Omavalitsuste ühinemise mõju valla haldussuutlikkusele

1. Omavalitsuste ühinemise mõju valla haldussuutlikkusele Andrus Pirso Alar Meltsov Geomedia OÜ Rüütli 4, Tartu 07 441 672

2. Omavalitsuste ühinemise mõju uuring • Omavalitsuste ühinemisjuhtumid: • Halinga ja Pärnu-Jaagupi vald 1996 • Abja vald ja Abja-Paluoja linn 1998 • Pühajärve vald ja Otepää linn 1999 • Karksi vald ja Karksi-Nuia linn 1999 • Vihula ja Võsu vald 1999 • Antsla vald ja Antsla linn 1999

3. Omavalitsuste ühinemise mõju uuring • Eesmärgid: • Ühinemisprotsess ja seda mõjutavad tegurid • Ühinemise mõju valla haldussuutlikkusele • Muutused valdade kulu- ja tulubaasides • Etapid: • Taustinformatsiooni kogumine • Küsitluste ja ankeetide koostamine • Intervjuude läbiviimine ühinenud valdades • Üldistav ja analüütiline tegevus

4. Ühinemise eeldused Ühinemisvajadus: • Territoriaalne ühtekuuluvus: linn (alev, alevik) on tõmbekeskuseks teda ümbritsevale vallale ja vald on keskusele tagamaaks. Keskus on reeglina piirkonna transpordisõlm; • Ühised infrastruktuurid: keskuses asuvad reeglina piirkonna teenindusasutused, koolid, lasteaiad, spordiasutused. Linna-valla piir on kunstlik, läbides tihti kommunikatsioonivõrke (veevärk, kanalisatsioon) ja asustuse tiheala; • Tööalaste ja omandisuhete põimumine: tegemist on ühtse kogukonnaga, kus vallakodanik on omanik linnas ja vastupidi. Linn annab tööd vallarahvale ja vastupidi; • Rõngasvalla ametiasutused paiknevad enamasti keskuse territooriumil, vahel isegi ühes hoones.

5. Ühinemisprotsess Ülesanne: • Ühinemise põhjendatuse, seaduslikkuse ja demokraatlikkuse tagamine • Osapoolte vaheliste kokkulepete saavutamine ühinemisprotsessi algatamiseks, jätkamiseks ja faktiliseks ühinemiseks

6. Ühinemisprotsessi käiku enim mõjutanud tegurid • Isikute mõju ühinemisprotsessi käigule ja tulemustele • Riigi poolt pakutav tugi ja loodud motivatsioon • Ühinemiseelsete kokkulepete “vettpidavus”

7. Ühinemiseelsed kokkulepped • Ühinemisleping: • Kokkulepe uue omavalitsuse tegevuse põhisuundades • Ühinemiseelsete kokkulepete probleemsus: • Kokkulepped osapoolte vahel, kes ühinemisel “kaovad” • “Lehmakauplemine” – kompromissid ühinemise saavutamise nimel • Koostööpartneritest lepitamatuteks rivaalideks

8. Ühinemise mõju vallaelanikele • Senise keskus-tagamaa piiriga seotud probleemide kadumine • Äärealade probleemide varjujäämine võrreldes keskusega • Vähenes otsene kontakt vallaametnikega

9. Ühinemise mõju omavalitsuse haldusaparaadi struktuurile • Haldusaparaatide planeeritud struktuurid reeglina ei realiseerunud • Põhjused: • Ühinemiseelne ülepaisutatud planeerimine • Ühinemisjärgse situatsiooni muutus • Üldised suundumused Eesti omavalitsustes

10. Ühinemise mõju omavalitsuse haldusaparaadi struktuurile Enne ühinemist: • Planeerides uut struktuuri ja arvestades uue omavalitsuse eelarvet, ei planeeritud ametikohtade üldarvus olulist vähenemist. Seega ei olnud eesmärgiks mitte niivõrd halduskulude kokkuhoid, vaid püüti saavutada olulist tõusu haldusaparaatide töö kvaliteedis; • Arvestades planeeritud struktuuri mahtu ja ametikohtade nimetusi, võib väita, et haldusaparaadi struktuuri ühinemiseelne planeerimine oli üks vahenditest ametnike “hirmude” vähendamisel, mis tulenesid kartusest olla koondatud omavalitsuste ühinemise tulemusena.

11. Ühinemise mõju omavalitsuse haldusaparaadi struktuurile Pärast ühinemist: • Ühinemiseelne ametnike vajaduse hindamine oli teadlikult “üle pingutatud” ja oli pigem kompromiss ühinemisotsuseni jõudmiseks; • Ühinemiseelselt osalise töökoormusega ametnikud rakendati tööle täiskoormusega. Ei osutunud tõeks hirm töömahu kahekordistumisest omavalitsuste ühendamisel; • Ühinemisjärgne eelarve pingestumine. Ühinenud valdades toimuv eluvaldkondade arengutaseme ühtlustamise vajadus on toonud kaasa järsu investeeringuvajaduse tõusu. Kokku saab aga hoida eeskätt üldhalduskulude ja majanduskulude arvelt; • Osa valla haldusaparaadi funktsioone on antud üle kolmanda sektori organisatsioonide kanda. Osaliselt on ametikohti viidud valla haldusaparaadist välja vallaasutuste koosseisu (sotsiaal-, haridusvaldkond);

12. Ühinemise mõju omavalitsuse haldusaparaadi struktuurile • Toimus piirkonna vaimse potentsiaali koondumine. Tekkinud valikuvõimalus tõstis haldusaparaadi kvaliteeti. Tõusis vallaametniku prestiiž; • Ametnike spetsialiseeritus kasvas, kuna kadusid ära üksteist piirkonnas dubleerivad ametikohad ja vähenesid osalise töökoormusega töökohad. Samas kasvas ka ametnike töökoormus; • Paranesid ametnike töötingimused. Ühinemisega kaasnes enamikes omavalitsustes tööruumide renoveerimine ja infotehnoloogia kaasajastamine.

13. Ühinemise mõju omavalitsuse vallaasutuste struktuurile • Senised ühinemised olulisi muutusi vallaasutuste struktuuris kaasa ei toonud • Enamasti oli tegemist valla kommunaalasutuste reorganiseerimisega

14. Ühinemise mõju volikogu töökorraldusele • Huvigruppide arvu ja mõju suurenemine • Volikogu ja volikogu esimehe rolli tähtsustumine – kaksikvõimu ohu tekkimine • Pikenes otsuste menetlemisaeg

15. Ühinemise mõju vallaelanike kogukondlikkusele • “Meie-teie” vastandumise säilumine keskuse ja tagamaa vahel • Ääremaastumine kui probleem on paljuski seotud Eesti maapiirkondade asustussüsteemi korrastumisega • Loomuliku arengu ja iseregulatsiooni käivitumine, paikkonna areng hakkab sõltuma enim olemasolevast inimkapitalist • Sümbolite kadumine

16. Järeldused Ühinemise positiivne mõju: • Piirkonna muutumine loogiliseks tervikuks, ehk “vald sai keskuse ja keskus sai tagamaa”. Võimalus piirkonna terviklikuks ja loogiliseks arenemiseks; • Piirkonna ühtseks tervikuks ühendamine võimaldas koondada piirkonna vaimset potentsiaali ja valida võimekamaid inimesi haldusaparaati; • Toimus omavalitsuste haldusvõime kasv läbi töötajate spetsialiseerumise tõusu ja omavalitsuste poolt osutatavate teenuste kvaliteedi ühtlustumise. Vähenes osalise tööajaga töötajate osakaal omavalitsuste haldusaparaatides; • Paranesid vallaametnike töö- ja olmetingimused ning kaasaegse infotehnoloogia rakendamise võimalused;

17. Järeldused Ühinemise positiivne mõju (jätkub): • Suurenes vallavolikogude roll valla tuleviku kujundamisel, mis on loonud pinnase diskussiooniks omavalitsuste arenguvõimaluste üle ja elanike kaasamiseks otsustusprotsessi; • Ühinemisjärgselt on vähenenud omavalitsuste üldvalitsemiskulud; • On intensiivistunud omavalitsuste keskuste arendamine (investeeringud infrastruktuuri), millega kasvab keskuse potentsiaal piirkonna arengu edendajana, mis loob omakorda eeldused Eesti asustusstruktuuri tasakaalustamatuse pidurdamiseks; • Kommunaalettevõtete reorganiseerimine ühinemise käigus parandas nende majanduslikku potentsiaali.

18. Järeldused Ühinemiste negatiivne mõju: • Ühinemisprotsessi läbiviimine sõltub suurel määral võtmeisikutest; • Ühinemisjärgselt on vähenenud enamiku valdade tulud ühe elaniku kohta, eriti riigipoolse toetuse osa vähenemise tõttu; • Ühinemisjärgsel perioodil on vähenenud valdade investeeringute maht; • Ääremaa probleemide ja vajaduste suhteline varjujäämine keskusega võrreldes. Ääremaastumise süvenemine toimub ennekõike kiiremini seal, kus kohalik kogukond pole organiseerunud või kus pole vajalikku inimpotentsiaali;

19. Järeldused Ühinemiste negatiivne mõju (jätkub): • Riik ei täitnud oma lubadusi ühinemiskulude kompenseerimisel. Hilisematele liitujatele maksti ühinemisboonus välja hiljem ja väiksemas summas; • Vahetult enne ühinemist tegid mitmed vallad investeeringuid, mis ei lähtunud piirkonna kui terviku huvidest; • Ühinemisprotsess oli ebastabiilne ja tihti läbimõtlemata ning ühinemiseelseid kokkuleppeid ei täidetud. Selle negatiivne mõju on säilinud töötajate hinnangutes ühinemise kohta praeguseni; • Vähenes omavalitsusametnike side sihtrühmadega; • Teatud sümboolika ja kohanimede kadumine Eesti omavalitsussüsteemi hulgast.

20. Ettepanekud • Mitte reguleerida normdokumentidega küsimusi, mille otsustamine on uue OV volikogu pädevuses • Tagada ühinemiseelsete kokkulepete kehtimine ühinemisjärgselt • Ühinemiskulude kompenseerimisel ühtne metoodika ja kord • Inimlike “hirmude” vähendamine, kaotades ametnike vastuseis ühinemisele • Välistada ühinemiste tagajärjel pelgalt matemaatikast tulenevad muutused valdade tulubaasides (säilitada toetuste tase 3 aasta jooksul)

21. Töötajate hinnang ühinemistulemustele

22. Töötajate hinnagud (positiivne pool) • Tööülesannete spetsialiseerumine • Töötaja vastutusvaldkonna otsuste kvaliteedi paranemine • Otsuste realiseerimisvõimaluste suurenemine • Palgatõus

23. Töötajate hinnagud (negatiivne pool) • Langes töötaja rahulolu oma töö tulemustega • Vähenes motivatsioon • Ühinemisega kaasnesid hirmud koondamiste ees • Teadmatus uute tööülesannete suhtes

24. Omvalitsuste ühinemise mõju majandusanalüüs

25. Omavalitsuste eelarvete tulude võrdlus nende asukohamaakondadega

26. Muudatused valdade tulubaasides ühe vallaelaniku kohta

27. Riigieelarvelised toetused ja eraldised valdadele

28. Eraldised riigieelarvest valdade kaupa

29. Otsetoetused ühinevatele valdadele riigieelarvest

30. Valdade põhitegevusalade kulude võrdlus

31. Muudatused valdade kuludes ühe elaniku kohta

32. Muutused omavalitsuste investeeringutes Negatiivne pool: • Peale ühinemist vähenesid OV investeeringud rohkem kui kahekordselt • Rohkem vähenesid majanduslikult nõrgemate (väiksema omatulude baasiga) OV investeeringud • Enne ühinemist tehtud investeerimisotsused ei lähtunud alati uue valla huvidest

33. Muutused omavalitsuste investeeringutes Positiivne pool: • Suurenes tegevusvaldkonniti investeeringute arv • Kasvas OV omainvesteerimisvõime • Omavahenditest investeerimisel lähtutakse piirkonnast kui tervikust • Suurenesid investeeringud piirkonna keskuse väljaarendamiseks