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Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005. 2. Persnliche Vorstellung. 1979 - 1995Baureferat, Rechtsabteilung1988 - 1996juristische Betreuung von Grobauvorhaben u.a. Klrwerk Mnchen II, Klrschlammverbrennungsanlage, Tunnelbauten, erster groer, spektakulrer Korruptionsfall1
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1. Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005 1 Tatort Kommune...
Stadtdirektor Axel Markwardt
2. Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005 2 Persnliche Vorstellung
1979 - 1995 Baureferat, Rechtsabteilung
1988 - 1996 juristische Betreuung von Grobauvorhaben u.a. Klrwerk Mnchen II, Klrschlammverbrennungsanlage, Tunnelbauten, erster groer, spektakulrer Korruptionsfall
1992 erster Korruptionsbeauftragter der Landeshauptstadt Mnchen
1996 - 2001 Leiter des Amtes fr Abfallwirtschaft
seit 2001 Stadtdirektor im Kommunalreferat
(Immobilien- und Betriebsreferat), Vertreter der Referentin
3. Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005 3 Procedere
Fragen, Vertiefung, Widerspruch und Diskussionsbeitrge am Ende sowie in den anschl. Diskussions- und Arbeitsgruppen
Verstndnisfragen, bitte sofort (Zuruf)
4. Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005 4 Inhalt
Einleitung
Was ist Korruption
Die Hauptflle in Mnchen, Baubranche
Sonstige bekannt gewordene Flle
Motive fr die Beteiligung an Korruptionshandlungen
Gefhrdungspotential - Grenordnung
Wie fngt alles an
Anti-Korruptionsbeauftragte in den Referaten und mtern
Was knnen Korruptionsbeauftragte machen
Besonderes zum Bauwesen (Planung, Bau, Lieferung)
Evaluation
Schluss
5. Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005 5 Einleitung
Die ffentliche Hand (bes. die Kommunalverwaltung) kann meist nur reagieren
Hase und Igel - Desinteresse, Lhmungserscheinungen
Viele Mglichkeiten, die oft nicht gesehen oder gentzt werden
Ziel ist, zu zeigen, dass eines immer geht:
die Hrden so hoch wie mglich legen und
heilsame Verunsicherung
Hier soll nur die Praxis, der Alltag der Korruptionsbekmpfung bei einer Kommunalbehrde dargestellt werden
Kein juristisches Seminar ber Straftatbestnde
6. Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005 6 Was ist Korruption
Im antiken Rom lieen sich Feldherren ebenso bestechen, wie Kaiser, die obersten Reprsentanten des Staates gingen in Sachen Korruption mit gutem, d.h. schlechtem Beispiel voran
Ab Ende des 19. Jh.:Die Industrialisierung der Wirtschaft und die Entwicklung der ffentlichen Hnde andererseits zu Dienstleistern (groen Auftraggebern) erffnen die Dimension zur Wirtschaftskriminalitt
Zur Korruption der Bediensteten der ffentlichen Hand ist es dann nur ein weiterer Schritt
Beteiligt sind immer auch Unternehmen und Firmen der privaten Wirtschaft
7. Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005 7 Was ist Korruption
politische Korruption
mterpatronage, z.B. aus Dank der Parteien fr treue Dienste
Belohnung mit gut und hoch dotierten Vorstands- oder Ministerposten
aber auch Bestechung usw. gewhlter Volksvertreter
Korruption in und zu Lasten der Verwaltung
Bestechlichkeit und Vorteilsannahme
Schmiergeld-Zahlungen
Bildung von Kartellen
Betrug
Untreue
Philipp II von Mazedonien
Eine Festungsmauer kann nicht hoch genug sein, dass ein mit Gold beladener Esel sie nicht bersteigen knnte
8. Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005 8 Was ist Korruption Definitionsparameter des Bundeskriminalamtes
(Studie Korruption - hinnehmen oder handeln?, 1995)
Korruption bedeutet missbruchliches Handeln in einer amtlichen / ffentlichen Funktion (auch einer vergleichbaren in der Wirtschaft oder eines politischen Mandatstrgers)
Die Handlung kann sowohl auf Veranlassung Dritter, als auch aus eigener Initiative des ffentlich Bediensteten geschehen
Die Handlung dient der Erlangung oder dem Anstreben persnlichen Vorteils (meist auf beiden Seiten)
Die Folge der Handlung ist der Eintritt eines Schadens (mittelbar und unmittelbar) fr die Allgemeinheit
Zuletzt ist kennzeichnend fr alle Korruptionshandlungen das Bestreben der Geheimhaltung und Verschleierung dieser Machenschaften
9. Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005 9 Die ersten Hauptflle in Mnchen - Baubranche
Es geht nicht nur um groe, spektakulre Flle; die berschreitung der Grenzen des Erlaubten im kleinen (z.B. Vorteilsannahme durch unerlaubter Annahme von Geschenken) bedeutet Eintritt mitten in den Sumpf der Korruption!
Erkenntnis, dass Korruption berall vorhanden ist
schmerzlicher Prozess:
Das glaube ich nicht und
das gibts doch gar nicht
10. Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005 10 Die ersten Hauptflle in Mnchen - Baubranche Das Elektrokartell
Im ganzen Sdbayerischen Raum
Skandal der Elektrobranche, kein Klrwerkskandal
Grofirmen wie Siemens, AEG und ABB, aber auch groe Zahl mittelstndischer Unternehmer
1 beteiligter stdt. Mitarbeiter erhlt in 10 Jahren ber 2 Mio. Euro Schmiergelder
Die Handlungen des Mitarbeiters im einzelnen:
Bei Beschrnkten Ausschreibungen, Firmenlisten herausgegebenen und die stdt. Kostenschtzung genannt
11. Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005 11 Die ersten Hauptflle in Mnchen - Baubranche Das Elektrokartell
Urkundenflschung im Einzelfall
Kartellbildung und -erhaltung untersttzt
Aufmassbetrug Hauptschaden (ber 2 Mio.!)
Gesamtschaden: ber 5 Mio. Euro
Strafma: 6 Jahre und 9 Monate fr stdt. Mitarbeiter
bis zu 4 Jahren fr Firmenvertreter
12. Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005 12 Die ersten Hauptflle in Mnchen - Baubranche Das Kanalbaukartell
Alle groen Mnchner Baufirmen beteiligt
Seit den 50-iger Jahren waren praktisch alle Kanalbaumanahmen abgesprochen
Ein stdt. Bediensteter bekam fr seinen Informationen 1Promille der Auftragssumme, max. 10.000.-- DM pro Auftrag
Die Firmen des Kartells erzieltem so satte Gewinne, der stdt. Bedienstete wurde immerhin A16 (Abteilungsleiter) und Personalrat
Schaden: ca. 8,5 Mio Euro
Strafma fr den stdt. Mitarbeiter: 2 Jahre und 9 Monate
Strafma fr Firmenmitarbeiter: meist unter 2 Jahren, mit Bewhrung
13. Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005 13 Die ersten Hauptflle in Mnchen - Baubranche Das Kchenkartell
Kchenausstattung fr Schulen, Kindergrten und Krankenhuser
geleitet von einem stdt. Mitarbeiter mit 2 Kollegen
fr Neuauftrge gab es 6%, fr Wartungsauftrge 20% der Auftragssumme
Schwerpunkt: Klein- und Kleinstauftrge < 5000. Euro
Strafma: 8 Jahre und 3 Monte sowie 6 Jahre und 8 Monate wg. Bestechlichkeit, Untreue, Steuerhinterziehung
1 Mitarbeiter nahm sich in der U-Haft das Leben
14. Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005 14 Sonstige bekannt gewordene Flle
Bestechungsflle in der Auslnderbehrde, Gaststttenbehrde und in der Fhrerscheinstelle
Leiter der Baugenehmigungsbehrde: Beratervertrag (1000.-- Euro/p.M.) eines Elektro- und Immobilienunternehmers, unmittelbare Einwirkung des Betroffenen auf Entscheidungen wurden nicht nachgewiesen
Abfallwirtschaft:
Zusatzmll gegen Entgeld
Verkauf / Verschiebung gut erhaltener Secondhand - Waren auf den Wertstoffhfen
Problem: geringer Schaden
MitarbeiterInnen des Sozialamtes zahlen sich auf eigene Konten Sozialhilfe aus
Vollstndigkeit nicht garantiert
15. Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005 15 Motive fr die Beteiligung an Korruptionshandlungen
Motiv auf Seiten der Wirtschaft, der Antragsteller oder Petenten
Vorteilserlangungen, Vertragsabschlsse, Auftrge, Nachtrge, also wirtschaftliche Vermgenswerte
Erlangung begnstigender Verwaltungsakte oder Verhinderung belastender Verwaltungsakte (z.B. Auslnderbehrde, Gaststttenbehrde und natrlich: Baugenehmigungsbehrde!)
16. Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005 16 Motive fr die Beteiligung an Korruptionshandlungen
Auf Seiten der ffentlichen Hnde
Finanzen, geldwerte Vorteile
Nachahmungseffekte (Politik):was die knnen, knnen wir schon lange
Geltungsdrang, Ansehen, Sozialprestige
Macht und Einfluss
17. Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005 17 Gefhrdungspotentiale - Grenordnung
ca. 50.000 Beschftigte (einschl. SWM GmbH)
ca. 1 Mrd. Euro Investitionssumme (schwankend)
ca. 7.000 Baubescheide p.a.
ca. 35 rechtsverbindliche Bebauungsplne p.a.
ca. 6000 Wohnungsvergaben
ca. 40.000 Duldungsbescheide
ca. 11.000 gaststttenrechtliche Erlaubnisse
18. Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005 18 Wie fngt alles an?
Fast immer durch Anfttern, Pflege der kommunalen Landschaft, jedenfalls im Baubereich, auch in Baugenehmigungsbehrden
Initiative geht selten, fast nie vom Amtstrger aus, allerdings:
Ist eine lngere Beziehung von Geben und Nehmen entstanden, stellt auch der/die erst eher passive MitarbeiterIn Forderungen, die hufig auch immer dreister werden
So werden Abhngigkeiten geschaffen
19. Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005 19 Was kann die Verwaltung tun? Anti-Korruptionsbeauftragte
Anlaufstelle fr BrgerInnen und MitarbeiterInnen (auch bei Verdachtsmomenten)
AnsprechpartnerIn in konkreten Korruptionsfllen fr die Arbeitsgruppe Korruption, die Referats- und Amtsleitungen, die (Ober-) BrgermeisterIn
AnsprechpartnerIn fr Revisionseinheiten
AnsprechpartnerIn fr JournalistInnen
20. Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005 20 Was kann die Verwaltung tun? Anti-Korruptionsbeauftragte
Erstellen von Schwachstellenanalysen
Koordination und Anschieben aller Manahmen in den Referaten
Betreuung der Sperrlisten in Vergabefllen (Fristen etc.)
Vorschlge erarbeiten im Falle neuer Erkenntnisse
Sachverhaltsermittlung bei Verdachtsfllen, Kontaktstelle zu den Ermittlungsbehrden
Geltendmachung von Schadensersatz
21. Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005 21 Anti-Korruptionsbeauftragte Stellung der Korruptionsbeauftragten
Unabhngig und nur an die Weisungen des / der(Ober-)Brgermeister(s)in gebunden
Enge Anbindung (Kommunikation) an die Arbeitsgruppe Korruption (sofern vorhanden) und an die Revisionsbehrden
Wichtig
(Fach-) erfahrene MitarbeiterInnen
Ansehen in der Dienststelle
Richtiges Bewusstsein mit bringen, nicht: ich lege meine Hand ins Feuer fr ...
Schwarze Schafe eliminieren bedeutet:MitarbeiterInnen - Schutz
Soziale Vernetzung in den Dienststellen
22. Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005 22 Manahmen gegen Korruption
Wichtig
Es gibt keine 100-% zuverlssigen Allheilmittel
Es geht nur darum
Die Hrden so hoch wie mglich zu legen und
Fr heilsame Verunsicherung zu sorgen
23. Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005 23 Manahmen gegen Korruption
Sensibilisierung der gesamten Verwaltung
Durchfhrung regelmiger Fortbildungsseminare
Mitarbeitergesprche (Vor-Augen-Fhren)
Leitfaden zur Korruptionsprvention
Offenlegung aller bekannten Flle, auf Risiken und Gefahrpotentiale hinweisen
Angst vor Folgen aktivieren (wohl grte Abschreckungswirkung)
24. Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005 24 Manahmen gegen Korruption
Fr Abschreckung sorgen
Angestellte sofort kndigen (ggf. Aufhebungsvertrag), keine Zweifel daran lassen
Besonders im ersten Fall schnell, hart und konsequent reagieren
Das komplette beamtenrechtliche Instrumentarium anwenden (Entfernung aus dem Dienst, Bezge krzen, gesetzliche Fiktion der Entlassung bei Verurteilung zu einem Jahr Haftstrafe) konsequent anwenden
Hinweis:
Es muss nicht nur konsequent gehandelt werden, es muss auch viel
und laut darber geredet werden
25. Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005 25 Manahmen gegen Korruption
Jobrotation
Auch kein Allheilmittel
Geht nur in den Grenzen der beruflichen Qualifikation bei gleichgerichteter (Verwaltungs-) Ttigkeit, wie Bau-, Sozial- und Auslndermtern, Fhrerscheinstellen etc.
Schwerpunkt Vergabestellen
Know-How-Verluste knnen kompensiert werden, Pensionierung, lnger dauernde Krankheit wird auch kompensiert
Kluge Organisation, Nachfolger einarbeiten usw.
i.. Personalfluktuation, Aufgabenrotation
planmig bei
Kreisverwaltungsbehrden
Baugenehmigungen, Baukontrollmeister, Bauverwaltungen
Sozialmter
Vergabestellen
26. Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005 26 Manahmen gegen Korruption
Achtung
Kriminelle Handlungsweisen nicht verpflanzen, (Korrupte Firmen nicht mitnehmen)
Auf Motivation achten: Jobrotation ist nicht Strafe, sondern dient dem Schutz aller unbescholtenen MitarbeiterInnen
Jobrotation zur Voraussetzung best. Stellenbesetzungen machen (Hhergruppierung)
27. Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005 27 Manahmen gegen Korruption Statistiken und DV-gesttzte berwachungsmanahmen
Keinem Akt, keinem Schriftsatz kann die Korruptionshandlung entnommen werden
Machenschaften haben in aller Regel die Eigenschaft, dass sie als solche eben nicht sofort erkannt, entdeckt werden knnen
Aufflligkeiten und Verknpfungen, die Hinweise auf Korruptionshandlungen geben, sind meist nicht aktenkundig bzw. Erschlieen sich nicht auf den ersten Blick
Schwerpunkt Massengeschft (Baugenehmigungen, Sozialmter)
Statistiken anfertigen: z.B. um hohe oder niedrige Genehmigungsraten in Baugenehmigungsbehrden bzgl. einzelner Bezirke oder MitarbeiterInnen zu erkennen
Vergabezahlen an bestimmte Firmen Anzahl beschrnkter Ausschreibungen pro MitarbeiterIn
Anzahl der Firmen, die im Bauunterhalt pro Objekt beauftragt werden
Vorsicht:Aufflligkeiten sind fr sich noch kein Beweis fr Korruptionshandlungen
Abstnde der Submissionsergebnisse (LV-Positionen) analysieren
28. Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005 28 Manahmen gegen Korruption Kooperation mit den Ermittlungsbehrden
Jeden Anfangsverdacht melden, anzeigen
Tren und Schrnke jederzeit ffnen, in Mnchen gab es kaum Durchsuchungsbefehle
Angeforderte Unterlagen schnellstens herausgeben
Regelmigen Erfahrungsaustausch organisieren (was ist in anderen Verwaltungen, in anderen Behrden passiert, welche neuen Tricks hat die Staatsanwaltschaft entdeckt?)
29. Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005 29 Manahmen gegen Korruption
wichtig
Umdenken der Verwaltungs- und Dienststellenleiter ist erforderlich
Erfolg der Ermittlungsbehrden ist auch Erfolg der Dienststelle !
Glaubwrdigkeit nach innen in Bezug auf die berwltigende Mehrheit der korrekten MitarbeiterInnen
Glaubwrdigkeit nach auen, das ist die politische und gesellschaftliche Glaubwrdigkeit
30. Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005 30 Manahmen gegen Korruption Strkung der Revision
Einrichtung mobiler Einsatztruppen (Mitarbeiter kommen ohne Anmeldung, Aufmassbeobachtung, Akteneinsicht)
Im Revisionsamt und geeigneten Referaten
Allein die Existenz solcher mobiler Einsatztruppen legt die Hrden hher oder: die heilsame Verunsicherung
Auch bei Firmen und Petenten spricht sich das herum!
Im Baureferat wurden seit 1993
ber 1500 Baumanahmen mit
ber 330 Mio. Euro Bauvolumen
geprft
31. Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005 31 Manahmen gegen Korruption Verbot der Annahme von Belohnungen und Geschenken
Strittig: ganz verbieten? 10 Euro? 50 Euro?
Wertgrenze in Mnchen: 15 Euro, kein Bargeld!
Grenzflle: Einladungen, Richtfeste, Ausrichtung von Weihnachtsfeiern
Zielsetzung: Transparenz, Gleichbehandlung
AnsprechpartnerInnen festlegen
Probleme
Genereller Konsens in der Privatwirtschaft, das sei blich und normal!
Kontaktpflege
32. Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005 32 Bauwesen, Planung und Lieferung Alle Planer (Architekten, Ingenieurbros) ausdrcklich auf Amtsverschwiegenheit u.. Verpflichtungen gem. 11 Abs. 1, Nr. 2, lit. a StGB hin verpflichten und belehren - aufwendig, aber lohnend
Die ffentliche Ausschreibung von Lieferung und Leistungen muss der Regelfall sein; beschrnkte Ausschreibungen und freihndige Vergaben wirklich nur in den engen Grenzen der VOB und VOL durchfhren
Wenn beschrnkte Ausschreibungen durchzufhren sind:
Liste nach oben im verschlossenen Umschlag weiterleiten
Bieterliste von Vorgesetzten und Vergabestelle ndern lassen
Keine Information an die Dienststelle
Bieterliste erst nach der Submission an die Dienststelle zurckgeben!
33. Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005 33 Bauwesen, Planung und Lieferung Einrichtung zentraler Vergabestellen, die mit der Planung und der Baudurchfhrung nichts zu tun haben
Inhaltlich genaue und nachvollziehbare Vergabevermerke fertigen
Preispositionsvergleiche nach Abschluss der Baumanahme, Abweichungen genau hinterfragen
Besonders wirkungsvolle Abschreckungsmanahme: konsequenter Ausschluss vom Wettbewerb bei Nachweis(en) von Korruptionshandlung(en), Regelsperrzeit 3 Jahre
Problem NachweislichkeitErkenntnisse aus Urteilen, Gestndnissen, Anklageschriften, auch verlssliche Zeugenaussagen (problematisch!) sind i.d.R. ausreichend
Problem AnhrungH. M. unter Juristen, Ausschluss ist kein VA - trotzdem entspricht eine Anhrung dem Rechtsstaatsgebot
34. Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005 34 Bauwesen, Planung und Lieferung Mittelstndische Firmen sind besonders hart betroffen (i. Ggs. zur Siemens AG),
Bay. Staatsregierung: Die sozialen Auswirkungen eines Ausschlusses vom Wettbewerb sollen bercksichtigt werden!
Vorherige Wiederzulassung nur, wenn
handelnde Personen entlassen oder wenigstens versetzt wurden
Schadensersatzleistungen eingegangen sind
Hinweise
Schadensersatzverhandlungen vor der Hauptverhandlung fhren, Schadenswiedergutmachung ist Strafzumessungsgrund
Geeignete organisatorische, personelle Manahmen ergriffen wurden (z.B. Innenrevision) - vertrauensbildende Manahmen
Konsequente Einforderung und Durchsetzung aller Schadenser-satzforderungen aus Korruptionshandlungen im Bauwesen
35. Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005 35 Bauwesen, Planung und Lieferung
Wichtig Das alles dient der Abschreckung / Prvention
VOB und VOL sind das zuverlssigste, sicherste Bollwerk gegen Korruption im Bauwesen
Private Bauherren sind nicht verpflichtet, die Verdingungsordnungen anzuwenden
Daher ist jede Privatisierung im Hinblick auf Korruptionsbekmpfung kontraproduktiv
Zusammenarbeit mit der Baubranche: das knnte eine Chance sein, die schwarzen Schafe zu entdecken und vom Markt zu nehmen - wobei Skepsis angebracht ist; das ist aber hier nicht zu vertiefen!
36. Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005 36 Evaluation
Jobrotation ausdehnen
Verbot von Geschenkannahmen verschrfen
Aussteiger-Modell / Vertrauensanwalt
In Zukunft: 0800 - Nummer (auch anonym)
Sponsoring regeln (u.a. zentrale Genehmigungspflicht)
37. Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005 37 Schluss Es gibt Mglichkeiten etwas gegen Korruption zu unternehmen
Es gibt keine Allheilmittel
Hrden so hoch wie mglich legen, konsequent daran bleiben, heilsame Verunsicherung!
In ffentlichkeit, im politischen Raum und in der Kommunalverwaltung selbst muss Verstndnis fr Manahmen der Korruptionsbekmpfung aufgebaut werden
chtung aller auffllig Gewordenen
Auch Industrie, Handwerk und alle einschlgigen Unternehmungen mssen konsequent vorgehen, z.B. sich von untreuen, korrupten MitarbeiterInnen trennen
38. Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005 38 Vielen Dank fr Ihre Aufmerksamkeit! Fr Fragen und Diskussionsbeitrge stehe ich gerne zur Verfgung!
Kontaktadresse:
Stadtdirektor Axel Markwardt
Kommunalreferat der LH Mnchen
Romarkt 3
D-80331 Mnchen
Telefon: +49 (0) 89 - 233 22 40 3
Fax: +49 (0) 89 - 233 28 40 4
E-mail: axel.markwardt@muenchen.de