Demokratický deficit a legitimita EU

1. Demokratický deficit a legitimita EU Problémy demokratického vládnutí

2. Evropská unie • Zvláštní entita (sui generis), která je charakterizována (P. C. Schmitter): • víceúrovňovým systémem vládnutí (nadnárodní, národní, regionální) • polycentrických systémem rozhodování (zahrnutí mnoha aktérů do rozhodování) • Je pro ni charakteristické delegování pravomocí relativně autonomním agenturám (Komise, ECB apod.), které nejsou kontrolovány kolektivní institucí

3. Problém demokratického deficitu EU Problém legitimity EU

4. Demokratický deficit • Náhled na demokratický deficit (zda existuje, neexistuje, co je to) se odvíjí od toho, co jednotliví autoři považují za finalitu Evropské unie • 2 základní proudy: • Finalitou EU bude nějaká forma státu (federace), už teď má EU federální prvky. Srovnávání systému vládnutí v EU se systémem vládnutí v národních státech. Demokratický deficit existuje. Řešení je přenos liberálně demokratického systému vládnutí na nadnárodní úroveň (demokratizace EU) – Hix, Follesdal • Finalitou EU není stát (je to nerealizovatelné). EU je především mezinárodní organizace (mezivládní systém vládnutí) nebo je chápána jako regulatorní entita. Moravscik (EU netrpí demokratickým deficitem) a Majone (EU trpí krizí legitimity a odpovědnosti, ale ne demokratickým deficitem).

5. Standardní definice DD • Joseph Weiler - shrnutí tvrzení o tom, co je to DD. • 1. problém je, že evropská integrace vedla k posílení exekutivy a ke snížení vlivu a kontroly národních parlamentů • Na evropské úrovni je výrazně posílená role exekutivy (Rada a Komise), která ovšem působí mimo dosah národních parlamentů. • Tvorba evropské legislativy leží mimo kontrolu národních parlamentů, které se často ani nedostanou k potřebným informacím nebo k nim dochází zpožděně. Vlády často ignorovaly domácí parlamenty. Evropská politika nebyla podrobena demokratické kontrole.

6. Standardní definice DD • 2. problém je slabá role Evropského parlamentu • Neplní roli klasickou parlamentní roli (kontrola exekutivy, tvorba legislativy, rozpočet). • S každou revizí smluv došlo ke zvýšení role EP (spolurozhodování, rozpočet). Ale nemá právo legislativní iniciativy, role při sestavování Komise je slabší. • 3. problémem je, že neexistují evropské volby (zdroj přímé legitimity) • Evropské volby nejsou ve skutečnosti evropské, protože se nerozhoduje o evropských problémech, nevolí se evropské strany, ale národní. • Nezájem o volby, pokles volební účasti – volby druhého řádu

7. Standardní definice DD • 4. problémem je, EU je vzdálená voličům. • Systém vládnutí EU je odlišný od domácích politických institucí - voliči nerozumí EU a nejsou schopni se s ní identifikovat (nevolená Komise, Rada, která má jak legislativní, tak exekutivní pravomoci, EP nefunguje jako pravý parlament), politika je technokratická • 5. problém je, že evropská integrace vede k výsledkům, které jsou vždy nějak vzdálené od ideálních preferencí průměrného voliče.

8. Simon Hix, Andreas Follesdal • Why There is a Democratic Deficit in the EU: A Response to Majone and Moravcsik (JCMS) • Demokratický deficit existuje, EU by se měla demokratizovat. • Chápou EU jako systém víceúrovňového vládnutí, který má federální rysy či k nim alespoň spěje. • Uvádí zásadní elementy demokracie (národní stát) a ukazují, co v EU chybí (srovnání systému vládnutí národního státu a systému vládnutí v EU).

9. Simon Hix, Andreas Follesdal • Hlavní argument se týká toho, že v EU chybí politická soutěž (typické pro demokratické státy), a to o vedení na evropské úrovni, o řízení evropské agendy. • Národní a evropské volby postrádají evropská témata, jsou o domácích tématech. • V referendech, která jsou o evropských problémech, zasahují i sympatie/nesympatie ke stávající vládě. Problém referend spočívá v tom, že voliči se vyjadřují k izolovaným problémům. • EP je ovšem demokratičtější, europoslanci se stávají nezávislejší na národních vládách a často hlasují i proti preferencím národní vlády. Problémem je slabý vztah mezi EP a voliči, který by se projevuje ve volbách.

10. Simon Hix, Andreas Follesdal • Řešení: posílení vazby mezi institucemi a občany, zvýšení transparentnosti rozhodování, posílení kritiky a politické soutěže v EU • Politická role Komise by měla být podrobena větší kritice (součást demokracie). • Pozice předsedy Komise by měla být volená, a to přímo občany nebo národními parlamenty. Kandidáti by měli mít programy. Transnárodní strany a národní vlády by se vyjadřovaly ve prospěch toho či onoho kandidáta.

11. Andrew Moravscik • In Defence of the ‘Democratic Deficit’: Reassessing Legitimacy in the European Union(JCMS) • Kritika standardní definice DD. EU netrpí demokratickým deficitem. EU pro něj zůstává charakteristická mezivládním systémem vládnutí. Hlavními aktéry jsou národní vlády. Vlády nepřijmou opatření, která jdou proti národním zájmům. • 1. (posilování exekutivy) • Národní vlády jsou odpovědné národním parlamentům. Národní zástupci (Evropská rada, Rada EU) jsou podrobeni kontrole ze strany národních parlamentů a médií.

12. Andrew Moravscik • 2. (posilování EP) • Poukazuje na vzestup pravomocí EP za posledních dvacet let vůči Komisi a v legislativním procesu. Tento argument neplatí. • 3. (EU je příliš vzdálená občanům) • Evropský legislativní proces je velmi transparentní, často více než na národní úrovni. • O evropském rozhodovacím procesu se ví více než o národním.

13. Andrew Moravscik • 4. (Evropská politika vede k výsledkům vzdáleným ideálním preferencím) • Evropský systém má systém brzd a protivah, které zaručují konsensus u přijímaných opatření, nikdo nemůže dominovat. • Politiky EU jsou středové, výsledek kompromisu, jsou z nich vyloučeny jen extrémy. • Vlády nepřijmout nic, co by šlo proti národním zájmům. Existuje jen malý rozdíl mezi preferencí vlády a finální výsledkem EU. • 5.(evropské volby) • přímo neřeší, ale domnívá se, že v dohledné době se jedná o neřešitelný problém, protože je obtížné překonat apatii voličů. • Pro voliče jsou evropské volby irelevantní. • Preferuje, aby evropská politika zůstala izolovaná od většinových tendencí (ochrana před tyranií většiny, aby nedošlo k politizaci evropského rozhodování)

14. Giandomenico Majone • Demokratický deficit Evropské unie – zpět k původním principům. • EU a její politici by se měli vrátit k původním principům integrace a uznat, že evropské rozhodovací procesy jsou nedemokratické. • EU není stát, neexistuje zde evropský lid, EU není projektem mas, ale je projektem politických elit (historické posuny jsou dílem elit bez účasti mas). • Nedozrál čas na federaci, evropští občané na ni nejsou připraveni, nedošlo k „evropeizaci mas“, nedošlo k přesunu loajality z národní na nadnárodní úroveň, neexistovala a neexistuje všeobecná podpora sjednocování kontinentu.

15. Giandomenico Majone • Struktura EU je nedemokratická (nevolená Komise), nicméně se domnívá, že ji lze smířit s praxí zastupitelské demokracie, pokud chápeme EU jako regulatorní organizaci a Komisi jako superagenturu (k delegaci pravomocí na nevolené regulatorní agentury dochází i v národních státech). Státy delegovaly regulatorní kompetence na evropskou úroveň. EU je fakticky 4 větví v dělbě moci. • EU by neměla být demokratická (neměl by dominovat EP, neměla by být volena Komise). To by znamenalo politizaci institucí a podrylo by to legitimitu celé EU.

16. Giandomenico Majone • V EU došlo ke krizi legitimity a odpovědnosti, a to v důsledku výraznému nárůstu pravomocí Komise (i mimo regulaci) a rozšiřování EU. Dalším problémem je, že legitimita evropské integrace je založena na výkonnosti, ekonomických ziscích. Jakákoli ekonomická krize podrývá legitimitu celého procesu. • V posledních letech došlo ke zvýšení poptávky po odpovědnosti politiků a výsledcích. • Řešení: jasné vymezení cílů Komise, důsledné mechanismy kontroly (transparentnost, ESD, EP by měl zaměřovat zejména na kvalitu legislativy a kritizovat Komisi, ale neměl by se snažit ovlivnit politickou pozici Komise), posílení role národních parlamentů v rozhodování. Podpora rozmanitosti idejí a názorů na evropskou integraci, konkurenci mezi státy (flexibilní kluby států). Integrace by neměla být vedena jen shora.

17. Problém legitimity EU • Jakýkoliv systém, pokud se chce udržet, musí být přijímán společností jako legitimní. • Co je to legitimita? • Víra občanů, že vláda/úřady mají právo přijímat rozhodnutí, která musí občané respektovat. • Jedná se o uznání autority těch, co vládnou, a povinnosti ovládaných poslouchat • Seymour Martin Lipset: legitimita je schopnost systému utvářet a udržovat víru, že existující politické instituce jsou pro společnost nejlepší možné.

18. Problém legitimity EU • EU → nutnost přesvědčit občany, že dané instituce a způsob vládnutí je nejlepší možný • Za posledních dvacet let došlo k výraznému prohloubení integrace, ale zároveň i k prohloubení vzdálenosti mezi EU a občany. • Rozhodnutí EU jsou buď občany ignorována, nebo jsou vnímána negativně (jako přílišná regulace z Bruselu). • Potíže s ratifikacemi základních smluv (Nice, evropská ústava, Lisabonská smlouva) mohou být znakem krize legitimity evropské politiky

19. Zdroje legitimity EU • Volby a referenda • Volby do Evropského parlamentu (přímá demokratická legitimita) – problém voleb druhého řádu. • Referenda – izolované problémy, vliv domácí politické situace. • Národní parlamenty • Vlády se opírají o parlamentní většinu. Národní parlamenty poskytují legitimitu vládním zástupcům na jednání Rady EU a Evropské rady. • Změny základních smluv EU musí být ratifikovány národními parlamenty. • Evropský parlament (přímo legitimizována občany ve volbách)

20. Historický pohled na legitimitu EU • Janet Mather (Legitimating the European Union) rozděluje vývoj EU do 3 fází. • ES/EU vznikla jako projekt politických elit. Po celou dobu integrace byly hlavním zdroje legitimity EU pozitivní výsledky evropské integrace (ekonomické zisky). Občané byli dlouhodobě z evropského procesu vyloučeni.

21. Počátky integrace – 60. léta • Od založení ESUO do 60. let: • Legitimita prostřednictvím výsledků • Evropský projekt – mír, stabilita, prosperita • Technokratický projekt • ESUO/EHS řízeno technokraty a byrokraty, rozhodnutí technického charakteru, nepřijímalo rozhodnutí s dopadem na veřejnost (regulatorní agentura) • Regulační politika nepotřebovala být založena na vůli lidu • ES byla pojímána jako technická věc, záležitost vlád a odborníků • Role parlamentů a občanů byla dlouhodobě omezená

22. 60. léta – 80. léta • Obavy národní elit z přílišného posílení nadnárodních institucí → obavy ze ztráty suverenity. Charles de Gaulle → národní zájmy (Lucemburský kompromis) • Stagnace (tzv. euroskleróza) → zpomalení přijetí rozhodnutí → rozvoj přijímání rozhodnutí prostřednictvím konsensu. • První rozšíření → očekávání ekonomických zisků, ty ale nebyly ihned → vliv na veřejné mínění v těchto státech, skepticismus, nepodporovaly prohloubení integrace

23. 60. léta – 80. léta • ES je řízeno politickými elitami a byrokraty • Slabé zapojení občanů, nicméně ti evropský projekt vesměs podporovali. • Omezené možnosti reprezentace (odkládání přímých voleb do EP) • Slabá odpovědnost evropských elit občanům (nízké možnosti EP ve vztahu ke Komisi/Radě) • Nízká potřeba legitimizace ES občany → nebyla přijímá zásadnější rozhodnutí s dopadem na národní suverenitu.

24. Maastrichtská smlouva - současnost • Od 80. let roste potřeba legitimizace evropské integrace občany, a to v souvislosti s dokončením vnitřního trhu (prohloubení integrace) • Řešení je posilování pravomocí EP, zavádění nových úrovní vládnutí (regionální aktéři, nestátní aktéři), zavedení občanství EU, funkce ombudsmana.

25. Maastrichtská smlouva - současnost • Zásadní zlom přinesly problémy s ratifikací Maastrichtské smlouvy ve Francii a Dánsku • chybějící přesvědčení občanů s posuny na nadnárodní úrovni • ratifikace parlamentní cestou → 90 % elit smlouvu ratifikovalo • První výrazné rozpory mezi postoji politické elity a občany

26. Maastrichtská smlouva - současnost • Od 90. let prohlubování rozporů: • Faktory: • Politizace evropské politiky • Lepší informovanost občanů, lepší komunikace • Prohlubování integrace • Výhody integrace jsou v některých oblastech ne příliš viditelné • Omezování role národních institucí v rozhodování – např. v citlivých oblastech jako bezpečnost, zahraniční politika, sociální politika • Není jasný cíl → federace, konfederace, ekonomická vláda • Východní rozšíření a Turecko • větší diverzita mezi členskými státy co se týče politické kultury, zvyků, tradic, zájmů → dohody je obtížnější dosáhnout.

27. Maastrichtská smlouva - současnost • Řešení demokratického deficitu posilováním pravomocí parlamentu (teorie liberální demokracie) • pro zastánce další integrace to měl být Evropský parlament • pro skeptiky národní parlamenty • Úsilí o řešení součástí každé diskuze o revizi smluv (zjednodušování procedur, transparenstnost, Charta základních práv občanů EU, Konvent)

28. Maastrichtská smlouva - současnost • Evropská ústava • Zamítnutí ve Francii a Nizozemsku (kritika fungování evropských institucí) • Další projev rozdílu mezi elitami a občany • Lisabonská smlouva – problémy v Irsku • Postoje občanů k EU jsou často ovlivněny domácími politickými postoji a jsou spojeny s domácími problémy členských států

29. Legitimizační strategie • Jaký typ legitimity pro Evropskou unii? Karel B. Müller • Eriksen a Fossum – tři legitimizační strategie • Instrumentální strategie: • EU je legitimizována tím, že úspěšně řeší problémy členských států • Legitimizace vyplývá z její efektivity a výkonnosti → je vázána na hospodářský růst v členských státech • Mezivládní přístup k EU → EU je místo kooperace národních vlád • Nestabilní zdroj podpory → funguje, dokud je entita efektivní, všichni získávají a nikdo neztrácí → hospodářská krize může vést ke krizi celého projektu

30. Legitimizační strategie • Kontextuální (hodnotová) strategie: • EU je chápána jako společenství sdílených hodnot • Aby EU fungovala, musí zde existovat hodnotový konsensus občanů → je třeba hledat společné kulturní či náboženské kořeny • Vyžaduje vytvoření evropské veřejnosti (evropský démos) – ta bude respektovat rozhodování EU a bude za ně cítit i určitou odpovědnost • Součástí diskuze o evropském náboženském dědictví → př. snaha, aby se v textu evropské smlouvy objevilo, že EU je založena na křesťanských kořenech (x Turecko)

31. Legitimizační strategie • Snaha vytvářet společné symboly – hymna, vlajka, evropská armáda. • Odraz i v různých evropských programech (např. Erasmus) • Problémy: • rozdílnost historického a kulturního vývoje v jednotlivých členských zemích • posilování náboženských témat (překážka integračního procesu) • kulturní sebestřednost = uzavřenost, zdůrazňování dělení my a oni, posílení evropského šovinismu (exkluze např. muslimů) • Pozitiva: • jasné stanovení hranic EU • Překonávání předsudků, historických nevraživostí mezi členskými státy

32. Legitimizační strategie • Procedurální (komunikativní) strategie: • EU je chápána jako společenství sdílených pravidel a práv • Je založena na jednotné politické kultuře (tolerance, respekt k jednotlivci, lidská práva, debata, racionalita, kompromis, institucionální zprostředkování konfliktu) • Takto EU postupovalo zejména po Maastrichtu → vytváření pravidel a procedur

33. Legitimizační strategie • Problémy: • Rozdíly mezi starými a novými členskými státy = nové členské státy mají slabší zkušenost s demokracií, s vytvářením a dosahováním konsensu, nemají dostatečně vyvinutou občanskou společnost • Nejsou jasně vymezeny teritoriální a kulturní hranice EU • Pozitiva: • otevřená společnost založená na překonávání zájmových, kulturních, hodnotových rozdílů