dopo aver ribadito, come già sopra esposto, che le novità della legge 248/2006 non si riferiscono certo alle sole attività di cui al D.Lgs. 114/1998, reputa il Tribunale che l’attuale assetto regolatorio comunale appare in contrasto con la lettera d), del citato art. 3, in forza della quale è illegittimo imporre il rispetto di <<limiti riferiti a quote di mercato predefinite o calcolate sul volume delle vendite a livello territoriale sub regionale>>. Paola Castellini Giurisprudenza: sentenza TAR Lombardia 6259 del 2007

17. ……In particolare, ai sensi del comma 2 della citata legge 131/2003, le disposizioni normative regionali vigenti nelle materie appartenenti alla legislazione esclusiva statale continuano a trovare applicazione fino alla data di entrata in vigore delle disposizioni statali in materia. Paola Castellini Giurisprudenza: sentenza TAR Lombardia 6259 del 2007

18. Di conseguenza, attesa la finalità dell’art. 3 della legge 248/2006, devono ritenersi ormai prive di efficacia, quanto meno a partire dal 1 gennaio 2007 (termine per l’adeguamento da parte delle Regioni e degli Enti Locali), le prescrizioni della legge regionale 30/2003 (in particolare l’art. 8, commi 1, 2 e 3 della succitata legge), non più compatibili con la legge 248/2006. Parimenti appaiono prive di efficacia le disposizioni regionali di cui alla delibera di Giunta 17.5.2004, laddove attuative dei tre commi del suindicato art. 8 della l.r. 30/2003 Paola Castellini Giurisprudenza: sentenza TAR Lombardia 6259 del 2007

19. Con ordinanza 28 marzo 2008 n. 1641, la Sezione ha accolto la domanda cautelare, considerato che “ da una comparazione degli interessi pubblici e privati coinvolti nella vicenda, appare opportuno – onde evitare di lasciare le amministrazioni senza alcun quadro di riferimento nel settore – accogliere l’istanza cautelare limitatamente agli effetti della sentenza impugnata sugli atti generali intervenuti in materia, salve restando le autorizzazioni già rilasciate alla data di adozione della presente ordinanza;”. Paola Castellini Giurisprudenza: sentenza consiglio di stato

20. “Va quindi confermato che il sistema difeso dall’appellante e dagli intervenienti ad adiuvandum si pone in contrasto con le disposizioni della legge 248/2006, che, in attuazione del principio di libera concorrenza, impediscono alle Amministrazioni di adottare misure regolatorie che incidano, direttamente o indirettamente, sull’equilibrio fra domanda e offerta, che deve invece determinarsi in base alle sole regole del mercato. Paola Castellini Giurisprudenza: Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 2808/2009

21. limitazioni all’apertura di nuovi esercizi commerciali sono astrattamente possibili purché non si fondino su quote di mercato predefinite o calcolate sul volume delle vendite, ossia, in altri termini, sull’apprezzamento autoritativo dell’adeguatezza dell’offerta alla presunta entità della domanda. Paola Castellini Giurisprudenza: Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 2808/2009

22. I principi del Trattato e del nostro ordinamento costituzionale impongono che i poteri pubblici non interferiscano sul libero giuoco della concorrenza, astenendosi dallo stabilire inderogabilmente il numero massimo degli esercenti da autorizzare in una determinata area. Paola Castellini Giurisprudenza: Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 2808/2009

23. Anche ammesso che l’esigenza di interventi limitativi sia collegabile alla tutela di valori di rango equivalente al principio di libera iniziativa economica, posto che questa non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana (art. 41, comma 2, Cost.), tra tali valori non può farsi rientrare la salvaguardia di una quota di mercato in favore degli esercizi esistenti. Paola Castellini Giurisprudenza: Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 2808/2009

24. La direttiva 2006/123/CE stabilisce le disposizioni generali che permettono di agevolare l’esercizio di libertà di stabilimento dei prestatori nonché la libera circolazione dei servizi nel mercato interno europeo. Paola Castellini Direttiva Servizi 2006/123/CE

25. Viene chiesto con questa direttiva agli stati membri di esaminare le procedure e le formalità relative all’accesso ad un’attività di servizi ed al suo esercizio, e laddove tali procedure e formalità non siano sufficientemente semplici e non rispettino i criteri di non discriminazione, necessità e proporzionalità, gli stati membri sono tenuti a semplificarle Paola Castellini Direttiva Servizi 2006/123/CE

26. Il termine per il recepimento della direttiva è il 28/12/2009. Paola Castellini Direttiva Servizi 2006/123/CE

27. Al fine del monitoraggio erano state predisposte dal Dipartimento delle Politiche Comunitarie delle schede di monitoraggio per il censimento relativo alla normativa regionale in materia di regimi di autorizzazione Paola Castellini Direttiva Servizi 2006/123/CE

28. (Disposizioni generali sull’accesso e l’esercizio delle attività di servizi) Art. 10 (Libertà di accesso ed esercizio delle attività di servizi) 1. Nei limiti del presente decreto, l’accesso e l’esercizio delle attività di servizi costituiscono espressione della libertà di iniziativa economica e nonpossono esseresottoposti a limitazioni non giustificate o discriminatorie. 2. Nei casi in cui l’accesso o l’esercizio di un’attività di servizi sono subordinati alla presentazione all’amministrazione competente di una dichiarazione di inizio attività, ove non diversamente previsto, si applica l’articolo 19, comma 2, secondo periodo, della legge 7 agosto 1990, n. 241. Paola Castellini SCHEMA DI DECRETO LEGISLATIVO RECANTE ATTUAZIONE DELLA DIRETTIVA 2006/123/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO, DEL 12 DICEMBRE 2006, RELATIVA AI SERVIZI NEL MERCATO INTERNO.

29. Art. 11 (Requisiti vietati) 1. L’accesso ad un'attività di servizi o il suo esercizio non possono essere subordinati al rispetto dei seguenti requisiti: a) requisiti discriminatori fondati direttamente o indirettamente sulla cittadinanza o, per quanto riguarda le società, sull'ubicazione della sede legale, ……………………………. e) l'applicazione caso per caso di una verifica di natura economica che subordina il rilascio del titolo autorizzatorio alla prova dell'esistenza di un bisogno economico o di una domanda di mercato, o alla valutazione degli effetti economici potenziali o effettivi dell'attività o alla valutazione dell'adeguatezza dell'attività rispetto agli obiettivi di programmazione economica stabiliti; tale divieto non concerne i requisiti di programmazione che non perseguono obiettivi economici, ma che sono dettati da motivi imperativi d'interesse generale; Paola Castellini SCHEMA DI DECRETO LEGISLATIVO RECANTE ATTUAZIONE DELLA DIRETTIVA 2006/123/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO, DEL 12 DICEMBRE 2006, RELATIVA AI SERVIZI NEL MERCATO INTERNO.

30. g) l'obbligo di essere già stato iscritto per un determinato periodo nei registri italiani o di aver in precedenza esercitato l'attività in Italia per un determinato periodo. Paola Castellini SCHEMA DI DECRETO LEGISLATIVO RECANTE ATTUAZIONE DELLA DIRETTIVA 2006/123/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO, DEL 12 DICEMBRE 2006, RELATIVA AI SERVIZI NEL MERCATO INTERNO.

31. Capo II Disposizioni generali in materia di regimi autorizzatori Art. 14 (Regimi autorizzatori) 1. Fatte salve le disposizioni istitutive e relative ad ordini, collegi e albi professionali, regimi autorizzatori possono essere istituiti o mantenuti solo se giustificati da motivi imperativi di interesse generale, nel rispetto dei principi di non discriminazione, di proporzionalità, nonché delle disposizioni di cui al presente titolo. Paola Castellini SCHEMA DI DECRETO LEGISLATIVO RECANTE ATTUAZIONE DELLA DIRETTIVA 2006/123/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO, DEL 12 DICEMBRE 2006, RELATIVA AI SERVIZI NEL MERCATO INTERNO.

32. Art. 15(Condizioni per il rilascio dell’autorizzazione) 1. Ove sia previsto un regime autorizzatorio, le condizioni alle quali è subordinato l’accesso e l’esercizio alle attività di servizi sono: a) non discriminatorie; b) giustificate da un motivo imperativo di interesse generale; c) commisurate all'obiettivo di interesse generale; d) chiare ed inequivocabili; e) oggettive; f) rese pubbliche preventivamente; g) trasparenti e accessibili. Paola Castellini SCHEMA DI DECRETO LEGISLATIVO RECANTE ATTUAZIONE DELLA DIRETTIVA 2006/123/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO, DEL 12 DICEMBRE 2006, RELATIVA AI SERVIZI NEL MERCATO INTERNO.

33. 2. I requisiti e i controlli equivalenti o sostanzialmente comparabili quanto a finalità, ai quali il prestatore sia già assoggettato in un altro Stato membro, sono da considerarsi idonei ai fini della verifica della sussistenza delle condizioni per il rilascio di un titolo autorizzatorio, sempre che il prestatore ole autorità competenti dell’altro Stato membro forniscano al riguardo le informazioni necessarie. Paola Castellini SCHEMA DI DECRETO LEGISLATIVO RECANTE ATTUAZIONE DELLA DIRETTIVA 2006/123/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO, DEL 12 DICEMBRE 2006, RELATIVA AI SERVIZI NEL MERCATO INTERNO.

34. Art. 18 (Autorità preposte al rilascio delle autorizzazioni) 1. Fatti salvi i poteri di ordini, collegi ed organismi professionali e di organi collegiali che agiscono in qualità di autorità competente, ai fini del rilascio dei titoli autorizzatori o dell’adozione di altri provvedimenti rilevanti per l’esercizio dell’attività di servizi è vietata la partecipazione diretta o indiretta alla decisione, anche in seno ad organi consultivi, di operatori concorrenti. Paola Castellini SCHEMA DI DECRETO LEGISLATIVO RECANTE ATTUAZIONE DELLA DIRETTIVA 2006/123/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO, DEL 12 DICEMBRE 2006, RELATIVA AI SERVIZI NEL MERCATO INTERNO.

35. TITOLO I (Disposizioni relative ai procedimenti di competenza regionale) Art. 84 (clausola di cedevolezza) 1. In relazione a quanto disposto dall'articolo 117, quinto comma, della Costituzione e fatto salvo quanto previsto dagli articoli 16, comma 3, e 10, comma 3, della legge 4 febbraio 2005, n. 11, nella misura in cui incidono su materie di competenza esclusiva regionale e su materie di competenza concorrente, le disposizioni del presente decreto si applicano fino alla data di entrata in vigore della normativa di attuazione della direttiva 2006/123/CE, adottata da ciascuna regione e provincia autonoma nel rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dei principi fondamentali desumibili dal presente decreto. Paola Castellini SCHEMA DI DECRETO LEGISLATIVO RECANTE ATTUAZIONE DELLA DIRETTIVA 2006/123/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO, DEL 12 DICEMBRE 2006, RELATIVA AI SERVIZI NEL MERCATO INTERNO.

36. Art. 63 (Somministrazione di alimenti e bevande) L’apertura degli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande al pubblico, comprese quelle alcooliche di qualsiasi gradazione, di cui alla legge 25 agosto 1991, n. 287, è soggetta ad autorizzazione rilasciata dal comune competente per territorio. Il trasferimento di sede e il trasferimento della gestione o della titolarità degli esercizi di cui al presente comma sono soggetti a dichiarazione di inizio di attività da presentare allo sportello unico per le attività produttive del comune competente per territorio, ai sensi dell’articolo 19, comma 2, rispettivamente primo e secondo periodo, della legge 7 agosto 1990, n. 241. Paola Castellini d.lgs di attuazione della direttiva 2006/123/ce (approvato CdM 12 dicembre2006)

37. E’ subordinata alla dichiarazione di inizio di attività anche l’attività di somministrazione di alimenti e bevande riservata a particolari soggetti elencati alle lettere a), b), c), d), e), f), g) e h) del comma 6 dell’articolo 3 della legge. Resta fermo quanto previsto dal decreto del Presidente della Repubblica 4 aprile 2001, n. 235. Paola Castellini d.lgs di attuazione della direttiva 2006/123/ce (approvato CdM 12 dicembre2006)

38. Al fine di assicurare un corretto sviluppo del settore i Comuni, limitatamente alle zone del territorio da sottoporre a tutela, adottano provvedimenti di programmazione delle aperture degli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande al pubblico di cui al comma 1, ferma restando l’esigenza di garantire sia l’interesse della collettività inteso come fruizione di un servizio adeguato che quello dell’imprenditore al libero esercizio dell’attività. Paola Castellini d.lgs di attuazione della direttiva 2006/123/ce (approvato CdM 12 dicembre2006)

39. Tale programmazione può prevedere, sulla base di parametri oggettivi e indici di qualità del servizio, divieti o limitazioni all’apertura di nuove strutture limitatamente ai casi in cui ragioni non altrimenti risolvibili di sostenibilità ambientale e sociale, di viabilità o di ordine pubblico rendano impossibile consentire ulteriori flussi di pubblico nella zona senza incidere in modo gravemente negativo sui meccanismi di controllo in particolare per il consumo di alcolici e senza ledere il diritto dei residenti alla vivibilità del territorio e alla normale mobilità., Paola Castellini d.lgs di attuazione della direttiva 2006/123/ce (approvato CdM 12 dicembre2006)

40. In ogni caso, resta ferma la finalità di tutela e salvaguardia delle zone di pregio artistico, storco, architettonico e ambientale e sono vietati criteri legati alla verifica di natura economica o fondati sulla prova dell’esistenza di un bisogno economico o sulla prova di una domanda di mercato, quali entità delle vendite di alimenti e bevande e presenza di altri esercizi di somministrazione. Paola Castellini d.lgs di attuazione della direttiva 2006/123/ce (approvato CdM 12 dicembre2006)

41. OBIETTIVO DELLE NUOVE DIRETTIVE REGIONALI Adeguare la normativa regionale • ai nuovi principi affermati dal legislatore italiano e comunitario • agli indirizzi consolidati della giurisprudenza

42. METODO UTILIZZATO • processo di condivisione con i rappresentanti degli Enti locali (CAL 9 novembre 2009), delle associazioni del commercio, del turismo e dei servizi, delle associazioni dei consumatori (5 ottobre 2009)

43. Premessa delle nuove direttive regionali Il nuovo contesto di riferimento delinea un rinnovato concetto del servizio di somministrazione di alimenti e bevande che supera l'originaria impostazione della pianificazione numerica e si apre ad obiettivi di: • promozione della concorrenza • "utilità sociale" da rendere al consumatore e, in generale, all'intero sistema dell'economia urbana

44. OBIETTIVO DELLE NUOVE DIRETTIVE REGIONALI La rete degli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande ricopre un ruolo fondamentale ai fini del mantenimento della vitalità di un organismo urbano e, allo stesso tempo, nella sua funzione di aggregazione e socialità per i consumatori, i quali rappresentano i principali fruitori del servizio.

45. OBIETTIVO DELLE NUOVE DIRETTIVE REGIONALI I pubblici esercizi possono determinare modificazioni strutturali nell'utilizzo dei luoghi della città e generare impatti ambientali positivi o negativi a seconda della distribuzione e dei livelli di addensamento o di rarefazione degli esercizi a scala urbana e in relazione al diverso grado di residenzialità delle singole porzioni del territorio.

46. OBIETTIVO DELLE NUOVE DIRETTIVE REGIONALI La giurisprudenza riconosce l’esigenza di interventi limitativi se collegati alla tutela di valori di rango equivalente al principio di libera iniziativa economica, posto che questa non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana (art. 41, comma 2, Cost.), tra tali valori non può farsi rientrare la salvaguardia di una quota di mercato in favore degli esercizi esistenti.

47. OBIETTIVO DELLE NUOVE DIRETTIVE REGIONALI La giurisprudenza del Consiglio di Stato dichiara espressamente che limitazioni all’apertura di nuovi esercizi commerciali sono astrattamente possibili purché non si fondino su quote di mercato predefinite o calcolate sul volume delle vendite, ossia, in altri termini, sull’apprezzamento autoritativo dell’adeguatezza dell’offerta alla presunta entità della domanda.

48. OBIETTIVO DELLE NUOVE DIRETTIVE REGIONALI Anche l’ordinanza con cui era stata accolta l’istanza cautelare dichiarava “da una comparazione degli interessi pubblici e privati coinvolti nella vicenda, appare opportuno – onde evitare di lasciare le amministrazioni senza alcun quadro di riferimento nel settore – accogliere l’istanza cautelare”

49. OBIETTIVO DELLE NUOVE DIRETTIVE REGIONALI Pertanto si parte dal presupposto che • Un quadro di riferimento nel settore ci deve essere ( per lemodificazioni strutturali nell'utilizzo dei luoghi della città e per gli impatti ambientali positivi o negativi -a seconda della distribuzione e dei livelli di addensamento o di rarefazione- che i pubblici esercizi possono determinare)

50. OBIETTIVO DELLE NUOVE DIRETTIVE REGIONALI • il quadro di riferimento non può essere definito sul concetto della salvaguardia di una quota di mercato in favore degli esercizi esistenti