Curso: CONVÊNIOS – Normas Aplicáveis . Período: 17 a 21/05/2010

Curso: CONVÊNIOS – Normas Aplicáveis. Período: 17 a 21/05/2010 Instrutor: Antonio Araújo da Silva Auditor Federal de Controle Externo e Assessor do TCU – Mestre em Economia Local: Instituto Plácido Castelo – TCE Ceará Público alvo: Jurisdicionados do TCE

OBJETIVO DO CURSO: Transmitir aspectos teóricos e práticos sobre os convênios, desde a celebração até os processos de tomada de contas especial – TCE – a partir do conhecimento do arcabouço conceitual, legal e jurisprudencial que rege essa matéria.

Ementa: • Legislação; • Transferências Voluntárias; • Disposições da LRF e os Convênios; • Convênios – Aspectos Gerais; • Contratos- Noções Gerais; • Convênios x Contratos; • Convênios x Siconv (Portal), e • Tomada de Contas Especial

Legislação: Dentre a legislação que rege os convênios, destaca-se: • IN/STN 01/97 (ainda em vigor); • IN 01/2005 SECON-SEFAZ-SEPLAG; • Decreto 6170, de 25/7/2007 (Portal dos Convênios) • Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU 127/2008 • E Leis específicas: LRF (101/2000) e LDO´s

2) Transferências Voluntárias • O Senado Federal (2001, p. 11) classifica os repasses de recursos federais aos municípios segundo sua origem normativa. Conforme este critério, as transferências podem ser agrupadas em constitucionais, legais ou voluntárias. Tal critério também é adotado pelo Tribunal de Contas da União.

2) Transferências Voluntárias • As transferências constitucionais correspondem a parcelas de recursos arrecadados e repassados aos municípios por força de mandamento estabelecido em dispositivo da Constituição Federal. Inserem-se nesta modalidade os recursos provenientes do Fundo de Participação dos Estados (FPE), do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), do Imposto Territorial Rural (ITR), do Imposto sobre Operações Financeiras/Ouro (IOF-Ouro), do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (FUNDEF) e do Fundo de Compensação para Exportação de Produtos Industrializados (FPEX) (Senado Federal, 2001, pp.11-12).

2) Transferências Voluntárias • As transferências legais são aquelas regulamentadas por leis específicas, as quais determinam a forma de habilitação, transferência, aplicação dos recursos e prestações de contas. Podem ser divididas em duas categorias: as transferências automáticas e as transferências fundo a fundo (Senado Federal, 2001, p. 12).

2) Transferências Voluntárias • As transferências automáticas consistem no repasse de recursos financeiros sem a utilização de convênio, ajuste, acordo ou contrato, mediante depósito em conta corrente específica, aberta em nome do beneficiário. Tal forma de transferência é utilizada no Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) (Senado Federal, 2001, p. 12).

2) Transferências Voluntárias • As transferências fundo a fundo consistem no repasse de recursos diretamente de fundos da esfera federal para fundos da esfera estadual, municipal ou do Distrito Federal, dispensando a celebração de convênios. Tais transferências são utilizadas em programas na área da saúde e da assistência social (Senado Federal, 2001, p. 12).

2) Transferências Voluntárias – art. 25 da LRF • Por fim, as transferências voluntárias são definidas no art. 25 da Lei Complementar n° 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), como a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde. • Um ponto a ser aqui destacado é a previsibilidade e regularidade das transferências. Para que se possa permitir o planejamento e a orçamentação por parte dos governos descentralizados, deve haver o mínimo de previsibilidade nas transferências oriundas do governo central. (Cap. III, Livro Controle Social e Transparência da Administração Pública).

3) Disposições da LRF e os Convênios • Estes são os principais normativos em vigor que regem a • matéria relativa às transferências voluntárias: • Decreto Lei nº 200/67; • Lei de Responsabilidade Fiscal – LC 101/2000; • Lei nº 8.666/93 (art. 116); • LDO (arts. 32 a 46 da Lei nº. 12.017, de 2009, LDO para 2010); • Decreto 93.872, de 1986; • Decreto nº 5.504, de 5/8/2005, entre outros.

3) Disposições da LRF e os Convênios • Da LRF • Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação. • Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que não observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos.

3) Disposições da LRF e os Convênios • Da LRF • Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema • Único de Saúde. • § 1o São exigências para a realização de transferência voluntária, além das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias: • I - existência de dotação específica; • II - (VETADO) • III - observância do disposto no inciso X do art. 167 da Constituição; • IV - comprovação, por parte do beneficiário, de: (...)

3) Disposições da LRF e os Convênios • Art. 51. O Poder Executivo da União promoverá, até o dia trinta de junho, a consolidação, nacional e por esfera de governo, das contas dos entes da Federação relativas ao exercício anterior, e a sua divulgação, inclusive por meio eletrônico de acesso público. • § 1o Os Estados e os Municípios encaminharão suas contas ao Poder Executivo da União nos seguintes prazos: • I - Municípios, com cópia para o Poder Executivo do respectivo Estado, até trinta de abril; • II - Estados, até trinta e um de maio. • § 2o O descumprimento dos prazos previstos neste artigo impedirá, até que a situação seja regularizada, que o ente da Federação receba transferências voluntárias e contrate operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária.

3) Disposições da LRF e os Convênios • Do Relatório Resumido da Execução Orçamentária • Art. 52. O relatório a que se refere o § 3o do art. 165 da Constituição abrangerá todos os Poderes e o Ministério Público, será publicado até trinta dias após o encerramento de cada bimestre e composto de: • I - balanço orçamentário, que especificará, por categoria econômica, as: • receitas por fonte, informando as realizadas e a realizar, bem como a previsão atualizada; • (...)

3) Disposições da LRF e os Convênios Do Relatório de Gestão Fiscal Art. 54. Ao final de cada quadrimestre será emitido pelos titulares dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 Relatório de Gestão Fiscal, assinado pelo: I - Chefe do Poder Executivo; II - Presidente e demais membros da Mesa Diretora ou órgão decisório equivalente, conforme regimentos internos dos órgãos do Poder Legislativo; (...) Parágrafo único. O relatório também será assinado pelas autoridades responsáveis pela administração financeira e pelo controle interno, bem como por outras definidas por ato próprio de cada Poder ou órgão referido no art. 20.

3) Disposições da LRF e os Convênios (DA LDO P/2011) Art. 1o São estabelecidas, em cumprimento ao disposto no art. 165, § 2o, da Constituição, e na Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, as diretrizes orçamentárias da União para 2011, compreendendo: I - as metas e prioridades da Administração Pública Federal; II - a estrutura e organização dos orçamentos; III - as diretrizes para a elaboração e execução dos orçamentos da União e suas alterações; IV - as disposições relativas à dívida pública federal; V - as disposições relativas às despesas da União com pessoal e encargos sociais; VI - a política de aplicação dos recursos das agências financeiras oficiais de fomento; VII - as disposições sobre alterações na legislação tributária; VIII - as disposições sobre a fiscalização pelo Poder Legislativo e sobre as obras e serviços com indícios de irregularidades graves; e IX - as disposições gerais.

4) Convênios – Aspectos Gerais • O convênio é um compromisso firmado pela União de repassar determinada quantidade de recursos a uma instituição de qualquer esfera de governo Estadual, Municipal ou do Distrito Federal, ou a uma entidade privada sem fins lucrativos. • Esses entes têm de se comprometer a executar o objeto do convênio de acordo com as condições previamente ajustadas entre os partícipes (União e Estados, Distrito Federal ou Municípios).

4) Convênios – Aspectos Gerais • São aspectos fundamentais dos convênios: •  Interesse comum entre os partícipes; •  Mútua cooperação dos partícipes; •  Descentralização física. • É da essência dos convênios o interesse comum dos partícipes na realização do objeto acordado. É essa coincidência de interesses que legitima a transferência de recursos previstos no Orçamento da União para execução descentralizada de uma ação do Governo Federal.

4) Convênios – Aspectos Gerais • Esmiuçar a IN 01/2005 – Estado Ceará • DAS DISPOSIÇÕES INICIAIS • Art.1º A celebração de convênios, acordos, ajustes, ou outros • instrumentos congêneres, que envolvam a transferência de recursos financeiros, oriundos de quaisquer que sejam as fontes de recursos, objetivando a realização de programas de trabalho, projeto, atividade ou de eventos com duração certa, deverão atender ao disposto nesta Instrução Normativa, na vigente Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e às exigências contidas nos arts.25 e 26 da Lei Complementar Federal • nº101, de 4 de maio de 2000.

4) Convênios – Aspectos Gerais • Esmiuçar a IN 01/2005 – Estado Ceará • DA EXECUÇÃO • Art.18. A execução do convênio subordinar-se-á ao seu prévio • cadastramento, pelo concedente, no SIAP, independentemente do seu valor ou do instrumento utilizado para sua formalização. • §1º O convênio somente poderá ser alterado mediante termo aditivo, após análise técnica de proposta devidamente justificada e aceita pelo titular do órgão ou entidade concedente, devendo o pedido ser apresentado com antecedência mínima de vinte dias em relação ao término da avença. • §2º As alterações de que trata este artigo deverão ser registradas, pelo concedente, no SIAP.

4) Convênios – Aspectos Gerais • Esmiuçar a IN 01/2005 – Estado Ceará • DA PRESTAÇÃO DE CONTAS FINAL • Art.22. O órgão ou entidade que receber recursos na forma • estabelecida nesta Instrução Normativa ficará sujeito a apresentar prestação de contas final do total dos recursos recebidos, composta das seguintes peças: • I - Plano de Trabalho executado - Anexo I; • II - Cópia do Termo de Convênio, com indicação da data de sua • publicação - Anexo II; • III - Relatório de Execução Físico-Financeira - Anexo II; • IV - Demonstrativo da Execução da Receita e Despesa, • evidenciando os recursos recebidos em transferência, a contrapartida, os rendimentos auferidos da aplicação dos recursos no mercado financeiro, quando for o caso e os saldos - Anexo III;

4) Convênios – Aspectos Gerais • Esmiuçar a IN 01/2005 – Estado Ceará • DA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL • Art.29. Será instaurada a competente Tomada de Contas Especial, visando a apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação dos danos, pelo ordenador de despesas do órgão concedente ou, na sua omissão, por determinação do Órgão de Controle Interno ou • Tribunal de Contas do Estado - TCE, quando: • (...)

4) Convênios – Aspectos Gerais • Sistema de Acompanhamento de Contratos e Convênios - SACC • Principais Informações Gerenciais • Datas de vencimento dos contratos e convênios; • Prazo máximo para celebração de aditivos; • Prazo para publicação de dispensas e inexigibilidades; • Prazo para publicação dos contratos e convênios; • Histórico de execução do instrumento; • Relatório de inadimplências.

4) Convênios – Aspectos Gerais • Sistema de Acompanhamento de Contratos e Convênios - SACC • Principais Aspectos de Controle e Transparência • Disponibilidade Orçamentária para realização de licitações; • Celebração de contratos após procedimento licitatório; • Execução de contratos e convênios somente após publicação • Execução de contratos e convênios dentro da vigência • Execução de contratos e convênios até o limite do valor pactuado; • Celebração de termos aditivos dentro da vigência do instrumento original; • Vedação de celebração de convênios com beneficiários inadimplentes; • Vedação de transferências a municípios em período eleitoral; • Disponibilização da integra dos instrumentos; • Cadastro dos usuários. (VIII Fórum de Auditoria Preventiva)

4) Convênios – Aspectos Gerais • Observe que, ao firmar um convênio, o ente da Federação assume com a União o compromisso de prestar contas da aplicação dos recursos recebidos. • Jurisprudência do TCU • A União, ao firmar um convênio, não apenas transfere recursos para um município. Mais que isso, busca realizar objetivo específico de seu interesse, cumprindo um dos princípios fundamentais previstos no Decreto-Lei nº 200/1967: o da descentralização. (Acórdão nº 200/2005 – 1ª Câmara, Relator Ministro Guilherme Palmeira)

5) Contratos- Noções Gerais • O termo convênio tem a mesma origem da palavra convenção e o mesmo significado de ajuste ou acordo entre duas ou mais pessoas. Nesse sentido, assemelha-se ao contrato. • Mas é necessário saber claramente a distinção entre convênios e contratos administrativos, pois esses institutos são tratados por legislação diversa, têm pressupostos e conseqüências diferentes. Vamos conhecê-los?

5) Contratos- Noções Gerais • Os contratos são regidos por normas específicas, diferentes das dos convênios. Essas normas garantem a observância de alguns princípios básicos em favor das partes envolvidas: • - de um lado, a prévia licitação, como regra geral, a fim de garantir a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração. •  - de outro lado, a igualdade de oportunidade entre os interessados em contratar com a Administração.

6) Convênios x Contratos • Além disso, no contrato administrativo, a Administração recorre a terceiros, uma empresa, uma organização sem fins lucrativos ou até mesmo uma entidade pública, para satisfazer os interesses coletivos. O principal interesse desses terceiros é executar o objeto do contrato para receber o valor devido. • Logo, outra diferença entre convênios e contratos administrativos está no interesse dos participantes: •  Convênios  interesse comum dos partícipes na execução do objeto; •  Contratos  interesses diversos das partes: a Administração pretende a execução do objeto do contrato e o particular tem por objetivo receber o preço a ser pago.

6) Convênios x Contratos • Jurisprudência do TCU • É vedado firmar convênios quando não ficar caracterizado o interesse recíproco entre os partícipes na implementação do objeto do ajuste. (Acórdão nº 21/2006 – 2ª Câmara, Relator Ministro Benjamin Zymler)

6) Convênios x Contratos

7) Convênios x Siconv (Portal) • - Fatores que contribuíram para que o TCU determinasse a construção do Portal de Convênios • - Razões para a sua implementação • - Benefícios esperados • - Requisitos mínimos estabelecidos pelo TCU • - Monitoramento da implantação • - Conclusões

Fatores determinantes - Relevância • Materialidade no OGU: cerca de 3% da despesa total e de 28% da despesa discricionária; • - De 2001 a 2006, representou de 8% a 15% do total de todas as transferências efetuadas para estados e municípios; • - É um robusto sistema de cooperação da União com estados, municípios e ONGs, financiado com recursos do OGU, porém pouco transparente e praticamente desprovido de mecanismos de controle social.

Fatores determinantes - Relevância • - Ausência ou deficiência nos sistemas de gestão de convênios nos órgãos e entidades repassadores. Processo de controle manual e lento • Baixa expectativa de controle por falta de publicidade e transparência dos atos de gestão; • Pluralidade e recursividade de falhas, fraudes, esquemas de desvios e outras irregularidades em toda a cadeia de operacionalização dos convênios; • Cerca de 80% da TCEs processadas no TCU tratam exclusivamente de irregularidades em convênios

Fatores determinantes – Vícios • - A problemática não é nova, tem permanecido ao longo do tempo, não obstante decisões do TCU, recomendações da CGU e esforços normativos e regulatórios no âmbito do Executivo e Legislativo • “merece registro o fato de que a mazela ora enfrentada não é nova ou desconhecida. Como já referido anteriormente, a CPI do orçamento, em 1993, debruçou-se exatamente sobre esse mesmo tema...” • “A existência de esquemas articulados que agem em detrimento do interesse público no que concerne às transferências voluntárias, e, de outro lado que toda a sorte de normas definidas para estas contratações não só foi incapaz de impedir ilícitos como, de fato, os alimentou.” • (Trechos do relatório final da CPMI “das Ambulâncias”)

Razões para implementação: Conformidade Constitucional • - Dotar a sistemática de condições para atender aos requisitos basilares da ação governamental, ao cumprimento de seus objetivos e aos parâmetros com que devem ser alcançados, respectivamente, artigos 1º, 3° e 37 da CF/88. • Merecem destaque, os objetivos republicanos de erradicação da pobreza e da marginalização e de redução das desigualdades sociais e regionais, além dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, aos quais a Administração Pública deve obediência.

Razões para implementação: Alcance de Objetivos e Metas • - A descentralização é uma opção correta, mas deve ser acompanhada da montagem de uma estrutura que permita aos órgãos e entidades federais monitorar e controlar a ação descentralizada; • Órgãos e entidades descentralizadores não são simples transferidores de recursos e, sim, gestores de programas; • Devem responder pelo cumprimento dos objetivos; • Não basta alcançar metas de execução do OGU, é necessário ter controle sobre a qualidade do gasto.

Razões para implementação: Governança e Accountability • - Fortalecer a governança pública pela redução de hiatos informacionais, disponibilizando uma única plataforma integrada de gestão, controle e comunicação; • - Induzir a elevação do nível de accountability, favorecendo um controle social mais efetivo; • Induzir ao aumento do comprometimento dos atores envolvidos com a eficiência e efetividade; • - Aperfeiçoar mecanismos de gestão, controle e transparência.

Benefícios esperados • - Menos burocracia, maior agilidade e menores custos; • -- Plataforma única, integrada, de operacionalização, controle, informação e comunicação, envolvendo todas as partes do processo; • - Mais transparência aos atos de gestão: • Acompanhamento on-line, pela sociedade, de todo o processo, desde a apresentação da proposta pelo interessado, passando pela sua análise, celebração e liberação de recursos, até a prestação de contas da execução física e financeira • - Maior expectativa de controle, e portanto, maior accountability, pela transparência dos atos. • - Controle público e social favorecidos.

Requisitos TCU – AC 2066/2006 • - Possibilitar a transparência que deve ser dada às ações públicas, como forma de viabilizar o controle social e a bem do princípio da publicidade (art. 37 c/c art. 5º, XXXIII, da CF/88); • Sistema na internet que permita acompanhamento on-line de todos os convênios e outros instrumentos jurídicos utilizados para transferir recursos federais; • - Informações relativas aos instrumentos celebrados e à sua execução acessíveis por qualquer cidadão.

Requisitos TCU – AC 2066/2006 • - Máxima acessibilidade e transparência ao cidadão mediante filtros de consulta por cidade, estado, entidade convenente, número do ajuste, objeto, dentre outros critérios de pesquisa; • Além do Portal, cada órgão trará, em sua página oficial, link para acesso aos convênios por ele celebrados; • Tratamento das denúncias recebidas reportado à CGU e ao TCU via sistema.

Requisitos TCU – AC 788 e 2066/2006 • - Dados cadastrais do convenente (público ou privado): endereço, telefone, e-mail etc; • - Parlamentar e emenda que alocaram os recursos, se houver • Objeto e plano de trabalho detalhado, com custos em nível de item, etapa e fase; • - Licitações com dados e lances de todos os licitantes; • - Status da execução física com indicação dos bens adquiridos, serviços ou obras executados; • - Execução financeira analítica no próprio sistema; • - Sinalização automática de comportamento discrepante; • - Beneficiários diretos com CPF e dados para localização; • - Formulário para coleta de denúncias.

Monitoramento – AC 2048/2007 • - O TCU aprovou a Visão Geral do Portal e o seu plano de implementação, que inclui: • Especificações de funcionalidades • Capacitação de RH (concedentes e convenentes) • Padronização de projetos e orçamentos • Interligação com outros sistemas federais (Siafi, RFB, INSS, Cadin, Caucetc) para cruzamentos e operações on-line • Os requisitos mínimos passaram a ser os constantes desses documentos. • Monitoramento por equipe técnica, sob supervisão de ministro, até implantação total do projeto concebido.

Conclusões • - O Portal de Convênios traz vantagens significativas para todos os atores envolvidos na operacionalização das transferências voluntárias federais • A padronização do processo de trabalho traz ganhos de produtividade e redução de custos para todos os agentes: concedente, executante e órgãos de controle • A governança pública dá um dos maiores passos dos últimos anos, disponibilizando ao seu PRINCIPAL interessado – a sociedade – um instrumento efetivo para viabilizar a accountability e para o exercício do controle sobre a gestão de seus AGENTES.

Da Celebração de Convênios • DAS CONDIÇÕES PARA CELEBRAÇÃO • Art. 24. São condições para a celebração de convênios e contratos de repasse, a serem cumpridas pelos convenentes ou contratados, conforme previsto na Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na legislação federal: (...) • § 4º Nos convênios e contratos de repasse celebrados com entes, órgãos ou entidades públicas, as exigências para celebração serão atendidas por meio de consulta ao Cadastro Único de Convênio - CAUC, observadas as normas específicas que o disciplinam.

Da Celebração de Convênios • DO CAUC – página da STN • O Cadastro Único de Convênio (CAUC) foi criado pela Instrução Normativa (IN) nº 1, de 4 de maio de 2001, sucedida pela Instrução Normativa nº 1, de 17 de outubro de 2005, ambas da Secretaria do Tesouro Nacional (STN). O CAUC consiste num subsistema desenvolvido dentro do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI), disponibilizado em rede a todas as unidades do Governo Federal e, na internet, no sítio da Secretaria do Tesouro Nacional. Seu objetivo é exclusivamente simplificar a verificação, pelo gestor público do órgão ou entidade concedente, do atendimento, pelos convenentes e entes federativos beneficiários de transferência voluntária de recursos da União, das exigências estabelecidas pela Constituição Federal, pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e legislação aplicável.

Da Celebração de Convênios • DO CAUC – página da STN • O CAUC possui 13 (treze) itens a serem observados quando da formalização de convênios. • O que fazer para atualizar? Exemplo • 204 – Regularidade na Prestação de Contas de Convênio • (CONCONV/SIAFI) • Item de atualização manual. O órgão ou entidade federal responsável pelo convênio, sempre que constata adimplência ou inadimplência, informa a situação no Cadastro de Convênio no SIAFI, que gera a atualização do registro no CAUC.

Da Celebração de Convênios • DO CAUC – página da STN • Somente o órgão ou entidade responsável pelo registro da pendência é competente para promover o cancelamento ou baixa no seu sistema de origem, que será refletido no CAUC. Porém, isso só é possível, quando o ente federativo comprovar a regularidade. À Secretaria do Tesouro Nacional compete tão-somente a atualização dos itens 208 e 501, tendo em vista ser a gestora dos contratos de refinanciamento de dívidas firmados com os governos estaduais e municipais, bem como a coleta das contas anuais dos entes.

Da Celebração de Convênios • DO CAUC – página da STN • As informações aqui contidas são extraídas do Subsistema CAUC- Cadastro Único de Convênio, que reflete o atendimento às exigências legais e normativas para que se possa celebrar convênios e transferir os respectivos recursos. Assim é um cadastro dos entes federativos: estados, Distrito Federal e municípios. • As secretarias e órgãos pertencentes a esses entes subordinam-se à situação cadastral do ente federativo a que se vinculam. • 2. O nome do ente pesquisado deve ser preenchido sem acento.Selecione e preencha uma das opções (1,2 ou 3): 1) Município 2) CNPJ 3) UF 3.1) Listar todos os Municípios da UF 3.2) Listar a UF

Curso: CONVÊNIOS – Normas Aplicáveis . Período: 17 a 21/05/2010