Kommunal og Fylkeskommunal selskapsetablering og selskapsstyring

1. Kommunal og Fylkeskommunal selskapsetablering og selskapsstyring Hvordan få til en god rolleavklaring mellom selskapseier(ne) og selskapets ledelse Spesialrådgiver i KS Morten Strand

2. Kommunestyret ”Kommunene har tatt inn over seg at selskapsorganisering innebærer å gi slipp på en tradisjonell form for forvaltningsstyring, men har ikke i samme grad har tatt inn over seg hva den nye rollen skal være” (NF/06) forvaltningsdrift Kommunestyret forvaltningsdrift

3. Interkommunalt samarbeid

4. Dere er sjefen! • Kommunen står i stor grad fritt til å velge hvordan de ulike tjenestene skal organiseres: • Internt i kommunen • Kommunalt foretak (kap. 11 kl) • Lov om interkommunale selskaper • Vertskommune (§ 28 b og c) • Lov om aksjeselskap • Samarbeid etter § 27 kl • Uformelt el avtalebasert samarbeid uten formell overbygning • Når virksomhet legges ut i selskaper, innebærer dette at du som folkevalgt får en annen styringsrolle enn om virksomheten ligger i egen etat • Uansett hvordan de ulike tjenestene blir utført har kommunestyret det rettslige ansvaret overfor innbyggerne.

9. Politikerrollen Ombudsrollen Kontakt med innbyggerne Oppfølging av enkeltsaker Styringsrollen Strategi og politikkutforming Styring og kontroll Lederrollen Debatt og dialog Premissleverandør Arbeidsgiverrollen Kommunens omdømme

10. Innbyggere, folkevalgte og administrasjonen: God Representa-sjon Innbyggere Velgere Brukere God oppgaveløsning Informasjon Innvirkning Administrasjon Tjenester Folkevalgte Politikere Partier God styring

13. Bør folkevalgte sitte i styrer i kommunalt eide selskaper?

14. Krise skaper nytenkning

15. Eierskapsmelding

16. Figur 5 Andel av kommunene som har politisk behandlet en overordnet eierskapsmelding for den samlede selskapsporteføljen kommunen er enten del- eller heleier av. N 2009 = 245.

18. Hva er en Eierskapsmelding? • En eiremelding er et politisk styringsinstrument for en virksomhet som er lagt til et annet rettssubjekt enn kommunen: • Det kan enten være en virksomhet med et eget styre (KF,AS,IKS) eller en vertskommune eller et interkommunalt organ.

19. Målsettingen med en Eierskapsmelding? • Målsettingen med en eiermelding er å sikrer forutsigbarhet overfor selskapene og ”omverden”, samt gi tydelig melding om hva eier ønsker at selskapene/samarbeid skal utrette • Eiermeldingen bør revideres/debatteres hvert år i forbindelse med for eksempel et fast årlig eierskapsseminar • Gir forutsigbarhet både for selskapene/samarbeid og for eier • Bruk meldingen til å fremskaffe informasjon og styringsgrunnlag for det interkommunale samarbeidet

20. Hvorfor en Eiermelding? • Gir eier og omverden en enkel oversikt over kommunens selskap/foretak/samarbeid • Prosessen med utvikling av en eiermelding gir eier mulighet for å utvikle politikk for hva de vil med selskapene/samarbeid • Kommunene har et kontroll – og tilsynsansvar overfor sine eierinteresser i selskapet • Disse bestemmelsene gir kontrollutvalgene en selvstendig rolle i forhold til eierne og selskapsledelsen • Eierskapsmelding og selskapsstrategier forenkler (er nødvendig?) for å gjennomføre lovpålagt selskapskontroll

21. Hvorfor en Eiermelding? • Operasjonaliserer overordnede prinsipper for eierstyring (eksempelvis): • Politikerrollen, sammensetning av styre og eierorgan, rolleavklaring • Kjøreregler til selskapene (f eks informasjons- og rapporteringskrav) og eierne (hvor og når foregår kommunikasjon til selskapet og mellom eierorgan og kommunestyret) • Eks på eierkrav: Åpenhet, forutsigbarhet, effektivitet, innbyggerne, kvalitet, miljø, omdømme, etikkforhold • Kjøreregler for eierskap i samarbeid • Vurderinger/kjøreregler for valg av selskapsformer ved utskilling • Rutiner for årlig revidering av eierskapsmelding og eierskapsspørsmål

22. Hvordan lage en Eierskapsmelding? • Ikke kopier andres meldinger blindt; men stjel de gode ideene og lær av de dårlige • Sørg for forankring og jobbing i egen kommune med innholdet (administrativt, politisk og med styrene). • Derfor: Det finnes ingen ”mal” • Men erfaring tilsier at man starter i det ”små” (1.generasjonsmelding) og ved revidering utvider meldingens innhold gjennom 2. og 3. generasjonsmeldinger.

25. Figur 4 Har din kommune politisk behandlet en overordnet eierskapsmelding for den samlede selskapsporteføljen kommunen er enten del- eller heleier av? N 2009 = 245, N 2008=211.

26. Figur 6 Er det i gang arbeid med utvikling av en overordnet eierskapsmelding for kommunens samlede selskapsportefølje? N 2009 = 187, N 2007=180.

27. Figur 7 Når ble meldingen første gang politisk behandlet? ? N 2009 = 51.

29. Utdrag av KS Eierforums anbefalinger til debatt Eiermeldinger

30. KS Eierforum • Kompetansenettverk for offentlig utøvelse av eierskap i kommunal sektor • Bidra til å utvikle et kompetent og aktivt eierskap hos norske kommuner og fylkeskommuner, til det beste for befolkningen • Pådriver for best mulig rammebetingelser når det gjelder eierskap • Utarbeidet bl a anbefalinger som grunnlag for debatt og det kommunale eierskapet. Normative i formen, basert på ”compy or explain” • www.ks.no/eierforum

31. Eierskapsmelding – samlede momenter • Hvilke verdier legger vi som eiere til grunn for bruk av selskaper generelt og i forhold til valg av selskapsform. • Eiers forventninger til selskapene – formålsvurderinger for å sikre at selskapene drives i tråd med eiers målsetting med virksomheten. • Rollefordeling mellom styret, eierorgan og kommunestyret. • Prinsipper for valg av styre og kompetansevurderinger ved styresammensetning.

32. Prosess for utarbeidelse eierskapsmelding Viktige erfaringer/anbefalinger • Sørg for god forankring av prosessen • Bruk god tid • Skill mellom eierskapspolitikk og eierskapsstrategi • Etabler gode rutiner for evaluering og oppfølging • Koordiner arbeidet med samarbeidskommuner

33. Prinsipper for godt eierskap Et godt eierskap forutsetter at kommunen: • Har en overordnet eierskapspolitikk og etablerer eierstrategier for ulike typer selskaper • Viktig å skille mellom eierskapspolitikk og eierstrategier • Stiller klare krav til seg selv om eier • Åpenhet, forutsigbarhet, langsiktighet, klare mål, osv. • Stiller klare krav til selskapene • Generelle og selskapsspesifikke krav • Etablere gode ”kjøreregler” • Rutiner for god og tillitsfylt dialog mellom selskaper og eiere

34. Valg av selskapsorganisering • Hva bør vektlegges som grunnlag for beslutning om selskapsorganisering? • F.eks. behov og muligheter for politisk styring, risikovurderinger, kommunens rolle som eier, myndighetsutøver og kunde • Hvilke selskapsformer er aktuelle for kommunal organisering, og hvilke muligheter og begrensinger som ligger i aktuelle selskapsformer ut fra de mål og hensyn som kommunen ønsker å ivareta i forbindelse med selskapsorganisering? • Kan bl.a. være avhenging av formål med selskapsorganiseringen, behov for styring og kontroll og samarbeid med andre aktører • Andre momenter kan være: merverdiavgift, skatteplikt, dokumentavgift ved overdragelse av eiendom og lånebetingelser

35. Kategorisering av formål Fordi; tydeliggjør signaler i forhold til avkastningskriterier og gir forutsigbarhet til selskapene og omverden • Kategorisering etter motiver, f eks • Finansielt eierskap • Politisk eierskap • Blandingsformål • Effektivisering • Samfunnsøkonomisk motivert • Regionalpolitisk motivert • Kulturpolitisk motiver • Hovedinndelingen synes å gå mellom finansielt eierskap og politisk eierskap • Innenfor disse to hovedkategoriene, og i grenselandet mellom disse, kan en ha mange andre inndelinger • En ulempe med å bruke kategorier med blandingsformål kan være at politikerne ikke tar stilling til hovedformålet med eierskapet, noe som kan resultere i uklar eierstyring

36. Selskapsoversikt • Opplysninger som er nødvendige for beskrivelse og oppfølging av kommunens eierinteresser: • Eiere og eierandeler • Styringsform og styrende organer • Formålsparagraf (vedtekter) • Organisasjonens virksomhet • Økonomiske nøkkeltall • Kommunens økonomiske engasjement • Andre sentrale forhold ved eierskapet • Rutiner for kartlegging, evaluering og oppfølging

37. Prosess for utarbeidelse eierskapsmelding Viktige erfaringer/anbefalinger • Sørg for god forankring av prosessen • Bruk god tid • Skill mellom eierskapspolitikk og eierskapsstrategi • Etabler gode rutiner for evaluering og oppfølging • Koordiner arbeidet med samarbeidskommuner

38. Nr 1 – obligatorisk opplæring av folkevalgte - Kommuner bør gjennomføre obligatoriske kurs for samtlige folkevalgte i de ulike aspektene knyttet til eierstyring av utskilt virksomhet i løpet av de første 6 månedene av valgperioden og senere med oppfølging etter 2 år.

39. Nr. 2 Utarbeidelse av eierskapsmeldinger • Kommuner skal foreta en politisk gjennomgang av virksomhet som er organisert som selvstendige rettssubjekter eller interkommunale organer gjennom utarbeidelse av en eierskapsmelding. • Eierskapsmeldingen bør gjennomgås og eventuelt revideres hvert år i kommunestyret. • Eierskapsmeldingen skal også inneholde klargjøring av strategier og retningslinjer for det enkelte selskap. • All eierskap i selvstendige rettssubjekter, skal fremgå på en klar og instruktiv måte i årsberetningen

40. Nr 4 Vurderinger og valg av selskapsform • Det er eiers ansvar å sikre en selskapsform som er tilpasset virksomhetens formål, eierstyringsbehov, markedsmessige forhold og konkurranseregelverket. • Skal selskapet ta risiko og operere i et marked, bør det etableres et selskap med begrenset ansvar. Der selskapet skal yte tjenester til eierne i egenregi, kan både interkommunale selskap og foretak være hensiktsmessige former. Stiftelser er ikke anbefalt for virksomhet som krever eierstyring.

41. Nr. 5 Fysisk skille mellom monopol og konkurransevirksomhet • Selskaper som opererer med konkurransevirksomhet i tillegg til monopolvirksomhet, bør som hovedregel skille ut virksomheten for å unngå mistanke om muligheten for rolleblanding og kryssubsidiering. • Organiseringen av konkurranseutsatt virksomhet bør så langt mulig, være ledelsesmessig, personalmessig og fysisk atskilt fra monopolvirksomheten.

42. Nr 7 Sammensetning av eierorgan • -Det bør tilstrebes at politisk ledelse oppnevnes som selskapets eierrepresentanter i eierorganet i selskaper der kommunen har et utrykt ønske og behov for en tettere oppfølging av selskapets virksomhet. • Eier skal formalisere en forutsigbar kommunikasjonslinje mellom eierorgan og kommunestyre i forkant av generalforsamling/representantskapsmøte.

43. Nr 9 Valgkomité for styreutnevnelse i aksjeselskap og interkommunale selskaper • Ved valg av styre til selskaper organisert etter aksjeloven og lov om interkommunale selskaper, vil det være hensiktsmessig å ta i bruk valgkomité. • Formålet er å sikre sammensetning av styre med komplementær kompetanse og i tråd med eiers formål med selskapet. • Bruk av valgkomité bør vedtektsfestes. • Representantskapets/generalforsamlingens leder velger leder av valgkomiteen • I selskap med flere eierkommuner, bør valg komiteen sammensettes for å speile eierandel. Flertallet av valgkomiteen bør være uavhengige av styret og ansatte. • Valgkomiteens innstilling bør begrunnes. • Valgperioden kan vedtektsfestes, men allikevel være fleksibel i forhold til eiers behov for kompetanse.

44. Nr 10 Rutiner for kompetansevurdering av selskapsstyrene • For å sikre utvikling av nødvendig kompetanse i styret, anbefales det at følgende rutiner etableres som en del av styrets rammer. Styret skal: • Fastsette instrukser for styret og den daglige ledelsen med særlig vekt på klar intern ansvars- og oppgavefordeling • Foreta en egenevaluering hvert år både når det gjelder kompetanse og arbeid. • Gis jevnlig mulighet til ekstern styreopplæring. Nye styremedlemmer skal gis opplæring om ansvar, oppgaver og rollefordeling. • Gjennomføre egne styreseminarer hvor fokus går på roller, ansvar og oppgaver. • Fastsette en årlig plan for sitt arbeid med vekt på mål, strategi og gjennomføring. • Gi en samlet redegjørelse for selskapets styring og ledelse i en årsrapport. Dersom dette ikke er gjort, skal det forklares.

45. Nr 13 Habilitetsvurderinger og politisk representasjon i styrene • Det er opp til hvert enkelt eierorgan (kommunestyre, representantskap/generalforsamling) å avgjøre hvilken type kompetanse et styre skal ha. • I utgangspunktet anbefales det å unngå situasjoner der styrets medlemmer jevnlig blir vurdert i forhold til forvaltningslovens § 6 regler om habilitet. • Det anbefales at kommunestyret og andre eierorgan som velger styre som en regel kritisk vurderer bruken av ledende politikere i selskapsstyrene. • Generelt anbefales menig politisk deltakelse i styrene som et ledd i å øke engasjement og kunnskap for selskapsstyring generelt.

46. Nr 14 Kjønnsrepresentasjon i styrene • Det bør tilstrebes lik kjønnsrepresentasjon i styrene, uavhengig av organisasjonsform. • Egne rekrutteringsseminar bør iverksettes der det er vanskelig å oppnå lik kjønnsrepresentasjon

47. Nr 15 Godtgjøring til styremedlemmer • Kommunen bør i forbindelse med utarbeidelse og eventuell revidering av eiermelding, gjennomføre en prinsipiell diskusjon om honorar som grunnlag for eierorganets fastsetting av styrehonorar, uavhengig av organisasjonsform. • Godtgjørelsen bør reflektere styrets ansvar, kompetanse, tidsbruk, rettslig ansvar og virksomhetens kompleksitet. Dette innebærer at styrehonorar for selskaper som opererer i et marked og hvor det er betydelig risiko, bør reflektere ansvaret. • Generelt bør styreleder godtgjøres særskilt i forholdt til styremedlemmene. • Det anbefales at selskapene særskilt tegner styreforsikring for alle styremedlemmene i selskaper med begrenset ansvar. Forsikringen gjelder det økonomisk ansvaret, ikke det strafferettslige. • Styremedlemmer generelt bør ikke påta seg særskilte oppgaver for det aktuelle selskapet i tillegg til styrevervet. • Alle som påtar seg styreverv for kommunale selskaper, bør registrere vervene påwww.styrevervregister.no

48. Nr. 16 Arbeidsgivertilhørighet i selvstendige rettssubjekter • - Det anbefales at selskapene ved utskilling av virksomhet til selvstendige rettssubjekter, søker medlemskap i en arbeidsgiverorganisasjon • Ved utskilling av virksomhet i selvstendige rettsubjekter, er det aktuelle selskapet ikke lenger tilknyttet kommunens lønns- og avtaleforhold gjennom det kommunale systemet. Svært mange selskaper fortsetter å benytte det kommunale avtaleverket uten at de egentlig har et partsforhold i det. Så fremt ingen av partene ser dette som problematisk, vil utfordringen først komme opp for arbeidsgiver dersom det oppstår konflikt eller det vil være behov for juridisk eller forhandlingsmessig bistand.     • Uten tilknytning til en arbeidsgiverorganisasjon, står selskapene utenfor det faglige nettverk og fellesskap som er en del av det tilbudet som følger med medlemskap i en seriøs arbeidsgiverorganisasjon.

49. Nr. 17 Utarbeidelse av etiske retningslinjer og samfunnsansvarlig forretningsdrift • Det anbefaler at samfunnsansvarlig forretningsdrift legges til grunn for selskapets formål. Dette innebærer at kommunene etter en selskapsmessig organisering sikrer best mulig kvalitet, effektivitet og langsiktighet i tjenesteproduksjonen, og at selve tjenesten er drivkraft. • Produksjon av varer og tjenester i kommunene er etablert med tanke på å levere noe befolkningen trenger. Etiske holdningene legger grunnlaget for hvordan man faktisk handler. Etiske prinsipper er sterkt knyttet opp mot samfunnsansvaret, og er en viktig del av de vurderinger som gjøres i forbindelse med det å drive et selskap samfunnsansvarlig. • Etiske retningslinjer bør derfor utarbeides i det enkelte selskap.

50. Nr. 18 Åpenhet og klarhet om administrasjonssjefens rolle i kommunale og fylkeskommunale foretak. • Administrasjonssjefens rolle som budsjettansvarlig for kommunens samlede økonomiske virksomhet, herunder foretakene kombinert med manglende instruksjonsmyndighet overfor daglig leders disponeringer, bør være gjenstand for en samhandlingsdiskusjon ved opprettelse av foretak. • Administrasjonssjefen, stedfortreder eller andre i ledende administrative posisjoner samt medlem av fylkes- og kommunalråd (gjelder for kommuner med parlamentarisme) bør ikke sitte i styret. Ved annen folkevalg t deltakelse i styret, bør det gjøres en habilitetsvurdering i forkant.