URBANISMO Y MEDIO AMBIENTE: HACIA UN URBANISMO SOSTENIBLE

1. URBANISMO Y MEDIO AMBIENTE: HACIA UN URBANISMO SOSTENIBLE Estanislao Arana García Universidad de Granada. Garrigues Abogados.

2. INTRODUCCIÓN • Objeto de la sesión: nuevo paradigma del urbanismo español. Frente al desarrollista el sostenible. Reflejo: Ley del Suelo estatal de 2008. Visión crítica. • Piedra angular del moderno Derecho ambiental: Desarrollo sostenible. • Desarrollo sostenible: “Nuestro Desarrollo Común” elaborado por la Comisión mundial del medio ambiente y adoptado políticamente en la Conferencia de Naciones Unidas de Río de Janeiro de 1992.

3. INTRODUCCIÓN • Compromiso de actuación que exige replantear las relaciones del hombre con el entorno en que vive modificando muchas de las pautas de actuación seguidas hasta ahora. • No se trata de frenar el desarrollo económico del que depende en buena medida la mejora de la calidad de vida y bienestar de la población, sino de hacerlo de hacerlo compatible con la protección de los recursos naturales.

4. INTRODUCCIÓN • Proyección sobre la ordenación territorial ya que ésta es “la expresión de la política económica, social, cultural y ecológica de una sociedad” (Carta Europea de 1983). La ordenación urbanística es la ordenación del territorio en un ámbito reducido como el municipal.

5. INTRODUCCIÓN • Muchos documentos a nivel europeo muestran la creciente preocupación en instancias europeas por el establecimiento de criterios en materia de ordenación del territorio y urbanismo. • En nuestro país: Ley del Suelo de 2007 y Texto Refundido de 2008, además de las diferentes leyes urbanísticas autonómicas.

6. GRANDES OBJETIVOS LS07 Y TRLS08 • Asentar las políticas urbanas sobre la base de un desarrollo urbano sostenible. • Ampliar la transparencia y la participación ciudadana en la toma de decisiones y en el control del urbanismo

7. GRANDES OBJETIVOS LS07 Y TRLS08 3. Asegurar mayor oferta efectiva de suelo para viviendas protegidas. 4. Cambio del sistema de valoraciones del suelo.

8. URBANISMO SOSTENIBLE • Finales del S. XX comienzo a hablar de urbanismo europeo dominado por la idea de la sostenibilidad = ciudad sostenible. Soft law pero muy indicativo. • Desarrollo sostenible (origen) = “desarrollo que satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades” (Informe Brutland 1987).

9. URBANISMO SOSTENIBLE Consecuencias relevantes en el urbanismo y que se refieren a: a) Metodología de la planificación (más estratégica y participativa). b) Objetivos de la ordenación = más conservacionistas, plurifuncionalistas y multiculturales.

10. URBANISMO SOSTENIBLE • Esta idea se traslada al urbanismo, entendiendo que el modelo urbanístico actual, además de consumir mucho recurso natural “suelo” conlleva otra serie de externalidades negativas para el medio ambiente. • Ej. En Andalucía = POTA. Tensión desarrollo-medio ambiente = Decreto 11/2008, de 22 de enero.

11. URBANISMO SOSTENIBLE - Objetivo del urbanismo sostenible= Intento de recuperar la ciudad tradicional continental frente a “macdonalización” de las ciudades: • Densa, • Acceso más económico y con menos distancias entre servicios y entre vivienda, ocio y trabajo, • Más económica desde el punto de vista energético (transportes, servicios…)

12. URBANISMO SOSTENIBLE • Dos circunstancias jurídicas colaboran: • Estándares urbanísticos de baja densidad (alturas mínimas de 3 pisos, nº de zonas verdes elevado). Población y mercado. • Concepción liberal del suelo urbanizable (carácter residual).

13. URBANISMO SOSTENIBLE - Se ha urbanizado y edificado más que nunca pero los precios han subido mucho (500% el suelo desde 1998). Desde 1990 al 2005 el suelo urbanizado ha crecido un 30% (algunas CCAA 50%). • El ensanche o la expansión urbana han presidido el planeamiento urbanístico durante toda la segunda mitad del Siglo XX (número de viviendas construidas en un municipio = índice para medir la prosperidad y dinamismo). • Visión desarrollista a ultranza que hay que poner en cuestión con criterios de sostenibilidad.

14. URBANISMO SOSTENIBLE • Uno de los principales argumentos de la nueva Ley = urbanismo sostenible. Repleto de referencias ambientales (retóricas y sustanciales). • Estado ha encontrado un nuevo título competencial sectorial para regular e incidir, a través de la planificación, en el urbanismo (149.1.23 CE).

15. URBANISMO SOSTENIBLE • Fundamento de la Ley (Art. 2) = toda política pública de suelo tiene como fin común la utilización conforme al interés general y conforme al principio del desarrollo sostenible (muchas leyes autonómicas del suelo contienen el mismo principio, por cierto, constitucional, sin que los efectos sean palpables). • Al margen de principios programáticos o de soft law, auténticas normas de ius cogens en materia ambiental:

16. URBANISMO SOSTENIBLE • CRITERIOS SOBRE LA CLASIFICACIÓN DEL SUELO: • Conversión en suelo urbanizable sólo el necesario y preservar el resto como suelo rural (Art. 10 a). • Además, el Art. 12.1 a) excluye del proceso urbanizador una serie de terrenos por su exclusivo valor ambiental. • Art. 13.4 (introducido al final de la tramitación de la Ley por enmienda en el Senado): No es posible reducir la delimitación de espacios protegidos o de espacios incluidos en la Red Natura 2000 salvo por causas naturales científicamente probadas.

17. URBANISMO SOSTENIBLE Artículo 15: • Sometimiento obligatorio a evaluación ambiental estratégica y su seguimiento. • Mapa de riesgos naturales. • Informes sectoriales obligatorios (aguas, costas, carreteras y otras infraestructuras). • Informe de sostenibilidad económica.

18. URBANISMO SOSTENIBLE: EAE • Art. 15 = obligatoriedad de todo instrumento de Ordenación Territorial y de Ordenación Urbanística de contar con el debido sometimiento a evaluación ambiental estratégica. YA ERA UN TRÁMITE OBLIGATORIO DESDE APROBACIÓN DE LEY 9/2006

19. URBANISMO SOSTENIBLE: EAE • EAE = técnica de prevención ambiental aplicada a la actividad planificadora o programadora que llevan a cabo los poderes públicos (AAPP y Legislativo). • Generación de información científica fiable sobre los efectos de una acción para que se tome en cuenta en la toma de la decisión. • Es la dimensión procesal del urbanismo sostenible.

20. URBANISMO SOSTENIBLE: EAE - EAE: • Planes y Programas. Es decir, se evalúa el marco previo de los proyectos que después se someterán a EIA (planes hidrológicos, carreteras…). “Todavía se está a tiempo” • Estratégica = a largo plazo. • Fundamentos: • Principio de cautela • Principio de acción preventiva

21. URBANISMO SOSTENIBLE: EAE • Problemas que tiene la EIA y que trata de corregir la EAE: • Evalúa efectos individuales de un proyecto (no indirectos ni acumulados). Integración de problemas ambientales con factores económicos y sociales no se evalúan bien al tener carácter de proyecto. El proyecto tiene en cuenta magnitudes físicas, empíricas. La evaluación del plan tiene que tener en cuenta factores sociales (movilidad, seguridad, tranquilidad, accesibilidad, paisaje, cohesión social, etc).

22. URBANISMO SOSTENIBLE: EAE • No da alternativas. Importancia alternativa 0. • No determina efectos globales (efecto invernadero, capa de ozono, agua, suelo).

23. URBANISMO SOSTENIBLE: EAE • La evaluación de impacto de proyectos determina sobre todo el establecimiento de “condiciones” y “medidas correctoras”, de tipo técnico, por parte del órgano ambiental. Sin embargo, la evaluación de planes puede tener que asomarse a la directriz o modelo de desarrollo urbanístico en su conjunto, y las “condiciones” que se establezcan como consecuencia del proceso evaluatorio deben tener menor grado de concreción empírica.

24. URBANISMO SOSTENIBLE: EAE • Régimen jurídico: • Directiva de 2001. • Ley del Estado 9/2006. • Legislación autonómica (Castilla y León –Ley 8/94-, Castilla La Mancha –Ley 5/99-). • Andalucía: Ley 7/2007 (GICA), Transitoriamente el Decreto 292/95

25. ESQUEMA LEY 9/2006 • Órganos competentes: • Sustantivo o promotor (elabora y aprueba el Plan). • Ambiental. Es el que dentro de la Administración sustantiva vele por aspectos ambientales del Plan. En planes urbanísticos, legislación autonómica. Andalucía: Ayuntamientos y Consejería de Medio ambiente.

26. ESQUEMA LEY 9/2006 • Procedimiento EAE = procedimiento administrativo (supletoriamente LPC). • Trámites obligatorios: • Fase preliminar = determinación del alcance del informe de sostenibilidad ambiental. • Informe sostenibilidad ambiental.

27. ESQUEMA LEY 9/2006 3. Celebración de consultas. 4. Memoria ambiental. 5. Consideración de la evaluación en la propuesta de plan. 6. Publicidad de la información. 7. Seguimiento.

28. ESQUEMA LEY 9/2006 • Fase preliminar = determinación del alcance del informe de sostenibilidad ambiental • Instancias del promotor. • Documento con boceto o líneas maestras del Plan. • Se identificaría con el avance del plan. • Instrucción por órgano ambiental que determinará y consultará a las AAPP y al público interesado. • Tras consultas, el órgano ambiental = documento de referencia.

29. ESQUEMA LEY 9/2006 2. Informe sostenibilidad ambiental. • A la vista del documento de referencia, el promotor elaborará el ISA. • Aquí se incluye el mapa de riesgos naturales.

30. ESQUEMA LEY 9/2006 3. Celebración de consultas. • El ISA pasa a ser un documento esencial que acompañará al Plan. Se someterá a información pública (mínimo 45 días): a) Aprobación inicial del Plan y b) el ISA. • Petición de tres informes con carácter determinante.

31. ESQUEMA LEY 9/2006 4. Memoria ambiental. • Elaboración de una memoria en la que se valorarán la integración de los aspectos ambientales en el proyecto de plan, cómo se han tenido en cuenta las consultas, la calidad del ISA y la previsión de los impactos significativos del Plan. • Ideal = elaboración conjunta entre órgano ambiental y promotor (caso Estado, remisión legislación CCAA).

32. ESQUEMA LEY 9/2006 5. Consideración de la evaluación en la propuesta de plan. • El órgano ambiental deberá pronunciarse sobre la memoria ambiental antes de aprobación inicial del Plan. • Trámite preceptivo. • Con esta toma en consideración el órgano promotor elaborará propuesta de plan que ya se podrá aprobar provisionalmente.

33. ESQUEMA LEY 9/2006 6. Publicidad. • Aprobado el Plan el promotor pondrá a disposición del órgano ambiental, de AAPP afectadas, del público y de los Estados miembros: • Plan aprobado. • Un resumen de cómo se han integrado los aspectos ambientales y las razones de esta elección. • Medidas de seguimiento. • Resumen no técnico.

34. ESQUEMA LEY 9/2006 7. Seguimiento. - El órgano promotor, con participación del ambiental, realizarán un seguimiento de los efectos al medio ambiente de la ejecución o aplicación del Plan para identificar los efectos adversos y no previstos.

35. EFECTOS PREVISIBLES DE OMISIÓN DE EAE • No ha habido tiempo para existencia de jurisprudencia aquilatada sobre EAE. • Ejemplo reciente = STSJ Cantabria de 17-1-2008. Nulidad de pleno Derecho de Normas Urbanísticas Regionales por no haber realizado correctamente el trámite de información pública de una EAE (Efecto directo de la Directiva 2001).

36. EFECTOS PREVISIBLES DE OMISIÓN DE EAE • Otra cuestión interesante es la del carácter de acto de trámite de la declaración de impacto ambiental a los efectos de su impugnación o no de manera independiente. A pesar de que la doctrina jurisprudencial mayoritaria pasa por considerarlo acto de trámite no impugnable de manera independiente, la Sentencia del TSJ de Andalucía de 7 de marzo de 2006 que resuelve un recurso interpuesto contra la aprobación definitiva de unas NNSS de Ayamonte. Consideró impugnable autónomamente la Declaración de impacto ambiental.

37. ESQUEMA LEY 9/2006 • Relaciones EAE y EIA (Disp. Adicional 3ª) • EAE no excluye EIA (Art. 15.1 LS07). • EAE “se tendrá en cuenta” en EIA.

38. LEGISLACIÓN ANDALUZA - LEY 7/2007 DE GESTIÓN INTEGRADA DE LA CALIDAD AMBIENTAL. - Planes urbanísticos = Art. 40. • Desarrollo: en vigor transitoriamente el Decreto 292/1995: evaluación ambiental de planes y programas (urbanísticos y de infraestructuras físicas –carreteras, puertos y aeropuertos-).

39. LEGISLACIÓN ANDALUZA - Anexo I de la GICA concreta más que la legislación anterior los planes sometidos a Evaluación ambiental:

40. LEGISLACIÓN ANDALUZA • 12.3. Planes Generales de Ordenación Urbanística, así como las innovaciones que afecten al suelo no urbanizable. • 12.4. Planes de Ordenación Intermunicipal así como sus innovaciones. • 12.5. Planes Especiales que puedan afectar al suelo no urbanizable.

41. LEGISLACIÓN ANDALUZA • 12.6. Planes de sectorización. • 12.7. Planes de desarrollo del planeamiento general urbanístico cuando éste último no haya sido objeto de evaluación de impacto ambiental • 12.8. Proyectos de urbanización que deriven de planes de desarrollo no sometidos a evaluación de impacto ambiental

42. LEGISLACIÓN ANDALUZA • PROBLEMAS DE COMPATIBILIDAD DE LA LGICA CON LA LEY 9/2006 • el artículo 40 parte como primer documento ambiental, de un estudio de impacto ambiental que es la base de la evaluación de impacto ambiental. • No se aplica la metodología ni la mentalidad de la evaluación ambiental estratégica ya que la misma no se produce en el origen mismo del plan sino a posteriori y sobre la base de un estudio de impacto ambiental.

43. LEGISLACIÓN ANDALUZA • Se elude la elaboración conjunta de la memoria ambiental (Art. 12.3 LEAE). • Falta de consultas a AAPP afectadas, al público y al público interesado. Trámite esencial (STSJ Cantabria de 17-01-08 anula las normas Urbanísticas Regionales por insuficiencia del trámite de audiencia en la elaboración de la EAE). • Es un totum revolutum, los planes más generales debería de ir a EAE y los más concretos a EIA. • Se trata de una simple adaptación de la técnica de la EIA a un ámbito que necesariamente requiere EAE.

44. MAPA DE RIESGOS NATURALES • Contenido obligatorio del informe de sostenibilidad ambiental: mapa de riesgos naturales del ámbito de ordenación (Art. 15.2). • Novedad necesaria:“La ocupación del suelo para uso residencial debe hacerse de acuerdo con los imperativos naturales” (Martín Mateo).

45. MAPA DE RIESGOS NATURALES • Ordenación del territorio y planificación urbanística sirven como mecanismos de prevención de riesgos (naturales y antropógenos). • Regla tradicional vigente = declaración como suelo no urbanizable el que cuente con riesgos naturales (Art. 9.1 LS98 y 46 i) LOUA).

46. MAPA DE RIESGOS NATURALES • No suficiente con declaración de SON: ¿qué es un riesgo natural?, ¿cómo se determina?. Mapa de riesgos naturales debe servir de ayuda a esas dos grandes dudas. • Hasta ahora los previsibles son: inundaciones, incendios, erosión, desprendimientos, corrimientos de tierra.

47. MAPA DE RIESGOS NATURALES • Más desarrollo normativo hasta la fecha = riesgos de inundación (Directriz de 1995 sobre protección civil en caso de riesgos de inundaciones).

48. MAPA DE RIESGOS NATURALES • CA más “preparada” = Valencia. Ley de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje (Ley 4/2004); Plan de Acción Territorial para la prevención del riesgo de inundaciones (PATRICOVA) de 2003 y Ley del Suelo No urbanizable de 2004: • Vinculación para la planificación urbanística. • Estudios de inundabilidad

49. MAPA DE RIESGOS NATURALES • Luego, Art. 15.2 bien pero necesidad de mayor concreción (sectorial y autonómica): ¿vinculación jurídica del mapa sobre la planificación urbanística?. • Sólo los informes del 15.3 son determinantes para la memoria ambiental, luego el 15.2 ¿brindis al sol?. Como mínimo motivación.

50. OTROS INFORMES - Art. 15.3 menciona otros informes con incidencia ambiental como obligatorios “si ya eran preceptivos”?. No mención de otros como vías pecuarias o aviación civil. Informes que serán determinantes para la memoria ambiental (discrepancia motivada e interrupción de plazos de resto trámites hasta que no se emita –Art. 83.3 c) LPC): • Aguas. • Costas. • Infraestructuras (carreteras, telecomunicaciones).