Irányítás, felügyelet, ellenőrzés A helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete

1. Irányítás, felügyelet, ellenőrzésA helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete 2012. március 6. Előadó: Dr. Csonka Ernő Területi Közigazgatásért és Választásokért Felelős Helyettes Államtitkár, Államtitkári Kabinetfőnök Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium

2. Az előadás tematikája Fogalmi alapvetések 1. Irányítás • elmélet • - szabályozás • gyakorlat • elmélet • szabályozás • gyakorlat 2. Felügyelet 3. Ellenőrzés 4. Helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete

3. Fogalmi alapvetések I. 1. Vezetés 2. Irányítás • hierarchikus közigazgatás • szervezeten belüli tevékenység • tárgya: az adott szervezet • döntések végrehajtása, ellenőrzése • szervezetek közötti viszonyok szabályozása • meghatározó befolyás gyakorlása • közvetett vagy közvetlen; elvi vagy operatív; szervezeti vagy szakmai (kettős irányítás fogalma) • szakmai irányítás – ágazati irányítás • szervi irányítás: • szervezet létrehozása, átszervezése • személyzeti politika • szervezeti struktúra kialakítása • működési rend meghatározása

4. Fogalmi alapvetések II. 3. Felügyelet 4. Ellenőrzés • része az irányításnak • elkülönül az irányítástól • szervezet céljait, feladatait nem jelöli ki • tevékenységet ellenőriz • intézkedést kezdeményez, kikényszerít • cél és eredmény összevetése • információszerzés • értékelés • javaslatot fogalmaz meg

5. Irányítás – Vezetés – Felügyelet – Ellenőrzés kapcsolata Irányítás bbmnbmnbmnmbmnbmnbjhgjh Vezetés hhgj Felügyelet Ellenőrzés

6. Az irányítás elmélete • Hatalmi viszony, meghatározó befolyás • Eszközei: • jogi eszköz (jogszabály) • nem jogi eszközök (ösztönzés) • Irányítás jogi szempontból: - szabályozás - konkrét utasítás - konkrét ügyben döntés (hozzájárulás, jóváhagyás, javaslat, véleményezés - aktus felülvizsgálat

7. Az irányítás szabályozása 2010. évi XLIII. törvény a a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról (Ksztv. 2. §) Irányítás a következő hatáskörök együttese (államigazgatási szervek irányítása) • az államigazgatási szerv alapítása, átalakítása, valamint megszüntetése, • az államigazgatási szerv vezetésére kinevezés, vezetői megbízás adása, az államigazgatási szerv vezetőjének felmentése, a vezetői megbízás visszavonása, és - ha törvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik - az államigazgatási szerv vezetőjével kapcsolatos egyéb munkáltatói jogok gyakorlása, • az államigazgatási szerv tevékenységének törvényességi, szakszerűségi, hatékonysági és pénzügyi ellenőrzése, • az államigazgatási szerv szervezeti és működési szabályzatának jóváhagyása, • az államigazgatási szerv döntésének megsemmisítése, szükség szerint új eljárás lefolytatására való utasítás, • jogszabályban meghatározott esetekben az államigazgatási szerv döntéseinek előzetes vagy utólagos jóváhagyása, • egyedi utasítás kiadása feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására, • jelentéstételre vagy beszámolóra való kötelezés, • az államigazgatási szerv kezelésében lévő közérdekű adatok és közérdekből nyilvános adatok, valamint egyes irányítási hatáskörök gyakorlásához szükséges, törvényben meghatározott személyes adatok kezelése.

8. Az irányítás gyakorlata 1, Minisztérium • Kormány irányítja • miniszter vezeti • hivatali szervezetet: - miniszter irányítja - közigazgatási államtitkár vezeti 2, Polgármesteri Hivatal - polgármester irányítja: • a hivatal feladatait meghatározza • a szervezet, létszám, munkarend előterjesztője • a jegyző felett munkáltatói jogok gyakorlója - jegyző vezeti: • munkáltatói jogok gyakorlója • beszámol a testületnek • szabályozza a kiadmányozást

9. Az irányítás gyakorlata 2.

10. A fővárosi, megyei kormányhivatalok irányítása • 2010. évi CXXVI. törvény 288/2010. (XII.21) kormányrendelet • Kettős (osztott irányítás) - funkcionális/ szervi irányítás (KIM, NÁK) - szakmai/ ágazati irányítás (minisztérium, központi hivatal) • Alapítás, kormánymegbízott kinevezés és felmentés miniszterelnök • Közigazgatás szervezéséért felelős miniszter: • átszervezés, megszüntetés • egyéb munkáltatói jogok • ellenőrzés • létszám, költségvetés meghatározása • Szakmai irányítás: • Helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete • fejlesztési tanácsok törvényességi felügyelete • közoktatási feladatok KIM NFM NEFMI

11. A fővárosi és megyei kormányhivatalok vezetése • Kormánymegbízott 2. Főigazgató 3. Igazgató Kormányhivatalt vezeti Hivatali szervezetet vezeti Főigazgató helyettese 4. Szakigazgatási szerv vezetője szakmai irányító egyetértése szükséges

12. A felügyelet elmélete • Jogilag szabályozott tevékenység, hatóság végzi • Irányítás része • Önálló felügyelet /például ügyészi felügyelet/ Jogalanyok alapján: • önkormányzatok felett • gazdálkodó szervezetek felett • - állampolgárok felett Jogalap szerint: • törvényességi • - célszerűségi Eszközök szerint: • segítő és helyreigazító eszközök (tanácsadás) • - helyettesítő eszközök ( aktus pótlás)

13. A felügyelet gyakorlata I. • A civil szervezetek, köztestületek, önkormányzatok felügyelete • általában autonóm testületek felügyelete (köztestület, egyetem, területfejlesztési tanács) • általában bírósági, miniszteri • működés, döntés jogszerű-e • változó eszközök 2. A hierarchikus irányítás keretében megvalósuló felügyelet Ksztv. 4. § (1) bekezdés • az államigazgatási szerv vezetésére kinevezés, felmentés • az államigazgatási szerv tevékenységének törvényességi, szakszerűségi, hatékonysági és pénzügyi ellenőrzése • szervezeti és működési szabályzatának jóváhagyása • jelentéstételre vagy beszámolóra kötelezés • pl. KIM – Központi Statisztikai Hivatal - Szellemi Tulajdon Nemzeti Hivatala - KIM Igazságügyi Szolgálata (KIMISZ) • Felügyeleti eljárás a Ket. alapján

14. A felügyelet gyakorlata II. 3. A tevékenységek hatósági felügyelete • Ellenőrzés • Intézkedési, döntési jog • Hatósági felügyelet: piacfelügyelet, pl: PSZÁF NMHH - Hatósági ellenőrzés Ket. alapján pénzpiac hírközlési és médiapiac - Ellenőrzés jogkövetkezményei: • elsőre figyelmeztetés elve • hivatalból eljárás • eljárás kezdeményezése

15. Az ellenőrzés fogalma • Kitűzött feladat és elért eredmény összevetése • Jogi szabályozottság - Típusai: • hierarchia szerint: külső/ belső • formai terjedelem szerint: átfogó/ téma/ cél/ utó • speciális fajtái: szabályszerűségi, hatékonysági, költségvetési, gazdálkodási, törvényességi, szakmai • közigazgatási szempontból • közigazgatáson kívüli ellenőrzés • közigazgatáson belüli ellenőrzés

16. A közigazgatáson kívüli ellenőrzés • Országgyűlés Kormányt • Alapvető jogok biztosa • Állami Számvevőszék • Alkotmánybíróság • Bíróság • Ügyészség

17. A közigazgatáson belüli ellenőrzés • A kormányzati szintű ellenőrzés: Kormányzati Ellenőrzési Hivatal • A területi államigazgatási szervek ellenőrzési tevékenysége • NÁK • szakmai irányító szervek ellenőrzései • kormányhivatalok ellenőrzési tevékenysége • törzshivatal ellenőrzései • egyes szakigazgatási szervek ellenőrzései

18. A törvényességi felügyelet elmélete - Európai elmélet • állam egységének elve • segítő felügyelet elve - Helyi Önkormányzatok Európai Chartája • önkormányzatok feletti törvényességi, célszerűségi felügyelet - Nemzetközi tendenciák • decentralizáció állami beavatkozás szűkül • előzetes felügyelet visszaszorulóban - Nemzetközi felügyeleti eszközök • szakmai segítségnyújtás, törvényességi észrevétel • jóváhagyás – engedélyezés (Ausztria) • önkormányzati döntés pótlása (Franciaország – prefektus) • választott tisztségviselő felfüggesztése (Franciaország, Belgium) • önkormányzati testület feloszlatása (Portugáliában nincs január 1-jén költségvetés) • állami megbízott beállítása (adósságrendezés)

19. A magyar törvényességi ellenőrzési rendszer -liberális szabályozás, kevés állami eszköz a beavatkozásra • gyenge eszközrendszer • utólagos ellenőrzési jogkör • Információkérés, szakmai segítségnyújtás • Törvényességi felhívás • Alkotmánybírósági, bírósági eljárás kezdeményezése • Állami számvevőszéki vizsgálat kezdeményezése • Közbeszerzési Döntőbizottságnál eljárás kezdeményezése • Polgármester ellen fegyelmi eljárás kezdeményezése • Képviselő-testület összehívása • Tisztségviselő felelősségének kezdeményezése Jogosítványok:

20. A törvényességi ellenőrzés problematikája • a jegyzőkönyvet nem küldték időben (átlagosan 34. napos késedelem) • az eljárásban nem voltak határidők (pl. törvényességi felhívás teljesítése) • a törvénysértő döntés hatályos maradt (a határozat felfüggesztését lehetett kérni) • ÁSZ ütemtervébe nem fért bele az ellenőrzés • mulasztásos törvénysértéseket nem lehetett kezelni

21. A törvényességi felügyelet kialakítása Alaptörvény • törvényességi felügyelet a Kormányhivatal útján (2012.01.01) • rendelet haladéktalan megküldése • jogalkotási kötelezettség elmulasztása • képviselő-testület feloszlatása • sarkalatos törvény Alapkérdés: előzetes vagy utólagos felügyelet? • utólagos felügyelet • előzetes felügyelet • előzetes felügyelet jóváhagyással

22. A törvényességi felügyelet rendszere Célja képviselő-testület, bizottság, részönkormányzat, polgármester, főpolgármester, megyei közgyűlés elnöke, jegyző működése jogszerűségének biztosítása Vizsgálja • szervezetének, működésének, döntéshozatali eljárásának jogszerűségét; • döntéseinek (rendelet, határozat) jogszerűségét; • törvényen alapuló jogalkotási, továbbá jogszabályon alapuló döntési és feladat-ellátási (közszolgáltatási) kötelezettségének teljesítését. Nem terjed ki: • amelyek alapján munkaügyi vitának vagy közszolgálati jogviszonyból származó vitának vagy • jogszabályban meghatározott bírósági vagy közigazgatási hatósági eljárásnak van helye, • amelyet a képviselő-testület mérlegelési jogkörében hozott, a mérlegelési jogkörben hozott döntések esetében a kormányhivatal kizárólag a döntéshozatali eljárás jogszerűségét vizsgálhatja. Eljárás • rendeletet haladéktalanul, jegyzőkönyvet 15 napon belül megküldi • mérlegelési jogkör • elsődleges a törvényességi felhívás, legalább 30 napos határidővel

23. A törvényességi felügyelet eszközei A kormányhivatal: • törvényességi felhívással élhet; • kezdeményezheti a képviselő-testület összehívását, valamint a Törvényben meghatározott esetben összehívja a képviselő-testület ülését; • kezdeményezheti a Kormánynál, hogy indítványozza az Alkotmánybíróságnál az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálatát; • kezdeményezheti a törvényszéknél az önkormányzat határozatának felülvizsgálatát; • kezdeményezheti a határozathozatali, feladat ellátási kötelezettségét nem teljesítő helyi önkormányzattal szemben bírósági eljárás megindítását, a határozathozatal pótlásának elrendelését; • javasolhatja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszternek, hogy kezdeményezze a Kormánynál az Alaptörvénnyel ellentétesen működő képviselő-testület feloszlatását; • kezdeményezheti a Magyar Államkincstárnál a központi költségvetésből járó támogatás jogszabályban meghatározott részének visszatartását vagy megvonását; • pert indíthat a sorozatos törvénysértést elkövető polgármester tisztségének megszüntetése iránt; • fegyelmi eljárást kezdeményezhet a helyi önkormányzat polgármestere ellen és a polgármesternél a jegyző ellen; • kezdeményezheti a helyi önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat lefolytatását az Állami Számvevőszéknél; • szakmai segítséget nyújt a helyi önkormányzatnak a feladat- és hatáskörébe tartozó ügyben; • törvényességi felügyeleti bírságot szabhat ki a helyi önkormányzatra az e törvényben meghatározott esetekben.

24. Egyes eszközök jellemzői 1. 1.) A törvényességi felhívás • Elsődleges eszköz • Írásban, 30 napos határidő 2.) Információkérés • köteles eleget tenni • javaslat lehet működésre, szervezetre, döntéshozatalra 3.) Testület összehívása • törvényességi kérdések tárgyalása indokolt • közvetlen összehívási jog 4.) Önkormányzati rendelet Alaptörvénybe ütközése - KIM Kormány Alkotmánybíróság 5.) Önkormányzati rendelet jogszabályba ütközése - Kormányhivatal Kúria 6.) Jogalkotási kötelezettség /törvényen alapuló/ elmulasztása - Kormányhivatal Kúria

25. Egyes eszközök jellemzői • Kúria rendeli el • kormánymegbízott alkotja a rendeletet • nem módosítható 7.) Törvényen alapuló jogalkotási kötelezettség pótlása 8.) Határozat felülvizsgálat • törvényszék • határozat végrehajtásának felfüggesztése 9.) Feladat-ellátási kötelezettség elmulasztása • törvényszék • feladat ellátására kötelezhet • új Pp. szabály 10.) Felügyeleti bírság esetei: • ha a jegyző a kormányhivatal felhívása ellenére a megadott határidőn belül nem tesz eleget a jegyzőkönyv megküldési kötelezettségének; • ha a polgármester, a jegyző határidőben nem tesz eleget a kormányhivatal információkérésre irányuló megkeresésének; • ha a törvényszék megállapítja, hogy a helyi önkormányzat jogalkotási, határozathozatali, feladat-ellátási (közszolgáltatási) kötelezettségének nem tett eleget és a bíróság által tűzött határidő eredménytelenül eltelt; • ha a kormányhivatal kezdeményezése alapján a képviselő-testület nem folytatja le határidőben a polgármester, valamint a polgármester a jegyző ellen a fegyelmi eljárást.

26. Köszönöm megtisztelő figyelmüket!