Scuola Superiore di Economia e delle Finanze

1. Scuola Superiore di Economia e delle Finanze La tassazione ambientale Alberto Majocchi Milano, 18 aprile 2013

2. Sommario • Le esternalità ambientali e il fallimento del mercato • Gli strumenti della politica ambientale • La politica contro i cambiamenti climatici • La politica europea per ridurre le emissioni di CO2 • Le imposte ambientali in Italia

3. Le esternalità ambientali e il fallimento del mercato

4. Economia e ambiente • Dal punto di vista ambientale l’ottimo livello di inquinamento è pari a zero • Ma in termini economici si devono valutare i costi e i benefici dell’uso delle risorse ambientali • La curva di domanda rappresenta il beneficio marginale che è misurato dalla willingness to pay del consumatore per un’unità addizionale di consumo • La curva di domanda aggregata rappresenta quindi la sommatoria dei benefici privati dell’insieme dei consumatori

5. L’equilibrio di mercato • La curva di offerta riflette i costi di produzione del bene o servizio, inclusivi del costo del lavoro, del capitale, dell’energia e dei beni intermedi utilizzati nella produzione • Questi costi possono essere considerati privati in quanto sono interamente sostenuti dal produttore • Dato che la curva di domanda rappresenta i benefici privati e la curva di offerta i costi privati, in un mercato concorrenziale vengono massimizzati i benefici netti privati • Il problema è se esiste un mercato perfettamente concorrenziale ovvero se un “fallimento del mercato” può avere un impatto sull’ambiente e provocare perdite di benessere sociale

6. Il fallimento del mercato: i beni pubblici • Il mercato fallisce nella fornitura del livello ottimo di beni pubblici che sono contraddistinti da due caratteristiche: non rivalità e non escludibilità. In conseguenza, i consumatori di beni pubblici non avranno convenienza a esprimere le loro vere preferenze • Il comportamento ottimale sarà il free-riding: nessuno esprimerà le sue vere preferenze dato che, se i prezzi pagati dagli altri consumatori coprono i costi di produzione del bene pubblico, il free rider avrà l’opportunità di consumare il bene pubblico senza pagare il prezzo • Vi sarà un fallimento del mercato in quanto il livello della domanda effettiva sarà inferiore a quello reale e la quantità prodotta dal mercato sarà quindi inferiore rispetto a quella ottima (The Tragedy of the Commons – G. Hardin, in “Science” 1968)

7. Il fallimento del mercato: le esternalità • Un’esternalità è un costo o un beneficio, associato a una transazione di mercato, esterno all’unità che l’ha generato • Un’esternalità positiva si ha quando i benefici sociali superano i benefici privati. In questo caso, il livello di attività definito sul mercato è sub-ottimale • Nel caso di un’esternalità negativa il fallimento del mercato genera una disparità fra i costi marginale sociali e i costi marginali privati. Sul mercato il livello di attività Qp supera il livello ottimale Qs

8. I costi ambientali come esternalità Cmgs F Cmgp E Qp Qs

9. L’ottimo sociale • L’uso delle risorse ambientali produce benefici (i profitti delle imprese) e costi (i danni dell’inquinamento) • L’ottimo sociale viene raggiunto quando i benefici marginali sociali uguagliano i costi sociali • Una volta raggiunto l’ottimo sociale in E, dato che i profitti sono decrescenti e i danni crescenti, non è possibile utilizzare ulteriori risorse ambientali senza ridurre il benessere sociale • Se ci si muove da E verso destra (da Qs verso Qp), si produce una perdita pari al triangolo EFG dato che i danni marginali sono maggiori dei benefici marginali

10. L’ottimo sociale Danni F E G Profitti O Qs Qp Q1

11. Il teorema di Coase (1) • Secondo Coase, indipendentemente dall’attribuzione dei diritti di proprietà, sul mercato si sviluppa un processo di negoziazione che consente di raggiungere l’ottimo sociale • Se i diritti di proprietà sono definiti a favore dell’inquinatore, la produzione è massimizzata al livello Q1 • Coloro che subiscono l’inquinamento offriranno una compensazione se il prezzo che sono disposti a pagare (=danni evitati) è superiore al prezzo che l’inquinatore vuole ricevere (=profitti) • Il processo si sviluppa fino al punto E in cui i danni sono pari ai profitti

12. Il teorema di Coase (2) • Se i diritti di proprietà sono definiti a favori degli inquinati, la produzione è inizialmente pari a zero • Gli inquinatori offriranno una compensazione se il prezzo che sono disposti a pagare (=profitti) è più elevato del prezzo richiesto dagli inquinati (=danni) • Anche in questo caso si arriva al punto di equilibrio E dove il prezzo che gli inquinatori sono disposti a pagare è pari alla compensazione che gli inquinati richiedono per far fronte ai danni causati dall’inquinamento dell’ambiente

13. L’ambiente come bene pubblico • Ba+Bb • C E • Ba=Bb F O Q • Qs

14. I limiti del teorema di Coase • Se su un lago vi è un’azienda che inquina e due villaggi che usano l’acqua per attrarre i turisti e beneficiano se l’acqua è pulita, la qualità dell’acqua è un bene pubblico dal momento che il consumo dei villaggi è non-rivale e non-escludibile • Se Ba e Bb rappresentano il beneficio del controllo dell’inquinamento per il villaggio A e per B, l’ottimo livello di disinquinamento si ha nel punto in cui Ba+ Bb = C (il costo di depurazione), ossia nel punto E • Ma ogni villaggio ha convenienza a comportarsi da free rider (contando che l’altro villaggio proceda alla depurazione) in quanto potrebbe godere dei benefici senza pagare i costi • Anche nel caso in cui un villaggio negozi con l’azienda, l’equilibrio viene raggiunto in F e lo stesso vale nel caso negozi l’altro villaggio: fallimento del mercato

15. Gli strumenti della politica ambientale

16. Tipi di intervento pubblico • Vi sono cinque tipi di intervento pubblico per correggere i fallimenti del mercato legati alle esternalità ambientali • Moral suasion • Produzione diretta di qualità ambientale • Prevenzione dell’inquinamento • Regolamentazione • Strumenti economici

17. Moral suasion • Si ha moral suasion quando il governo promuove voluntary agreements al fine di influenzare in direzione favorevole all’ambiente i comportamenti delle imprese senza stipulare regole stringenti che le vincolino • Per essere efficace il governo deve convincere il pubblico che i benefici di un comportamento più favorevole all’ambiente sono sostanzialmente maggiori dei costi • Le imprese possono convincersi che il cambiamento del comportamento è conforme ai loro interessi in quanto ritengono che, se non si adattano volontariamente, restrizioni più severe sui loro comportamenti verranno imposte dal governo

18. Produzione diretta di qualità ambientale • Programmi governativi possono ridurre il degrado dell’ambiente: piantando piante, aumentando lo stock di pesce, creando zone umide, trattando i liquami e bonificando i siti tossici • La produzione da parte del governo di qualità ambientale può migliorare la situazione, ma sarebbe più efficace una prevenzione del degrado ambientale • Sia la moral suasion che la produzione diretta di qualità ambientale hanno un’applicabilità limitata

19. Prevenzione dell’inquinamento • Questi programmi prevedono una partnership fra imprese e agenzie governative per aumentare la profittabilità di una riduzione dell’inquinamento sviluppando tecnologie che sono al contempo più profittevoli e più pulite • L’ipotesi sottostante è che le conoscenze necessarie per sviluppare queste tecnologie vanno oltre le capacità di ogni singola impresa • Questi programmi pongono l’accento sull’opportunità di essere pro-attivi nella riduzione dell’inquinamento piuttosto che aspettare di reagire a nuove regolamentazioni • Nel lungo periodo una politica pro-attiva può portare a una riduzione dei costi di depurazione

20. Regolamentazione • I controlli diretti impongono vincoli sui comportamenti di famiglie e imprese. Se un comportamento viola i limiti imposti diventa illegale e le imprese o le famiglie devono sopportare le sanzioni previste dalla regolamentazione che ha imposto i controlli diretti • Questi vincoli generalmente impongono limiti sull’uso di inputs (per esempio, vietando l’uso di benzine che contengano piombo) o sull’output (per esempio, attraverso limitazioni sulle emissioni delle vetture, proibizione del deposito a discarica di sostanze tossiche ovvero sull’abbandono di rifiuti) nei processi di consumo o di produzione

21. Strumenti economici

22. Incentivi economici • L’obiettivo degli incentivi economici è di far coincidere l’interesse individuale con l’interesse sociale • Gli incentivi economici includono: - le tasse sull’inquinamento • i sussidi • i permessi negoziabili di inquinamento • i sistemi di deposito a cauzione

23. Gli strumenti di mercato di politica ambientale • Lo strumento tradizionale di politica ambientale è rappresentato dalle misure amministrative (command and control) • L’idea sottostante è che in questo modo è possibile garantire il risultato ambientale • L’alternativa è rappresentata dagli strumenti economici (strumenti di prezzo) • In questa ipotesi il risultato ambientale dipende dal comportamento di produttori e consumatori e si può prevedere soltanto facendo qualche ipotesi sull’elasticità dell’offerta e della domanda (come reagiscono ai segnali di prezzo)

24. La tassa Pigouviana • Pigou (1938) ha introdotto in letteratura l’idea di esternalità e della conseguente divergenza fra costi e benefici privati e sociali • Pigou ha sostenuto che l’esternalità non può essere compensata attraverso una negoziazione contrattuale e ha suggerito l’uso di tasse che vadano a colpire l’attività che genera l’esternalità negativa • Queste tasse sulle esternalità sono chiamate appunto “tasse pigouviane”

25. La tassa Pigouviana MSC D MPC* MPC b a O Q* Q

26. La tassa Pigouviana • Il principio fondamentale è che la tassa elimina la divergenza fra costi marginali privati (MPC) e costi marginali sociali (MSC) • Q rappresenta l’equilibrio di mercato laddove la domanda copre i costi privati, mentre Q* è l’ottimo livello di produzione, laddove la domanda eguaglia i costi sociali • La tassa deve essere commisurata alla divergenza fra costi privati e sociali al livello di produzione Q* (il segmento ab nel grafico), facendo spostare verso l’alto di un ammontare corrispondente, fino al livello MPC*, la curva dei costi privati, eguagliando così i costi privati ai costi sociali • Questo processo viene definito internalizzazione delle esternalità

27. Gli effetti distorsivi della tassazione S1 D S F P1 E P H G O Q1 Q

28. Gli effetti distorsivi della tassazione • In un mercato competitivo, la domanda D rappresenta quanto i consumatori sono disposti a pagare per un certo ammontare di prodotto e la curva di offerta S rappresenta i costi crescenti per le imprese di diverse quantità di prodotto • Il mercato è in equilibrio in E, dove la domanda eguaglia l’offerta, con una quantità Q e un prezzo P • Se si introduce un’accisa con un tasso pari a GF, la curva di offerta si sposta verso S1 • Un nuovo equilibrio è raggiunto in F, dove D è uguale alla nuova curva di offerta S1 (inclusiva dell’imposta), con una contrazione conseguente del prodotto da Q a Q1 e un aumento del prezzo da P a P1

29. Gli effetti distorsivi della tassazione • Prima dell’imposta il surplus sociale era pari all’area OED, dove OEP rappresenta il surplus del produttore (la differenza fra il prezzo di mercato e la curva dei costi S) e PED è il surplus del consumatore (la differenza fra la domanda e il prezzo di mercato) • In presenza di un’accisa il surplus sociale si riduce all’area OGFD, dove OGH è il surplus del produttore e DFP1 il surplus del consumatore • L’area HGFP1 rappresenta il gettito dell’imposta, che viene riciclata all’economia attraverso la spesa pubblica • La differenza fra il surplus sociale prima e dopo l’imposta è pari all’ area GFE che rappresenta una perdita di benessere

30. La tassa Pigouviana non è distorsiva S1 D H F S M P E N G Q O Q1

31. La tassa Pigouviana non è distorsiva • L’equilibrio di mercato si trova in E con un prodotto OQ e un prezzo OP • Se si considerano anche i danni derivanti dall’inquinamento e la curva dei costi sociali diventa S1, inclusiva di una tassa Pigouviana pari ai danni dell’inquinamento, l’equilibrio è in F con una produzione ridotta Q1 e un prezzo accresciuto OM • Il surplus sociale iniziale era pari a OED. Dopo l’imposta il surplus del produttore è OGN, il surplus del consumatore DFM, mentre NGFM è il gettito dell’imposta Pigouviana • Vi è una perdita di benessere pari all’area FHE, ma quest’area è minore dei danni evitati (area HEGF) • Il benessere sociale è accresciuto dell’ammontare FHE

32. Minimizazzione dei costi totali di disinquinamento MAC E N T O H M Depurazione

33. Minimizazzione dei costi totali di disinquinamento • Se il livello di inquinamento è pari a OM e la tassa fissata dal regolatore è OT, l’inquinatore dovrà pagare un ammontare totale di tassa pigouviana pari a OTNM • Ma il costo totale può essere ridotto riducendo il livello di inquinamento dato che i costi di depurazione (la curva MAC) sono inferiori all’imposta per le ultime unità di produzione • Questo comportamento è ottimale fino al punto in cui la tassa per unità di inquinamento è superiore al costo marginale di depurazione, ossia fino al punto E

34. Minimizazzione dei costi totali di disinquinamento • Se l’imposta è inferiore al costo marginale di depurazione l’inquinatore può ridurre il costo totale aumentando il livello di inquinamento e pagando un’imposta più bassa dei costi di depurazione • L’equilibrio viene di nuovo raggiunto nel punto E dove l’imposta è pari al MAC e nessun cambiamento ulteriore può ridurre i costi totali. L’inquinatore manterrà un livello di inquinamento OH e pagherà un imposta pari a OTEH. La depurazione è pari a HM con un costo totale EHM. Il costo minimo totale è pari a OTEM • Se tutti devono pagare la stessa imposta, si eguaglieranno i costi marginali di depurazione per tutti gli inquinatori, minimizzando così i costi totali per ottenere un determinato livello di inquinamento

35. Una combinazione di misure cost-effective • In molti casi per ragioni ecologiche o sanitarie vi è una soglia nella funzione dei danni: fino a un certo punto non vi è alcun danno o i danni sono molto limitati, dopo questa soglia i danni crescono a un ritmo molto elevato • In questi casi è opportuno fissare uno standard quantitativo di inquinamento dato che il limite della soglia non deve essere superato • Se vi sono molte fonti di inquinamento il problema diventa quello di distribuire l’ammontare consentito di inquinamento fra le diverse fonti in modo cost-effective

36. Una combinazione di misure cost-effective • La soluzione più cost-effective è una combinazione di uno standard con un’imposta pigouviana • Lo standard fissa un limite quantitativo di emissioni inquinanti in una data area, mentre l’imposta ha la funzione di distribuire l’ammontare totale di emissioni consentite fra le differenti fonti di inquinamento • Dato lo standard, che è determinato dall’evidenza scientifica che mostra l’esistenza di una soglia nella funzione dei danni, la cost-effectiveness è garantita se i costi marginali di depurazione sono eguagliati fra le diverse fonti di inquinamento

37. Una combinazione di misure cost-effective C(A)2 D C(A)1 B t0 E t1 A1 O A* A/2 A1 A2

38. Una combinazione di misure cost-effective • La depurazione della fonte 1 è mostrata da sinistra a destra, mentre la depurazione della fonte 2 da destra a sinistra • Nel punto B viene raggiunto il minimo del costo totale di depurazione laddove il costo marginale di depurazione della fonte 1 eguaglia il costo marginale di depurazione della fonte 2 • Se l’aliquota d’imposta fissata dal regolatore è t0, la fonte 1, con un MAC minore, depurerà la quantità OA1, che è maggiore della quantità OA2 depurata dalla fonte 2, che ha un MAC più elevato • L’area OBA* rappresenta il minimo costo totale di depurazione, dove OBA1 rappresenta i costi della fonte 1 e A*BA1 i costi della fonte 2

39. Una combinazione di misure cost-effective • Se il regolatore ha scelto di distribuire la quantità di depurazione necessaria in misura uguale fra le due fonti, fissando uno standard pari a A/2 o un’imposta pari a t1, i costi di depurazione per la fonte 1 sarebbero pari a OE(A/2) e per la fonte 2 a A*D(A/2) • I costi totali sarebbero risultati più elevati rispetto alla soluzione ottimale cost-effective di un ammontare pari all’area EBD

40. La funzione dei danni marginali Dmg E D O Quantità P

41. La funzione dei danni marginali • Le emissioni inquinanti sono indicate sull’asse orizzontale, in misura supposta proporzionale alla quantità prodotta, e la misura dei danni provocati dall’inquinamento sono indicati sull’asse verticale • La possibilità di misurare in termini monetari i danni dell’inquinamento (ad esempio, i danni alla salute e gli effetti sugli ecosistemi) è dubbia e l’esatto valore dei danni è incerto • Normalmente la funzione dei danni ha una pendenza che cresce a un tasso crescente, ma è altrettanto possibile immaginare una funzione diversa • - un effetto soglia (i danni iniziano a manifestarsi a un certo livello di inquinamento) • - i danni hanno un valore positivo fin dalle prime unità di inquinamento (inquinanti tossici)

42. La funzione dei costi marginali di depurazione MAC E C inquinamento O P Q depurazionet

43. Informazioni imperfette sulle funzioni • Il regolatore non ha sempre una conoscenza perfetta dei costi marginali di depurazione e dei danni marginali • In una situazione di informazioni imperfette è possibile che venga definito un livello obiettivo di inquinamento (e di depurazione) corrispondente a un obiettivo politico da conseguire al costo minimo (soluzione di second best) • In ogni caso, occorre considerare attentamente le implicazioni di informazioni imperfette nella scelta dello strumento ottimale di politica ambientale

44. La scelta dello strumento ottimale • Nell’ambito della politica ambientale si possono utilizzare strumenti di prezzo (ad esempio, una carbon tax nel caso della politica di controllo delle emissioni di CO2) o strumenti di quantità (ad esempio, emission permits). Si pone un problema di scelta con informazione imperfetta • L’approccio di Weitzman (Prices vs Quantities,1974): la scelta dello strumento ottimale dipende dalla pendenza relativa delle funzioni di danno e di costo • “If the slope of the marginal costs is steeper, price controls are more effective, and if the relative slope of marginal damages is steeper, than quantity controls are more effective”

45. La scelta in condizioni di incertezza • Se i benefici marginali della riduzione di emissioni sono assunti più elevati di quelli reali, la scelta dello strumento ottimale non viene influenzata in quanto il deadweight loss è analogo con la tassa o con uno strumento quantitativo • Se i costi marginali di depurazione sono più elevati di quelli previsti, e i benefici marginali non sono molto ripidi, il risultato non è ottimale, ma la tassa provoca un minore eccesso di pressione • I permessi negoziabili – o comunque standard quantitativi - sono preferibili se, con costi di mitigazione relativamente costanti (costs optimism), è elevata la probabilità di esiti catastrofici con l’aumento delle emissioni (threshold effect)

46. Incertezza sui benefici marginali della depurazione

47. Incertezza sui benefici marginali della depurazione • Sull’asse orizzontale è misurata la quantità di emissioni e, spostandoci da destra verso sinistra, la quantità di depurazione • MBA è la curva con pendenza negativa che mostra i benefici marginali della riduzione delle emissioni (o, vista dall’origine O, la curva con pendenza positiva che mostra i danni marginali delle emissioni) • MCA è la curva con pendenza positiva che mostra il costo marginale di depurazione (muovendosi da destra verso l’origine dell’asse orizzontale)

48. Incertezza sui benefici marginali della depurazione • Se l’informazione è perfetta, l’ottima quantità di emissioni – e la corrispondente ottima quantità di depurazione – viene raggiunta imponendo una tassa sulle emissioni E’Q’ o limitando le emissioni direttamente al livello Q’ • Se la tassa o il limite quantitativo sono fissati ipotizzando una curva dei benefici marginali MBA, mentre la curva reale è MB’A, le emissioni saranno al livello Q sia con una tassa T* che con un limite quantitativo – mentre il livello ottimale sarebbe Q’ • La perdita di benessere derivante dall’eccesso di depurazione dovuta alla sovrastima dei benefici sarà simile (il triangolo EE’F). L’incertezza sulla curva dei benefici marginali non influenzerà la scelta fra tassa e strumenti quantitativi

49. Incertezza sui costi marginali della depurazione

50. Incertezza sui costi marginali della depurazione • Se i costi marginali MC’A sono più elevati di quelli ipotizzati dal regolatore (MCA), e i benefici marginali non sono molto ripidi, il risultato è in entrambi i casi sub-ottimale, ma la tassa provoca una perdita di benessere minore • T* e QP sono posti assumendo costi e benefici marginali MCA e MBA. Ma la curva effettiva dei costi marginali di depurazione è MC’A, quindi l’equilibrio dovrebbe essere in E’con una quantità di emissioni pari a Q • La tassa provoca una perdita pari al triangolo E’GH dato che le imprese conoscono i costi reali e, con una tassa T*, limiteranno la depurazione a QT, inferiore al livello ottimale, mentre il limite quantitativo posto a QP arrecherà una maggiore perdita pari al triangolo EE’F a causa della sottostima dei costi di depurazione e il conseguente eccessivo livello di depurazione delle emissioni