Il decentramento fiscale Produzione e finanziamento di beni pubblici

1. Il decentramento fiscale Produzione e finanziamento di beni pubblici Economia pubblica/scienza delle finanze Prof. Massimiliano Mazzanti SPISA Giugno 2009

2. Teoria e politica dei rapporti economici e finanziari tra diversi livelli di governo • Perché esistono diversi livelli di governo: stato, regioni, comuni? • Quali sono i compiti di centro e periferia? • Quali beni (pubblici) producono i diversi livelli di governo • Come si finanziano i diversi livelli di governo? • Bosi P. (2003), Corso di scienza delle finanze, cap.IV, Il Mulino, Bologna • Varian, 2002, Microeconomia, Ca Foscarina, 5-6 pp. Su produzione beni pubblici e free riding

3. Approccio economico • Economia pubblica (microeconomia, economia del benessere): analisi deduttiva • Scienza delle finanze (più macro) • Analizzano il ruolo dello stato (motivazioni teoriche) ed effetti dell’intervento: efficienza, equità, efficacia

4. Spiegazione del decentramento • Politico-ideologica (sussidiarietà, partecipazione) • Organizzativa (efficienza amministrativa) • Socio-economica: ruolo degli enti decentrati rispetto alle funzioni primarie dello stato/agente pubblico: • Stabilizzazione/crescita (keynes, funzione più centrale)  ruolo tasse, spesa, politica monetaria • Distribuzione (più centrale) • Allocazione efficiente (micro)  ruolo enti decentrati beni e servizi pubblici locali

5. I e II teorema dell’economia del benessere • Mercato concorrenziale (N consumatori N imprese, P esogeni) è sempre efficiente • Una soluzione Pareto-efficiente è sempre raggiungibile da un meccanismo di mercato (decentralizzato, via prezzi di mercato) • Divido efficienza ed equità, distribuzione risorse e funzionamento di mercato

6. “Fallimenti” del mercato • Esternalità negative e positive • Beni pubblici (caso di est. Positiva) • Asimmetria informative • Prezzi non esogeni (monopoli, oligopoli) • Approccio liberale all’intervento pubblico laico e trasparente

7. Beni pubblici • Beni non rivali e non escludibili….rari i pubblici puri…. • Beni pubblici impuri, parzialmente rivali e/o escludibili • Beni pubblici “locali” (fruizione territoriale) • Beni di merito

8. Tassonomia

9. Beni pubblici (2) • Quando erogarli?..se somma benefici > costi di produzione… • ..ma benefici non osservabili..sono extra mercato…disponibilità a pagare non osservabile…. • Problema della Valutazione delle preferenze, eterogenee come per altri beni

10. Beni pubblici (3) • possibile “private provision of public goods”…. • Free riding  produzione sub-ottimale • Ruolo dello stato/ente pubblico… • Bene di merito vs beni pubblici (cultura, sanità..)

11. Modello di produzione del bene pubblico • 2 agenti, bene pubblico discreto (produco o non produco) • Vincoli di bilancio • X1+G1=W1; X2+G2=W2 • X=consumo bene privato, G= bene pubblico, W=ricchezza • Produco se G1+G2 >=Costo bene pubblico

12. Cont. • Utilità consumo U funzione + di X e G • U1(X1, G1), U2(X2, G2) • Prezzo di riserva o Max disponibilità a pagare (r1) per il bene (pubblico) • U1(W1-r1, 1)=U1(W1, 0) • U2(W2-r2, 1)=U2(W2, 0) • DAP r eterogenea per agente, dipende da reddito e preferenze…

13. Cont. • Quando si avrà un miglioramento sociale (Paretiano) con la produzione del bene pubblico? • Se U1(X1, 1) > U1(W1, 0) e U2(X2, 1)>U2(W2, 0), con W-r=X (il consumo di bene privato è pari alla ricchezza meno la contribuzione per il bene pubblico)

14. Cont. • U1(W1-r1, 1)=U1(W1, 0) < U1(X1, 1)=U1(W1-G1,1) • U2(W2-r2, 1)=U2(W2, 0) < U2(X2, 1)=U2(W2-G2,1) Allora • W1-r1<W1-G1 e W2-r2<W2-G2 Cioè • r1>G1 e r2>G2 In altre parole, la DAP è maggiore del contributo individuale CONDIZIONE NECESSARIA

15. Cont. • Condizione sufficiente: • (r1+r2)>(G1+G2)>= costo bene pubblico • R disponibilità a pagare (max), G contributo effettivo • Se (r1+r2)>= costo bene pubblico, allora si può trovare sempre uno schema di pagamento (G1, G2) tale per cui • R1>=G1 e r2>=G2

16. Free riding/modello di Nash“il dilemma del prigioniero” • Costo bene pubblico= 120 • DAP degli agenti A e B= 100 • Dotazione/ricchezza= 500 • Vediamo come il gioco cooperativo non conduce, almeno nello statico, ad un equilibrio cooperativo, ma ad un fallimento del mercato (non cooperazione/free riding)

17. Free riding/modello di Nash“il dilemma del prigioniero”

18. Free riding/modello di Nash“il dilemma del prigioniero” • Al produzione privata di un bene pubblico non conduce di solito a soluzioni ottimali • Sottoproduzione sociale del bene pubblico • Intervento dell’agente pubblico • Nel dinamico (gioco ripetuto) e nei beni pubblici locali o impuri, il free riding è mitigato

19. Principi contrapposti • Per accentramento: • esigenza di uniformità nella erogazione di servizi pubblici (sanità, istruzione..) • Per decentramento: • Responsabilizzazione amministrazioni locali (università) • Produzione allineata alle diverse preferenze, variabili per area, regione, etc… • Conflitto cruciale, costi e benefici….

20. Preferenze eterogenee • Preferenze/domanda  DAP  benefici eterogenei per area • Dati costi uguali, diversa produzione di equilibrio • Problema anche legato al diverso stadio di sviluppo, dato che le preferenze determinano la domanda insieme al reddito (e prezzi)

21. Domanda beni pubblici • D= f(R, Pp, Ppr, X) • X= fattori socio-economici che determinano le preferenze/domanda • Ciò è rilevante per l’allocazione delle risorse al livello decentrato

22. Allocazione decentralizzata • Intuizione su un problema molto generale relativo alla allocazione efficiente nei livelli centro-periferia: • Date preferenze (benefici) e/o costi eterogenei tra aree, una produzione di beni decisa dal livello centrale non è necessariamente efficiente, anzi….tendenzialmente inefficiente • Vedi politica (ambientale) europea o nazionale…

23. Decentramento e distribuzione • Funzione prevalentemente centrale • Motivazioni di uniformità dei criteri di equità distributiva • Senza distribuzione rilevante, “rischi” di migrazioni e polarizzazione della società (sanità, educazione..)

24. Decentramento e allocazione • È la funzione più rilevante e critica per i livelli decentrati • Ad esclusione di beni pubblici puri (forse), tutti i servizi pubblici possono essere forniti (più efficientemente) al livello decentrato • Criterio allocativo, con legami con quello distributivo (allocazioni non uniformi)

25. Teorema del decentramento di Oates (1972) “in presenza di preferenze territorialmente differenziate, è sempre preferibile, per ragioni di efficienza, il decentramento della produzione di beni pubblici”

26. Ipotesi • Lo stato non è in grado di offrire quantità decentralizzate (gap informativo) • Costo marginale costante, non presenti economie di scala che mitigano i benefici del decentramento • Assenza di effetti di congestione • Preferenze identiche all’interno delle Regioni (jurisdictions) • Area economica = area amministrativa spillovers effect (traboccamento benefici)  cooperazione con stato o tra enti locali

27. Produzione decentralizzata • Enti autonomi (regioni, comuni), parzialmente auto-finanziati: problema del finanziamento bene pubblico locale (who benefits? who pays?) • Enti “centralizzati” al livello locale (MBAC)

28. Finanziamento • Completamente autonomo per ogni bene pubblico • Legami finanziari centro-periferia per ragioni sia allocative sia perequative • Nel primo caso motivazioni più deboli se non nulle (benefici e costi circoscritti).. • ….ma possibili spillovers tra livelli (es.ambiente)

29. Finanziamento • Problema della potestà tributaria • Modello regionale/federale. Nel secondo c’è possibilità di imposizione autonoma di tributi, tasse, etc… • Modello più economico nel senso definito dalla economia del benessere: diverse preferenze e costi, diverse produzioni, diverse imposizioni…anche la popolazione diviene “endogena”…..

30. Meccanismo allocativo di Tiebout (1956) • “voting with your feet”, migrazioni politico-economiche • Gli individui sceglieranno la comunità in cui vivere in funzione del mix di servizi offerti e delle imposte • È un modello di “rivelazione indiretta delle preferenze” (si osserva un comportamento) • Ipotesi: mobilità soggetti, bassi costi di transazione, perfetta informazione, competizione tra molti enti locali (US oriented)

31. implicazioni • Stratificazione comunità per livello di reddito (DAP)…US jurisdictions.. • ..affascinante perché applica il meccanismo di mercato nella produzione di beni pubblici..concorrenza tra enti e rivelazione delle preferenze…(hedonic model)

32. ….Altre ragioni non economiche del decentramento • “ideologiche”: principio di sussidiarietà, lo stato interviene quando gli stati membri non hanno competenze o possibilità (ma può ricondursi a elementi economici: economie di scala, beni pubblici puri sopranazionali) • Politiche: rapporto più stretto e controllo cittadini-amministratori; tiene conto delle differenze sociali (tutela minoranze….beni di merito) • Organizzative: strutture meno burocratiche (costi); sperimentazione e innovazione offerta servizi (più vicini alle preferenze, gap informativo a favore del locale)

33. La dimensione ottimale dei livelli di governo (teoria economica federalismo fiscale) • Il livello ottimale è quello, presi popolazione e/o produzione come variabili che influenzano i costi, dove la curva di costo medio raggiunge il punto di minimo (CF e CV) andamento tipico a U.. • Problema: diversi andamenti a U per diversi beni..non compatibilità con assetti organizzativi-amministrativi..!! • Punto ottimale più piccolo o più grande dell’area o regione di interesse…(coop tra enti locali..acqua, rifiuti..etc..)

34. La teoria dei club di Buchanan (1965) • Club good: bene pubblico impuro locale soggetto a congestione (rivalità nel consumo)..ogni consumatore in più (incrementale) ha effetto sia sui benefici (più contribuzione, più produzione per chi è nel “club”), ma anche sui costi di congestione, crescenti con N..

35. Variabili endogene • Popolazione del club N • Quantità del servizio prodotta Q • Il vettore N-Q ottimale dipende dai costi e benefici….. • …..il modello fornisce un’analisi teorica della “dimensione” desiderabile…

36. Ipotesi • All’aumentare di N, i benefici pro-capite diminuiscono per effetto congestione • All’aumentare di Q, i benefici pro-capite aumentano ma in modo decrescente (figura) • Senza CF, i costi pro capite (C=aQ/N) diminuiscono con N e aumentano proporzionalmente a Q

37. Equilibrio Ottimalemax B (N,Q) – C(N,Q) • Max differenza tra Benefici/N costi/N • N= dato Q, si confronta al margine il minore costo pro capite e il minore beneficio (da congestione) • Q= dato N, dove i benefici marginali/incrementali sono pari ai costi incrementali si ha l’ottimo Q • *concetto di “marginale” essenziale nella microeconomia e nelle decisioni di allocazione mirate alla efficienza

38. Dimensione ottimale: alcune note • La teoria dei club fornisce alcune indicazioni generali • Le curve ad U dei costi, in presenza di molteplici servizi, portano a concludere che non vi sia una dimensione ottima in assoluto..spillovers di benefici…necessità di cooperazione… • Questo può indirizzare quali servizi sono da produrre (e finanziare) a livello comunale, consortile, provinciale, regionale, sovra-regionale….

39. Finanziamento enti decentrati • Entrate livelli inferiori di governo: • Tariffe e/o tasse • Imposte • Trasferimenti dai livelli superiori • Quali suggerimenti può fornire la teoria economica per la struttura ottimale delle forme di finanziamento?

40. Tariffe e tasse • Fondate sul principio della controprestazione • Si possono applicare tariffe se il servizio è divisibile (parte privata di un bene pubblico impuro: acqua, rifiuti) • Tasse se si è in presenza di beni pubblici o elementi valoriali pubblici o esternalità (polizia, scuola, cultura, etc..)..sanità..? • Tasse/sussidi (di scopo); per esternalità e beni pubblici locali con associati elementi di divisibilità • Tax vs fee (e passaggio da tassa a tariffa per molti servizi..minore rilevanza delle tasse…) • Logica del beneficio (congrua con il livello decentrato)

41. Imposte • Finanziano servizi indivisibili/spesa pubblica generale (viabilità, infrastrutture, tutela territorio e patrimonio)  fini stabilizzazione e redistribuzione, beni pubblici puri locali, beni di merito..? • Sovraimposte e addizionali • Compartecipazioni (imposte centrali il cui gettito è devoluto a livelli inferiori) • Tributi propri (autonomia finanziaria)

42. Imposte • Caratteristiche ideali: • Basata sulla “capacità contributiva” (diversa da tassa) • Basi imponibili poco mobili per evitare “concorrenza fiscale” (Immobili) • Uniformi sul territorio -> servizio minimo uniforme per tutti

43. Esempi • Imposta sugli immobili congrua con gli elementi elencati • Imposta attività produttive con ricadute territoriali (beneficio) • imposte redistributive sul reddito meno congrue

44. Motivazioni trasferimenti intergovernativi • Tendenza sottodotazione risorse • Concorrenza fiscale per attirare base imponibile • Effetto à la Baumol (minore produttività servizi pubblici…) • Vincoli imposti dal governo centrale • Consumo minimo di servizi (aree o individui?) • Limiti alla capacità di indebitamento (investimenti) • Effetti traboccamento: se benefici non coincidono con confini, più difficili da modificare…

45. Tipologia ed effetti economici dei trasferimenti • Funzioni: integrare risorse e/o incentivare comportamenti • MISURA: discrezionali o automatici (regola definita ex ante); limitati (stanziamento dato ex ante) o illimitati (open-end) • UTILIZZO: condizionati (fini allocativi) e non condizionati (più perequativi)

46. Valutazione trasferimenti • Approccio paternalistico (max benessere agente pubblico benevolente) • Approccio individualistico (max benessere cittadini)—> problema di scelta collettiva • Approccio elettore mediano: max benessere elettore/consumatore mediano (preferenze omogenee come in oates) più usato…

47. Effetti trasferimenti • Analisi microeconomica del benessere del consumatore (analisi effetto reddito e sostituzione) • Sintesi: • Addizionalità diretta netta: si stimola l’offerta di un bene che non sarebbe stato offerto (fine proprio) • Addizionalità indiretta netta (si stimolano altri beni) • Spiazzamento (non si amplia produzione, ma si riducono imposte locali in modo neutrale) • NB effetti anche compresenti

48. Esempi • Lump sum non condizionato: tre effetti possono essere compresenti derivanti dall’effetto di reddito generato • Matching open ended: il sussidio è 0 se consumo nullo, max se consumo massimo di X bene pubblico: la scelta ottima del governo locale/elettore mediano dipende dalle sue preferenze… • Effetto diretto più forte nel secondo caso, indiretto e spiazzamento nel primo (perequativo)

49. Modelli di trasferimenti perequativi(approccio macro) • Spesa storica: Logica lontana dal federalismo fiscale: autonomia e responsabilizzazione economica e politica • Performance: risorse pari alla differenza tra fabbisogno standard e gettito effettivo • Capacità: risorse pari alla differenza tra fabbisogno standard e gettito potenziale • Potenziale fiscale: pareggiare dotazioni di risorse complessive ad enti che attuano il medesimo sforzo fiscale

50. Modello(variabili, termini pro capite) • Bi base imponibile • ti aliquota dell’ente • Ti gettito imposta locale • Gi spesa effettiva • Si fabbisogno effettivo • Tri trasferimento • Ai = (Ti+Tri) dotazione complessiva