Sudski nadzor zakonitosti akata Unije – izravne tužbe

1. Sudski nadzor zakonitosti akata Unije – izravne tužbe Doc. dr. sc. Lana Ofak Katedra za upravno pravo Pravni fakultet u Zagrebu

3. Kontrola zakonitosti akata u RH • Pojedinačni akti javnopravnih tijela u području upravnog prava • žalba drugostupanjskom tijelu • tužba upravnom sudu • Opći akti • Ustavni sud RH (kontrola ustavnosti zakona, te zakonitosti i ustavnosti propisa) • novi ZUS (od 2012.) – Visoki upravni sud – kontrola zakonitosti općih akata

4. Kontrola zakonitosti akata Unije • Nadležan je Sud EU • poput upravnog i ustavnog suda • kontrolira i opće i pojedinačne akte Dvije vrste postupaka • izravne tužbe (izravno pobijanje) - SEU • nadzor posrednim putem (neizravno pobijanje) – pred SEU ili nacionalnim sudom • ako pred nacionalnim sudom – mora uputiti prethodno pitanje SEU

5. Nadležnost Europskog suda • Nadležnost ratione materiae – s obzirom na predmet postupka • Nadležnost ratione personae – s obzirom na osobu koja pokreće postupak • Nadležnost ratione temporis – s obzirom na vrijeme pokretanja postupka

7. Temeljna pitanja • Protiv čega se podnosi tužba – akti koji su predmet nadzora • i pojedinačni i opći akti • Tko može biti tuženi - donositelji akata koji su predmet nadzora • Tko može biti tužitelj – ovlaštenici za podnošenje tužbe za poništenje akta • Povlašteni • Nepovlašteni

8. Akti koji su predmet sudskog nadzora – nadležnost ratione materiae Čl. 263. Ugovora o funkcioniranju EU (bivši čl. 230. Ugovora o EZ) • Sud EU nadzire zakonitost zakonodavnih akata, akata Vijeća, Komisije i Europske središnje banke, osim preporuka i mišljenja, te akata Europskog parlamenta i Europskog vijeća koji su usvojeni s namjerom da proizvode pravne učinke prema trećima. Sud također nadzire zakonitost akata tijela, ureda ili agencija Unije koji su usvojeni s namjerom da proizvode pravne učinke prema trećima.

9. Sankcije za nezakonitost Čl. 264. st. 1. UFEU • Ako je tužba osnovana, Sud EU poništit će akt. (Napomena: pogrešan prijevod UFEU – „proglašava predmetni akt ništavim”).

10. Zakonodavni akti Svi akti osim preporuka i mišljenja Akti koji su namijenjeni da proizvode pravni učinak prema trećima Koje vrste akata se mogu usvojiti temeljem Ugovora? Uredbe Direktive Odluke Mišljenja Preporuke Akti sui generis – koji ne potpadaju pod gore navedene akte predviđene Ugovorom mogu se usvajati samo u osobitim okolnostima (podliježu nadzoru) Koje vrste akata podliježu nadzoru?

11. Koja je bitna karakteristika akata koji podliježu nadzoru? • Preporuke i mišljenja – nemaju obvezujuću snagu • Bitno obilježje akata koji podliježu nadzoru – imaju pravni učinak • Što znači imati pravni učinak? • proizvoditi promjenu u nečijim pravima i obvezama • moguće utjecati na pravni položaj stranaka (predmet Noordwijks Cement Accord)

12. Predmet Noordwijks Cement Accord • Trgovačka društva pokrenula su postupak za poništenje priopćenja Komisije da je njihov ugovor zabranjen i da im prestaje imunitet od kažnjavanja • Komisija je tvrdila da ne postoji nikakav akt koji bi mogao biti poništen – obavijest je samo neobvezujuće mišljenje • Sud je odbacio tvrdnju Komisije • Takva mjera izložila je društva velikom financijskom riziku i utjecala na njihove interese – ona ne predstavlja samo mišljenje nego odluku

13. Problemski slučajevi • Postoje brojni problemski slučajevi kada nije jasno ima li akt institucije pravne učinke • Pravni akt koji samo potvrđuje prethodni akt – ne mijenja ničiji pravni položaj • Pravni akti koji imaju samo unutarnje učinke ne podliježu nadzoru (akti koji se odnose na unutarnje ustrojstvo ili djelovanje institucije koja ga je usvojila)

14. Problemski slučajevi • Lassalle protiv Europskog parlamenta • Je li natječaj akt koji podliježe nadzoru? • ograničivanje odabira ima izravne posljedice za službenike koji ne ispunjavaju neki od postavljenih uvjeta • postavljanje uvjeta izvrsnog poznavanja talijanskog jezika nije opravdano potrebama funkcioniranja odjela za koje je raspisan natječaj

15. Problemski slučajevi • Algera i dr. protiv Zajedničke skupštine (1957.) • Obavijest predstavlja akt koji podliježe nadzoru jer dovoljno iscrpno određuje što Zajednička skupština ima namjeru poduzeti ako tužitelji i dalje nastave odbijati ponuđeni položaj

16. Akti koji su predmet nadzora • Europski sud je usvojio opće pravilo da svaka izjava institucije Zajednice kojom izražava što joj je namjera poduzeti – predstavlja akt koji podliježe nadzoru • Nije bitna činjenica je li institucija vezana takvom izjavom ili ne • Nastoji se omogućiti zainteresiranim osobama da osporavaju zakonitost namjeravanog djelovanja

17. Problemski slučajevi • U slučaju kada postupak donošenja odluke uključuje brojne stadije – tako da svaki stadij postupka predstavlja neku vrstu prethodne odluke • Jesu li prethodne odluke koje se donose u toku postupka (prije donošenja konačne odluke) akti koji podliježu nadzoru? • Odgovor ovisi o okolnostima konkretnog predmeta • Huber protiv Komisije • IBM protiv Komisije • AKZO protiv Komisije

18. Razlozi za pobijanje akata • Čl. 263. st. 2. UFEU • Nenadležnost • Bitna povreda postupka • Povreda Ugovora ili bilo kojeg drugog pravnog pravila koje se odnosi na njihovu primjenu • Zloupotreba ovlasti

20. Posljedice nezakonitosti • Opće pravilo: nezakoniti akti su oborivi (pobojni), a ne ništavi • To znači da oni imaju pravni učinak, osim ako i sve dok ih ne poništi Europski sud • Rok za poništenje akta je relativno kratak – želja da se zaštiti pravna sigurnost • Postupak se mora pokrenuti u roku od dva mjeseca od objavljivanja mjere, ili od njene notifikacije tužitelju, ili, u nedostatku navedenoga, od dana kad je mjera postala poznata tužitelju.

21. Posljedice nezakonitosti • Iznimno je nezakonit akt ništav tj. “nepostojeći” prema terminologiji Suda • Samo u slučajevima najtežih slučajeva nezakonitosti • Nisu taksativno pobrojani, utvrđuje ih Sud EU • To su takvi nedostaci koji su osobito ozbiljni • Nezakonitost akta je očita na prvi pogled • Kada su akti donijeti ultravires – ako se akt odnosi na predmet izvan dosega Ugovora ili ako postoje bitne povrede postupka u donošenju akta da se ne može reći da ga je donijela neka vlast

22. Nepostojeći akti • Posljedice nepostojećeg akta • Praktični učinak kao da je proglašen nezakonitim • Protekom roka ne može postati zakonit! - Rijetki predmeti!

23. Tuženo tijelo - donositelj akta koji je predmet nadzora • Čl. 263. Ugovora o funkcioniranju Unije dopušta nadzor nad: • Zakonodavnim aktima – koje usvajaju Europski parlament i Vijeće • Aktima Vijeća • Aktima Komisije • Aktima Europske središnje banke • Aktima Europskog parlamenta • Aktima Europskog vijeća • Aktima tijela, ureda i agencija Unije

24. Tuženo tijelo • Što ako institucija Unije delegira svoju ovlast za donošenje akta nekom drugom tijelu? • Prema čl. 263. ako je to tijelo osnovano temeljem prava Unije (tijelo, ured, agencija Unije) – njegovi akti podliježu nadzoru ako namjeravaju proizvoditi pravni učinak prema trećima

25. Tužitelji Povlašteni tužitelji • neograničeni locusstandi (čl. 263. st. 2.) Polupovlašteni tužitelji • djelomično ograničeni locusstandi (čl. 263. st. 3.) Nepovlašteni tužitelji - ograničeni locusstandi (čl. 263. st. 4.) Locus standi – pravo podnošenja tužbe

26. Povlašteni tužitelji • Čl. 263. st. 2. Ugovora o funkcioniranju EU (UFEU) • države članice • Europski parlament • Vijeće • Komisija • uvijek imaju locus standi (procesnu legitimaciju) pobijati bilo koji akt koji podliježe nadzoru, čak i akt koji nije njima upućen, nego nekom drugu • njih se tiče svaki akt Unije

27. Polupovlašteni tužitelji • Čl. 263. st. 3. UFEU • Revizorski sud • Europska središnja banka • Odbor regija • mogu pokrenuti postupak u svrhu zaštite svojih ovlasti

28. Nepovlašteni tužitelji • Čl. 263. st. 4. UFEU • Svaka fizička ili pravna osoba može … pokrenuti postupak protiv akta koji je upućen toj osobi ili koji se izravno i osobno odnosi na nju te protiv regulatornog akta koji se izravno odnosi na nju, a ne podrazumijeva provedbene mjere.

29. Nepovlašteni tužitelji • Mogu pokrenuti postupak u tri slučaja: • Protiv akta koji je njima upućen (adresat) • Protiv akta koji je od izravnog i osobnog (pojedinačnog) interesaza njih (de facto adresat) • Protiv regulatornog akta koji je od izravnog interesa za njih i koji ne zahtijeva provedbene mjere • Uvedeno Ugovorom o funkcioniranju EU – popunjena praznina koja izašla na vidjelo u predmetu UPA

30. Nepovlašteni tužitelji • Prije stupanja na snagu Lisabonskog ugovora • Mogli su pobijati samo odluke (nije bitan naziv akta već njegov sadržaj) • Moguće pobijati opće akte (uredbe) pod uvjetom da se izravno i osobno (pojedinačno) odnosi na tužitelja • u tom pogledu je uredba u odnosu na tužitelja zapravo odluka • Hartley (2004.) - ne sadrži izmjene Ugovora

31. Osobni (pojedinačni) interes • Predmet Plaumann protiv Komisije • Odluka Komisije upućena njemačkoj vladi kojom se odbija dati dopuštenje za sniženje carine na uvoz mandarina • Plaumann – uvoznik mandarina – može li pobijati odluku Komisije? • tužitelj mora dokazati da akt utječe na njega zbog određenih svojstava koja ima samo on ili zbog okolnosti koje ga razlikuju od svih drugih osoba da bi dokazao da ima osoban interes

32. Osobni (pojedinačni) interes • Tužitelj može dokazati osobni interes ako može dokazati da akt utječe na njega kao pripadnika zatvorene skupine • Zatvorena skupina je skupina osoba čiji su članovi poznati u trenutku kada akt stupi na snagu • Otvorena skupina je skupina čiji članovi nisu poznati kad akt stupi na snagu

33. Male skupine – nepriznavanje locusstandi • Akt je opći, ali osobe na koje djeluje, premda su članovi otvorene skupine, čine u stvari malu skupinu koju je lako odrediti • Sud EU “strog” u priznavanju locusstandi nepovlaštenim tužiteljima – smatra da nemaju osobni interes • Nepravične presude Suda EU? • KSH protiv Vijeća i Komisije • Spijker protiv Komisije • Binderer protiv Komisije

34. Zatvorene skupine: Odluke • Predmeti su se odnosili na odluke upućene državama članicama (opći akti), ali koje su se primjenjivale na zatvorenu skupinu osoba • Toepfer protiv Komisije • Bock protiv Komisije • Ako akt u obliku odluke djeluje na otvorenu skupinu osoba, ali unutar te otvorene skupine postoji zatvorena skupina na koju djeluje na znatno drugačiji način, ta zatvorena skupina bit će osobno (pojedinačno) zainteresirana

35. Zatvorene skupine: Uredbe • Predmeti su se odnosili na uredbe (“europski zakon”), ali koje su se primjenjivale na zatvorenu skupinu osoba • Kontradiktorne presude Suda EU • Ponekad priznaje locusstandi pripadnicima zatvorene skupine, a ponekad ne

36. Zatvorene skupine: Uredbe • Predmet La compagniefrançaisecommercialeetfinancière protiv Komisije • Nije priznao osobni (pojedinačni) interes • Predmet Fruit Company protiv Komisije • Priznao je osobni (pojedinačni) interes • Predmet Beauport protiv Vijeća i Komisije • Nije priznao osobni (pojedinačni) interes

37. Zatvorene skupine: Uredbe • Liberalniji pristup • Predmet Roquette protiv Vijeća • Commerciale Olio protiv Komisije • Sofrimport protiv Komisije • Codorniu protiv Vijeća • Gran Cremant de Cordoniu

38. Zatvorene skupine: Uredbe • Predmet UPA protiv Vijeća • Pitanje zaštite ljudskih prava • Načelo zakonitosti (vladavina prava) zahtjeva da pojedinci imaju djelotvorno pravno sredstvo • Prvostupanjski (opći) sud nije priznao locusstandi • Žalba Sudu EU • Nezavisni odvjetnik – predložio radikalnu izmjenu stajališta – treba zauzeti stav da nepovlašteni tužitelj ima osobni (pojedinačni) interes kada, zbog okolnosti u kojima se nalazi, akt ima ili mora imati bitno nepovoljan utjecaj na njegove interese • Sud EU odbacio te argumente – krive su države članice: na državama članicama je da predlože promjene Ugovora ako žele osigurati širi pristup pravosuđu pojedincima na razini EU

39. Zatvorene skupine: Uredbe • Jégo-Quéré protiv Komisije • Prvostupanjski sud je zauzeo stav da nije prihvatljivo da osoba treba povrijediti pravo da bi dobila pravno sredstvo za pobijanje nezakonitosti akta • Priznao je pojedinačni interes • Žalba Sudu EU • Sud EU poništio odluku Prvostupanjskog suda te odbacio tužbu (nije priznao osobni (pojedinačni) interes)

40. Osoban (pojedinačni) interes nakon Lisabonskog ugovora • Osoban (pojedinačni) interes je i dalje bitan uvjet za dopuštenost tužbe u slučaju da se ne radi o aktu koji je upućen tužitelju odnosno o regulatornom aktu koji ne zahtijeva provedbene mjere • Primjenjiva je sudska praksa uspostavljena prije Lisabonskog ugovora • Međutim, Sud EU treba iskoristiti priliku i revidirati svoju sudsku praksu u svjetlu pružanja šireg pristupa sudskoj zaštiti

41. Izravan interes • Nepovlašteni tužitelj mora utvrditi izravni interes u svim slučajevima u kojima nije adresat odluke • Pitanje uzroka i posljedice! • Akt će se izravno odnositi na pojedinca ako taj akt mijenja njegov pravni položaj, bez da to putem provedbenih mjera čini neka druga institucija EU ili države članice

42. Izravan interes • Akt se može izravno odnositi na pojedinca i u slučajevima kad je potrebno usvojiti provedbene mjere • Ako pri donošenju provedbenih mjera, institucija nema mogućnost diskrecijske ovlasti da li i kako provesti akt, akt će se izravno odnositi na pojedinca • Ako pri donošenju provedbenih mjera institucija ima ovlast prije donošenja odluke odabrati da li i kako provesti akt u pitanju, tada će se odluka te institucije, a ne akt u pitanju izravno odnositi na pojedinca

43. Kvazisudske odluke • Pojam kvazisudske odluke ne poznaje Sud EU • To su odluke koje se donose protiv određene stranke nakon provedenog postupka (upravnog postupka), a nalikuju sudskim odlukama • Postupci o tržišnom natjecanju • Antidampinški postupci • Državne potpore • Čim se nekoj stranci prizna status stranke u postupku koji završava donošenjem odluke – takva osoba ima locus standi za pobijanje te odluke

44. Postupci zaštite tržišnog natjecanja • Postupak utvrđivanja je li neko trgovačko društvo povrijedilo europska pravila tržišnog natjecanja • Pasivna stranka (“tuženik”) – osoba protiv koje Komisija vodi takav postupak (istragu) • Odluka Komisije – “tuženik” se može osloboditi ili proglasiti krivim za povredu pravila tržišnog natjecanja • budući da je odluka Komisije upućena “tuženiku”, može ju pobijati

45. Postupci zaštite tržišnog natjecanja • Uzgredna stranka – žrtva navodne povrede pravila tržišnog natjecanja • može li pobijati odluku Komisije kojom se tuženik oslobađa krivnje? • nije adresat odluke, jer je odluka upućena tuženiku protiv kojeg se provodila istraga Predmet: Metro protiv Komisije • Odluka Komisije je donijeta temeljem pritužbe METRO-a na trgovačko društvo SABA • Zbog interesa zadovoljavajuće provedbe prava, svakoj osobi koja je ovlaštena uložiti pritužbu treba biti dopušteno pokrenuti postupak protiv odluke kojom se ta pritužba odbija

46. Antidampinški postupci • Damping – oblik nepravičnog tržišnog natjecanja u međunarodnoj trgovini koji obično uključuje prodaju robe na različitim tržištima po različitim cijenama osobito izvoz po nižim cijenama od onih koje vrijede na domaćem tržištu • Pravno sredstvo protiv dampinga – antidampinška carina (tako da se izjednače cijene) • cilj je spriječiti privilegirani položaj nekih trgovačkih društava ili proizvodnih grana u odnosu na druge, jer je monopolsko poslovanje nespojivo s principima tržišne ekonomije i funkcioniranjem unutrašnjeg tržišta EU

47. Antidampinški postupci • Obično se pokreću na temelju pritužbe nekog trgovačkog društva • Antidampinške carine se uvode na svu robu odgovarajuće vrste iz zemlje o kojoj je riječ • Pokretanje postupka – javnom objavom • Izvoznici i uvoznici imaju pravo dostaviti svoja očitovanja Komisiji; inspektori ih mogu posjetiti – trgovačka društva koja tako sudjeluju mogu se smatrati strankama u postupku

48. Antidampinški postupci • Tko ima pravo pobijati antidampinške carine koje se propisuju uredbom? • Oni koji su u uredbi izričito navedeni • Oni koji su sudjelovali u istrazi Komisije • Podnositeljima pritužbe (na čiju inicijativu se može usvojiti antidampinška carina) Sud EU priznaje postupovnu legitimaciju (predmet Timex protiv Vijeća i Komisije)

49. Postupci kontrole državnih potpora • Državna potpora - oblik pomoći države ili nekog drugog javnog tijela pod njezinom kontrolom određenom poduzetniku ili sektoru na diskrecijskoj osnovi, s mogućim učinkom na narušavanje tržišnog natjecanja • http://www.aztn.hr/drzavne-potpore/ • Važnost kontrole državnih potpora • radi osiguravanja svim poduzetnicima na tržištu jednakih uvjeta poslovanja i time jednakih mogućnosti za uspjeh • radi povećanja konkurentnosti poduzetnika kao i privlačenja i poticanja domaćih i stranih investitora

50. Postupci kontrole državnih potpora • Istragu provodi Komisija • Istraga se može pokrenuti na inicijativu podnositelja pritužbe (trgovačkog društva) da država daje potporu njihovim tržišnim konkurentima • Slijedi odluka upućena državi članici koja je optužena da je odobrila nedozvoljenu potporu • Ako Komisija odluči da nije bilo povrede pravila mogu li podnositelji pritužbe pobijati takvu odluku? • Predmet COFAZ protiv Komisije – Sud je odlučio da je tužba dopuštena jer sporna potpora utječe na COFAZ-ov položaj na tržištu