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SUJETOS DEL AMPARO. 2014. HUMBERTO ENRIQUE RUIZ TORRES. EN EL PROCESO DE AMPARO INTERVIENEN DIVERSOS SUJETOS:. LAS PARTES LOS JUZGADORES TERCEROS. LAS PARTES. PARTES EN EL AMPARO. MINISTERIO PÚBLICO FEDERAL . Art. 5. EQUILIBRADOR. AUTORIDAD RESPONSABLE ________________
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SUJETOS DEL AMPARO 2014 HUMBERTO ENRIQUE RUIZ TORRES
EN EL PROCESO DE AMPARO INTERVIENEN DIVERSOS SUJETOS: • LAS PARTES • LOS JUZGADORES • TERCEROS
LAS PARTES
PARTES EN EL AMPARO MINISTERIO PÚBLICO FEDERAL Art. 5 EQUILIBRADOR AUTORIDAD RESPONSABLE ________________ ¿PARTICULAR RESPONSABLE? TERCERO INTERESADO QUEJOSO CODEMANDADO DEMANDANTE DEMANDADO
Las partes Marco de referencia PERSONA FÍSICA QUEJOSO PRIVADA PERSONA MORAL OFICIAL FEDERACIÓN PERSONA FÍSICA PARTES ESTADOS AUTORIDAD RESPONSABLE MUNICIPIOS PERSONA MORAL PARTICULAR RESPONSABLE. ÓRGANOS AUTÓNOMOS PERSONA FÍSICA TERCERO INTERESADO PRIVADA PERSONAMORAL OFICIAL ÓRGANO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA MINISTERIO PÚBLICO DE LA FEDERACIÓN
El quejoso Es el titular de la acción de amparo. Puede ser una persona física, mayor o menor de edad, nacional o extranjera; persona moral nacional o extranjera; persona moral oficial. El término de quejoso o agraviado figuró desde el amparo colonial y en nuestra regulación a partir de la ley de 1882 se le conoció como quejoso o parte agraviada. Un sector de la doctrina ha pretendido diferenciar entre quejoso o agraviado, aduciendo, que el primero es quien presenta la demanda ante el juzgador federal, mientras que el segundo es quien recibe el perjuicio en su ámbito de derechos. Tal diferencia no ha tenido eco ni en la doctrina ni en la jurisprudencia.
CLASES DE QUEJOSOS NACIONAL FÍSICA EXTRANJERA PERSONA QUEJOSO NACIONAL PRIVADA MORAL OFICIAL EXTRANJERA
Los quejosos personas físicas Toda persona física que se considera agraviada, en sus derechos subjetivos o en sus intereses legítimos, (art. 5°, fracción I, L.A.) por un acto de autoridad puede figurar como quejoso en el amparo. Incluso los menores de edad y demás incapaces pueden tener tal calidad. En el supuesto de incapacidad la representación corresponde a quien ejerza la patria potestad o tutela. (Arts. 482-491. C. Civ. Fed.). Si el representante se halla ausente, se ignore quién sea, o se negare a promover, el menor de edad puede interponer la demanda y el juez le nombra un “representante especial” para que intervenga en juicio. (Art. 8°L.A.). ¿Tutor dativo? (Art. 495 C. Civ. Federal). Si el menor ha cumplido catorce años podrá hacer él la designación del representante. (Art. 8°). Al alcanzar la mayoría de edad goza de plena capacidad para comparecer a juicio. Los extranjeros pueden promover aún cuando se encuentren fuera de territorio nacional, incluso por tercero.
En especial, la Ley de Amparo: • Se equipara absurdamente a los menores de edad y sujetos a interdicción con las personas “discapacitadas” y se establece el concepto de “familiar cercano”, como aquellas personas que se prefieren para ser representantes especiales. (Art. 8º.) (Ver tesis 2005848; 168530.) • Se permite a las autoridades responsables ser representadas o sustituidas conforme a leyes y reglamentos. (Art. 9º.) • Hay un tratamiento especial para el Ejecutivo Federal (¡a través de acuerdos!) y el Legislativo (¡conforme a las normas que ellos mismos se den!). (Art. 9º.) • Se prevé como representación convencional la del apoderado… pero no del mandatario. (Art. 6º.) • Los autorizados del quejoso y el tercero interesado pueden realizar todos los actos de defensa. Sólo se exige título para los autorizados en materia civil, mercantil o administrativa… y laboral si se trata del patrón… (Art. 12). ¿Y los arts. 533, 533 bis, 692 de la LFT? • En demandas colectivas con interés legítimo, la acumulación se pedirá: ¡al Consejo de la Judicatura Federal! (Art. 13º.).
Para efectos de presentación de la demanda, por cualquier persona, se agregan, relación con la anterior Ley, como actos graves en material penal: la expulsión, la proscripción, la extradición y la desaparición forzada de personas (Art. 15.) • Se establece un trámite especial para la “desaparición forzada de personas” (art. 15, in fine). Ver la Convención Internacional para la Protección de Todas las Personas contra la Desaparición Forzada, N.Y. (2006), 2011: en especial art. 2, ¿qué es? • Ver tesis 180,653; 180,652; 181,148; 181,147. • Se ordenaría la suspensión del acto reclamado: ¿se suspendería la desaparición?
Los quejosos personas morales Pueden ser de dos tipos: nacionales y extranjeras; privadas y de derecho público u oficiales. • Las personas morales privadas pueden pedir amparo por medio de su representante legal o apoderado. (Art. 6º.) Durante el siglo XVIII Rodolfo Reyes se opuso a que se reconocieran las entonces “garantías individuales” a las personas morales. Sin embargo, desde la L.A. de 1919 se admitió la promoción como quejosos. • Las personas morales oficiales (ahora enunciadas como Federación, Estados, Distrito Federal, municipios o “cualquier persona moral pública”) por conducto de los servidores públicos o representantes que señalen las disposiciones aplicables (representación orgánica),cuando el acto u omisión reclamados afecte su patrimonio, en un plano de igualdad con los particulares. (Art. 7º.) La base de su actuación es que se desempeñan como sujetos de derecho privado para proteger derechos que, como gobernados, les asisten frente a las autoridades, siempre que no se trate de los llamados derechos públicos.
Para cierto sector de la doctrina, las corporaciones públicas no deberían ser quejosas. Sin embargo en la práctica se ha demostrado su utilidad. Y por el contrario, deberían flexibilizarse los requisitos para la procedencia de este tipo de amparos. La facultad de promover como quejosos, fue establecida en la L.A. de 1919 y fue en la L.A. de 1936 cuando se previó el requisito de que se afectaran intereses patrimoniales. El Proyecto de la Suprema Corte de 2001 defendió en su “Exposición de motivos”, la teoría de la doble personalidad del Estado y la conveniencia de eliminar el requisito de afectación patrimonial.
En especial, la Ley de Amparo: • Se cambia la denominación de “personas morales oficiales” por la enunciación ociosa, por demás, de la Federación, los estados, el Distrito Federal, los municipios o cualquier persona moral… (Art. 7º.). • Bastaría la simple enunciación de “personas morales” oficiales de conformidad con el art. 25 del Código Civil Federal. • La protección es sobre “derechos humanos”. De acuerdo con el art. 6° de la L.A. procede la protección de “personas morales”. • El art. 1, párrafo 2, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece: “Para los efectos de esta Convención, persona es todo ser humano…”. Pero en diversas sentencias la autodenominada y autoproclamada Corte Interamericana de Derechos Humanos (diseñada y alimentada por los EEUUA, en la que no participa) ha resuelto varios casos en los que las personas morales sí están protegidas en un “conjunto importante de derechos humanos” (ver en especial los numerales 22 a 31). • Los TCC han tenido criterios erráticos: registro 2004275 y 2003341 vs. 2003025 y 2003029).
Concepto de autoridad para los efectos del amparo La que: PARTE PROCESAL DICTA “ CON INDEPENDENCIA DE SU NATURALEZA FORMAL” ORDENA PERSONA FÍSICA O MORAL EJECUTA CON FACULTADES O SIN ELLAS TRATA DE EJECUTAR AUTORIDAD EN USO DEL PODER PÚBLICO CREA SITUACIONES JURÍDICAS CONCRETAS / O BIEN, OMITA UN DEBER DE MANERA UNILATERAL Y OBLIGATORIA; EN UN PLANO DE SUPRA A SUBORDINACIÓN MODIFICA EXTINGUE EN PERJUICIO DEL GOBERNADO
Clases de autoridades ORDENADORAS PERSONAS FÍSICAS EJECUTORAS AUTORIDADES NACIONALES ORDENADORAS PERSONAS MORALES EJECUTORAS
La autoridad responsable La Ley de Amparo define de manera mixta lo que es la autoridad: “Son partes en el juicio de amparo: …La autoridad responsable, teniendo tal carácter, con independencia de su naturaleza formal, la que dicta, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria; u omita el acto que de realizarse crearía, modificaría o extinguiría dichas situaciones jurídicas.” • Independencia de la naturaleza formal. Lo que implica que debe atenderse exclusivamente a la naturaleza del acto reclamado, sin perjuicio del carácter formal de la autoridad responsable. Es decir, que no puede determinarse a priori el carácter de la autoridad responsable. (Véase la tesis 2005486). • Dicta, ordena, ejecuta o trata de ejecutar. No define qué es la autoridad responsable, sino lo que pueda hacer. No es más que una simple reedición del artículo 11 de la anterior Ley de Amparo.
La autoridad responsable • Modifica o extingue situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria. Retoma el criterio establecido en 1997 por el entonces Ministro Juventino Víctor Castro, para abandonar el criterio de fuerza pública: “AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PUBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO.” (Registro 199459). En un plano de supra a subordinación (diversas tesis). • U omita el acto que de realizarse crearía, modificaría o extinguiría dichas situaciones jurídicas. Pretende ser acorde con el artículo 103 constitucional, relativo a los actos u omisiones que violen los derechos humanos y las garantías para su protección. • Podría ser éste un debate superado, pues fue tema de análisis desde el siglo XIX mexicano.
La autoridad responsable Su definición es uno de los problemas más complejos de la materia. No obstante, podríamos decir que: Es la parte procesal que se integra por la persona física o moral perteneciente a la Federación, los estados o los municipios, que con facultades o sin ellas, en uso del poder público, de manera unilateral y obligatoria, crea, modifica o extingue situaciones jurídicas, en perjuicio de los gobernados. • Es parte procesal. Así lo reconoce la ley, sin embargo algún sector de la doctrina y el foro admiten tal calidad sólo en amparo indirecto. Por ejemplo Fix-Zamudio afirma que en amparo directo es sólo un juzgador cuya resolución ha sido recurrida. Por tanto, es una parte artificial. • Puede ser una persona física o moral. En este sentido, puede tratarse de personas morales o de personas físicas (funcionarios o empleados).
Pueden pertenecer a cualquiera de los tres niveles de gobierno. Federación, Estados, municipios y órganos autónomos. • Con facultades o sin ellas. El acto puede ser realizado por autoridad en uso de facultades previstas en alguna norma (autoridades de derecho) o por aquellas que no tengan facultades previstas en disposición legal (autoridades de hecho), o no existan conforme a ésta. El precedente estableció con claridad en 1935 en el caso de Julia Campos, contra el secretario particular del presidente de la República. • En uso del poder público. Cuando actúan con imperium(es decir facultad de mando y correlativo deber y obediencia) y con el carácter incondicionado, esto es que está en la circunstancia inmediata de afectar a los particulares. • De manera unilateral y obligatoria crea, modifica o extingue situaciones jurídicas concretas. Con lo que excluye la bilateralidad espontánea. 22
El gobernado debe de resentir un agravio en su ámbito jurídico. Una condición esencial que caracteriza a la autoridad para los efectos del amparo es que su actuación cause un agravio personal, directo y con realidad modal temporal. Evolución del concepto de autoridad Los orígenes del concepto se hallan en el derecho administrativo. El amparo elaboró su propio concepto a raíz del promovido en 1918 por Marcolfo F. Torres, contra el mayor Canuto Ortega ante un juez de primera instancia en Sahuaripa, Sonora. El juez federal de Nogales negó el amparo considerando que Canuto Ortega no era autoridad para los efectos del amparo. No obstante, en 1919 la Suprema Corte otorgó el amparo y fijó la tesis: AUTORIDADES. QUIÉNES LO SON. 23
Esto dejó fuera de la protección constitucional a diversas autoridades que argumentaban carecer de fuerza pública. Además, en el ínterin, quedaron fuera los organismos descentralizados, a los que por tener personalidad y patrimonio propios se les consideró como una persona distinta del Estado. Pero en 1974, al resolverse un asunto en contra del IMSS se fijó la tesis: SEGURO SOCIAL, EL INSTITUTO MEXICANO DEL, TIENE EL CARÁCTER DE AUTORIDAD. Más tarde, en 1988, el IMSS sostuvo en el recurso de revisión 20/88 no tener el carácter de autoridad responsable. El criterio no prosperó y dio pauta para incluir a todos los organismos descentralizados: ORGANISMOS PÚBLICOS DESCENTRALIZADOS. AÚN CUANDO TIENEN PERSONALIDAD JURÍDICA Y PATRIMONIO PROPIOS, SON PARTE DE LA FEDERACIÓN, Y SUS BIENES INTEGRAN EL PATRIMONIO NACIONAL. 24
En 1997, el entonces ministro de la SCJN, Juventino V. Castro, propuso interrumpir el criterio de Marcolfo F. Torres para ampliar el concepto de autoridad para los efectos del amparo: AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO. Clases de autoridades La L.A. señala es lo que puede hacer la autoridad; como ordenadora o como ejecutora. • No siempre existe autoridad ordenadora y ejecutora. • Por lo común la inexistencia de los atribuidos a la ordenadora hace que se tengan por inexistentes los de la ejecutora, pues no se puede ejecutar lo que no existe. • Por el contrario, la inexistencia de los actos de la ejecutora no conlleva necesariamente la inexistencia de los de la ordenadora. 25
Es relevante la identificación de la ordenadora. Si el quejoso la invocó erróneamente como ejecutora, el juzgador debe subsanar el error del demandante. • Si el quejoso es omiso en señalar a la ejecutora, en principio, y sujeto al estudio de cada caso, ello es irrelevante para la ejecución de la sentencia de amparo, pues la potestad de ésta debe comprender a todas aquéllas que deben intervenir para restituir al agraviado. 26
El acto de autoridad: acto reclamado El acto de autoridad puede consistir básicamente en un hacer (actos positivos) en un no hacer (actos negativos) y en una probabilidad de hacer (actos futuros inminentes). En el siglo XIX en el amparo de Álvarez Rul y Miranda e Iturbe contra actos del Ayuntamiento de la Ciudad de México, el juez de Distrito que conoció del caso consideró que era absurdo que la omisión de la autoridad diera lugar al amparo, puesto que éste sólo procedía contra actos o leyes de autoridad.
Clasificación de los actos reclamados Tipo de acto Implicaciones Relación con el fondo Positivos Implican un hacer o actividad Existe materia para estudiar el fondo del amparo 1 Negativos Existe materia para estudiar el fondo del amparo Se refieren a un no hacer En relación con los efectos restitutorios de la sentencia de amparo En apariencia son negativos, pero en realidad son positivos Existe materia para estudiar el fondo del amparo Negativos con efectos positivos Actos prohibitivos Se refieren a impedir la ejecución de algo Existe materia para estudiar el fondo del amparo Actos declarativos Existe materia para estudiar el fondo del amparo si hay principio de ejecución Son los que evidencian una situación jurídica 2 En la demanda de amparo indirecto Existe materia para estudiar el fondo del amparo Ley o acto que de cada autoridad se reclame (108, Ley de Amparo) Como requisito de la demanda de amparo En la demanda de amparo directo Existe materia para estudiar el fondo del amparo Sentencia definitiva, laudo o resolución que hubiere puesto fin al juicio (175 Ley de Amparo) * En la tesis 1ª. CXC/2007, la Primera Sala de la SCJN, diferenció entre actos negativos y omisivos.
