Eftirlit og stjórnsýslureglur

1. Eftirlit og stjórnsýslureglur Tryggvi Gunnarsson, umboðsmaður Alþingis --------- Haustfundur heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga 14. október 2010

2. Ályktun Alþingis 28. sept. 2010 • Alþingi ályktar að skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis sé áfellisdómur yfir stjórnvöldum, stjórnmálamönnum og stjórnsýslu, verklagi og skorti á formfestu. • Alþingi ályktar að eftirlitsstofnanir hafi brugðist. • Alþingi ályktar að mikilvægt sé að allir horfi gagnrýnum augum á eigin verk og nýti tækifærið sem skýrslan gefur til að bæta samfélagið.

3. Skýrsla þingmannanefndarinnar • ...jafnt í ráðuneytum sem sjálfstæðum stofnunum sem undir ráðuneytin heyra. Svo virðist sem aðilar innan stjórnsýslunnar telji sig ekki þurfa að standa skil á ákvörðunum sínum og axla ábyrgð, eins og fram kemur í skýrslu rannsóknarnefndarinnar. Vegna smæðar samfélagsins skiptir formfesta, skráning upplýsinga, verkferlar, tímamörk og skýr ábyrgðarsvið enn meira máli en í stærri samfélögum. Í ljós kemur að upplýsingaskylda ráðuneyta og stofnana, innbyrðis og út á við, virðist ekki hafa verið virk né heldur frumkvæðisskylda, gagnsæi og rekjanleiki.

4. Reglur um stjórnsýsluna • Reyndi fyrst og fremst á reglur um innra starf og skyldur stjórnsýslunnar • Minna meðferð og undirbúningur einstakra mála gagnvart borgurunum • Stjórnsýslulög, óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar og upplýsingalög – réttaröryggisreglur í þágu borgaranna en samt grunnur að innra starfi stjórnsýslunnar – leiðin að ákvörðun

5. Eftirlit sem hluti af stjórnsýslu • Framkvæmdarvaldið /stjórnsýslan framkvæma lögin – þeim sé fylgt • Almennt og sérstakt eftirlit • Leyfisveitingar • Umsagnir gagnvart öðrum stjórnvöldum • Viðbrögð og ákvarðanir vegna frávika og brota á reglum og leyfum

6. Hvers vegna stjórnsýslureglur? • Af hverju fá ekki einstakir forstöðumenn og starfsmenn að ákveða sjálfir hvernig þeir haga meðferð og afgreiðslu mála í stjórnsýslunni? • Stjórnsýslan fer með opinbert vald. • Samfélagslegir hagsmunir – ekki einkaþarfir eða hagsmunir forstöðumanna og starfsmanna. • Einkamarkaður – samkeppni og hagnaðarvon • Stjórnsýslan er lögbundin

7. Hvers vegna stjórnsýslureglur? • Takmarkanir í þágu borgaranna • Starfsmenn hins opinbera? • Réttaröryggisreglur – sömu reglur fyrir alla – samræmi - jafnræði.

8. Stjórnsýslureglur • Ekki bara stjórnsýslulögin? • Stjórnsýslureglur – Sá almenni réttargrundvöllur sem stjórnvöldum ber að fylgja um starfsemina. • Skipulag – málsmeðferð – grundvöllur ákvarðana • Fyrirfram skipulag – ekki bara í einstökum málum.

9. Réttarheimildir • Hvers vegna skipta réttarheimildir máli í stjórnsýslunni? • Sá grundvöllur sem telst nægjanlegur á hverjum tíma undir réttarreglu • Á hverju er ákvörðun í málinu byggð? • Réttarheimildir geta verið skráðar og óskráðar. • Víðtækt hugtak í stjórnsýslurétti.

10. Sérstök almenn lög - Stjórnsýslulög (1993) + Rafræn stjórnsýsla (2003) - Upplýsingalög (1996) - Persónuverndarlög (2000) Lög um efni máls EES – réttur Mannréttindareglur Óskáðar réttarheimildir - Grundvallarreglur stjórnsýsluréttarins - Dómafordæmi - Stjórnsýsluframkvæmd - Úrskurðir æðra stjórnvalds - Álit umboðsmanns Alþingis - Vandaðir stjórnsýsluhættir Réttarheimildir stjórnsýsluréttar

11. Grundvallarreglur stjórnsýsluréttar • Almennur grundvöllur og starf stjórnsýslunnar • Meginreglur um málsmeðferð fyrir stjórnsýslulögin 1993. • Dómar, fræðimenn, umboðsm. Alþ. • Úr frumvarpi til stjórnsýslulaga: Flest ákvæði [III. ] kaflans byggja á óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins sem hafa almennt mun víðtækara gildissvið en gert er ráð fyrir að lögin hafi, sbr. 1. og 2. gr.

12. Hverjar eru þessar grundvallarreglur? • Lögmætisreglan. • Jafnræðisreglur. • Hæfisreglur. • Skýrleikareglan • Leiðbeiningarskylda, málshraði, rannsókn, jafnræði, meðalhóf (III. kafli ssl.) • Andmælaréttur • Upplýsingaréttur/aðgangur aðila að gögnum, UA 1359/1995 / Ath. við frv. til upplýsingal. • Birtingarreglan – ath. v/20. gr. frv. ssl. • Skylda til rökstuðnings ? • Endurupptaka máls og afturköllun • Heimild til stjórnsýslukæru – Hrd. 1992:1377/Hólagarður

13. Stjórnsýslan er lögbundin - hvaða verkefni stjórnsýslan fer með - hvaða aðili er bær til að annast það - hvaða skipulag má hafa á stjórnsýslunni (?) - hvaða heimildir stjórnsýslan hefur til afskipta af málefnum borgaranna - hvaða reglum þarf að fylgja við úrlausn máls

14. Lögmætisreglan • Lögmætisreglan (d. legalitetsprincippet) - Ákvarðanir stjórnvalda verða að a) vera í samræmi við lög og b) eiga sér viðhlítandi stoð í lögum Dæmi: Hrd. 1998:1800 – aukavatnsgjald Hrd. 520/2005 –eftirlit/fiskimjöl UA 3350/2001 - gírógjald Ruv UA 2473/1998,2500/1998,2585/ 1998, 3221/2001, 4968/2007 • umbodsmaduralthingis.is

15. Gjaldtökuheimildir • 3. mgr. 12. gr. laga nr. 7/1998: Heimilt er sveitarfélögum að setja gjaldskrá og innheimta gjald fyrir eftirlitsskylda starfsemi, svo sem fyrir eftirlit, útgáfu starfsleyfa og vottorða, sé eftirlitið á vegum sveitarfélaga. Leita skal umsagnar hlutaðeigandi heilbrigðisnefndar áður en gjaldskrá er sett. Upphæð gjaldsins skal byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði eru rökstudd sem ákvörðun gjalds við viðkomandi eftirlit byggist á og má gjaldið ekki vera hærra en sá kostnaður.

16. Hver á að gæta hagsmuna umhverfisins? • Aðild að stjórnsýslumáli – kæruaðild • Hafa opinberir aðilar aðild gagnvart öðrum stjórnvöldum? • Stigskipting stjórnvalda- valdbærni • Lagagrundvöllur afskipta, t.d. starfsleyfi – 6. gr. l. 7/1998 • Reglugerð nr. 785/1999: Atvinnurekstur er hvers konar starfsemi og framkvæmdir.

17. Skipulags- og byggingarlög • Kæru til nefndarinnar sæta stjórnvaldsákvarðanir stjórnsýslu sveitarfélaga og samvinnunefndar miðhálendisins, þegar það á við, nema annað sé sérstaklega tiltekið í lögum. Ákvarðanir sem ráðherra ber að lögum þessum að staðfesta sæta ekki kæru til nefndarinnar. Þeir einir geta skotið máli til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Sé um að ræða ákvarðanir vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum eiga umhverfisverndar- og hagsmunasamtök sem varnarþing eiga á Íslandi jafnframt sama rétt, enda séu félagsmenn samtakanna 30 eða fleiri og það samrýmist tilgangi samtakanna að gæta þeirra hagsmuna sem kæran lýtur að.

18. Úrskurðir æðra stjórnvalds • Hrd. 1998:2821 - Samkeppnisráð-Myllan Í máli þessu liggur fyrir gagnstæð niðurstaða tveggja stjórnvalda á vegum ríkisins, sem bæði starfa að samkeppnismálum á lægra og æðra stigi. Samkvæmt meginreglu stjórnsýsluréttar eru úrlausn æðra stjórnvalds um skýringu á lögum bindandi við þessar aðstæður fyrir lægra stjórnvald.....

19. 6. gr. laga nr. 7/1998 Umhverfisstofnun gefur út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun og talinn er upp í fylgiskjali með lögum þessum. Heilbrigðisnefndir gefa út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun og ekki er talinn upp í fylgiskjali, sbr. 1. mgr., eftir því sem mælt er fyrir um í reglugerð.

20. Hrd. 520/2005 - fiskimjöl Opinbert eftirlit með atvinnustarfsemi verður ekki tekið upp nema með lagaheimild. Þegar litið er til forsögu laga nr. 22/1994 og lögskýringargagna með þeim verður ekki talið að í þeim felist heimild fyrir áfrýjanda til þess að taka upp á sitt eindæmi hið víðtæka eftirlit með fiskimjöli og lýsi fyrir erlendan markað, sem gert var snemma árs 2003. Reglugerð nr. 340/2001 um eftirlit með fóðri gat ekki veitt slíku eftirliti næga stoð. Nauðsyn bar því til að gera viðeigandi breytingar á lögunum ef aðfangaeftirlitið átti að annast eftirlit með framleiðslu á fiskimjöli og lýsi fyrir erlendan markað. Með þessu eftirliti var að auki farið inn á valdsvið Fiskisstofu, sem með lögum nr. 55/1998 og reglugerð nr. 77/2001 hafði verið falið eftirlit með meðferð, vinnslu og dreifingu sjávarafurða, þar með fóðurvara úr fiski eða fiskúrgangi. Hið umdeilda eftirlit aðfangaeftirlitsins var því hvort tveggja í senn án heimildar laga nr. 22/1994 og í andstöðu við lög nr. 55/1998. Af því leiðir að stefnda er ekki skylt að greiða það gjald sem áfrýjandi krefur hann um.

21. Gildissvið stjórnsýslulaga • Gilda um stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. • Gilda við töku stjórnvaldsákvarðana. • Undantekningar sbr. 2. gr. ssl. • Ákvæði annarra laga, sem hafa að geyma strangari málsmeðferðarreglur en ssl. gilda. • Óskráðar grundvallarreglur stjórnsýsluréttar geta haft rýmra gildissvið.

22. Gildissvið stjórnsýslulaga 1. gr. ssl.: Lög þessi taka til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Lögin gilda þegar stjórnvöld, þar á meðal stjórnsýslunefndir, taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Þau gilda þó ekki um samningu reglugerða né annarra almennra stjórnvaldsfyrirmæla. Ákvæði II. kafla um sérstakt hæfi gilda einnig um gerð samninga einkaréttar eðlis.

23. Gildissvið upplýsingalaga • 1. gr. uppll. Lög þessi taka til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Lögin taka enn fremur til stafsemi einkaaðila að því leyti sem þeim hefur verið falið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna.

24. Hvað er stjórnvaldsákvörðun? • Ákvörðun sem: - tekin er í skjóli stjórnsýsluvalds, - beint milliliðalaust út á við að tilteknum aðila eða aðilum, - kveðið á bindandi hátt um rétt eða skyldur þeirra (hefur verulega þýðingu að lögum), - í ákveðnu og fyrirliggjandi máli. • Ekki fastmótað hugtak í lögunum - þróun

25. Upphaf máls – Hvað þarf að gera? • Mál hefst að frumkvæði aðila eða stjórnvalds. • Skráning máls. • Hvers efnis er málið? • Getur máli lyktað með stjórnvalds -ákvörðun? UA 5768/2009 • Tímafrestur til að afgreiða málið? • Hver á að afgreiða og bera ábyrgð á málinu?

26. Skráning upplýsinga - Aðgangur • Tilkynning/ábending – Nafnleysi • Hver geta viðbrögð eftirlitsins verið? • UA 4934/2007, nafnlausar tilkynningar

27. UA 4934/2007 Ef fram koma hjá þeim, sem leitar til sveitarfélags með munnlega ábendingu eða kæru um brot á lögum eða samþykktum, efnislegar upplýsingar um atvik máls, sem hafa í framhaldinu verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins, ber sveitarfélaginu að skrá slíkar upplýsingar og þá meðal annars nafn þess sem setur þær fram. Við þær aðstæður liggja upplýsingarnar fyrir í gögnum málsins, þ.á m. nafn þess sem sett hefur fram ábendingu, og til greina kann að koma að stjórnvaldi beri skylda til að veita aðila máls aðgang að slíkum upplýsingum á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga, sem áður er rakin, nema undantekningarákvæði 16. eða 17. gr. sömu laga eiga við. Með þetta í huga getur stjórnvald almennt ekki án lagaheimildar lofað þeim, sem til þess leitar með munnlega eða skriflega ábendingu eða kæru um ætlað lögbrot annars einstaklings eða lögaðila, að nafn hlutaðeigandi komi ekki fram í gögnum málsins og að sá, sem málið varðar, fái ekki aðgang að slíkum upplýsingum.

28. UA 4934/2007 Af skráningarskyldu 23. gr. upplýsingalaga leiðir jafnframt að stjórnvaldi ber almennt í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að skrá þegar í upphafi nafn þess sem setur fram munnlega ábendingu eða kæru um ætlað lögbrot og þau atvik sem hann lýsir, enda kann sú lagaskylda sem umrætt ákvæði upplýsingalaga mælir fyrir um að verða virk í framhaldinu. Sú lagaskylda verður sem fyrr segir virk ef ljóst þykir að hinar munnlegu upplýsingar eru taldar hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins þar sem til greina kemur að taka ákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga.

29. UA 4934/2007 • Í jósi þess hvernig ákvæði 15. og 17. gr. stjórnsýslulaga eru orðuð, og að virtu samhengi þeirra innbyrðis, hefur verið lagt til grundvallar í íslenskum stjórnsýslurétti að stjórnvald geti að jafnaði ekki synjað aðila um aðgang að gögnum máls á grundvelli almennra hugleiðinga um að aðgangur að tiltekinni tegund upplýsinga, þ. á m. nafn þess sem kært hefur mál eða sett fram ábendingu um lögbrot, sé almennt fallinn til að valda tjóni. Sérstakt mat verður að fara fram í hverju máli og þá með því að stjórnvald meti sérstaklega hvort þau gögn eða þær upplýsingar, sem aðili máls óskar aðgangs að, verði réttilega undanþegin aðgangi aðila máls á grundvelli 17. gr. stjórnsýslulaga. Ekki sé því að jafnaði unnt að undanþiggja almennt ákveðin málefnasvið eða vissar tegundir upplýsinga,

30. 23. gr. upplýsingalaga Við meðferð mála, þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna skv. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, ber stjórnvaldi að skrá upplýsingar um málsatvik sem því eru veittar munnlega ef þær hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og þær er ekki að finna í öðrum gögnum þess.

31. Stjórnsýslulög • 15. gr. Aðili máls á rétt á því að kynna sér skjöl og önnur gögn er málið varða. … Lagaákvæði um þagnarskyldu takmarka ekki skyldu til þess að veita aðgang að gögnum samkvæmt þessari grein. Ákvæði þessarar greinar taka ekki til rannsóknar sakamáls og meðferðar þess að öðru leyti. Þó geta sakborningur og brotaþoli krafist þess að fá að kynna sér gögn málsins eftir að það hefur verið fellt niður eða því lokið með öðrum hætti. • 17. gr. Þegar sérstaklega stendur á er stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þykja eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum.

32. Leiðin að ákvörðun • Málsmeðferðarreglurnar • Muna skráðar og óskráðar • Stjórnsýslulögin – upplýsingalög = lágmarksreglur • Vandaðir stjórnsýsluhættir – eiga líka almennt við um starfshætti stjórnvalda

33. Stjórnsýslulög nr. 37/1993 • Ætlað að tryggja sem best réttaröryggi manna í skiptum við hið opinbera, ríki og sveitarfél. - Vanhæfisreglurnar, II. kafli. - Málshraðareglan, 9. gr. - Rannsóknarreglan, 10. gr. - Jafnræðisreglan, 11, gr. - Meðalhófsreglan, 12. gr. - Birting ákvörðunar, leiðbeiningar, rökstuðningur, V. kafli. - Stjórnsýslukæra, VII. kafli

34. Stjórnsýslulög nr. 37/1993 • Veita borgurunum þátttökurétt í undirbúningi ákvarðana sem stjórnvöld taka um mál þeirra - Leiðbeiningarskyldan, 7. gr. - Tilkynning um meðferð/upphaf máls, 14. gr. - Upplýsingaréttur, 15. gr. - Andmælaréttur, 13. gr. - Málsmeðferð við stjórnsýslukærur, 30. gr.

35. Að lokum • Lögin ráða verkefnum stjórnvalda • Stjórnsýslureglurnar eru réttaröryggisreglur og eiga að tryggja okkur öllum betri stjórnsýslu • Þessar reglur eru grunnur en duga skammt ef ekki er hugað innra starfi stjórnvalda og hvernig þær eru felldar inn í starfið. • Verkefni og reglur stjórnsýslunnar kalla á sérstaka fræðslu fyrir starfsfólkið – líka stjórnendur