Concurrence et régulation des contrats de partenariat

1. PPPMasterClass Concurrence et régulation des contrats de partenariat Frederic Blanc-Brude

2. Objectifs du Cours • Faire le lien entre théorie et réalité des contrats public-privé • Comprendre le lien entre transfert du risque et concurrence dans les contrats de partenariat • Comprendre les enjeux de la régulation des contrats longs avec de fortes asymétries informationnelles

3. Plan • Retour sur quelques notions théoriques • Cas pratique: le coût de construction des routes en Europe • Concurrence et profits dans les PPPs • Faut-il créer une agence de régulation des contrats de partenariat? • Conclusions

4. La théorie de l’agence Un outils pour comprendre les PPPs

5. La théorie de l’agence Les parties publiques et privées sont dans une relation dite ‘d’agence’ Le ‘principal’ (le secteur public) choisit de déléguer l’accomplissement de certaines taches à un ‘agent’ (une entreprise ou un groupe d’entreprises) Il existe des agents de différents types (± efficients) Le contrat qui lient les parties est toujours ‘incomplets’ Il est difficile et coûteux d’écrire des contrats très détaillés Il existe toujours une ‘zone grise’ ou une marge de manœuvre entre ce que souhaite le principal et ce que fait l’agent 4 notions théoriques utiles

6. La théorie de l’agence L’information disponible sur certains aspects (les coûts et les risques) du contrat est en partie ‘privée’ ou ‘asymétrique’ ‘sélection adverse’ : laquelle parmi les agents disponibles est une ‘bonne’ entreprise (une entreprise efficiente)? ‘hasard moral’ : comment savoir si l’agent fait de son mieux pour minimiser les coûts et les risques? (puisque le principal ne peux pas observer le comportement de l’agent) Le futur est incertain Le contrat doit donc essayer de spécifier qui, de l’agent ou du principal, est responsable pour tel ou tel risque. 4 notions théoriques utiles

7. La théorie de l’agence Des mécanismes qui se renforcent mutuellement

8. La théorie de l’agence Une fuite d’eau! Il existe de bon et de mauvais plombiers mais nous ne savons pas lesquels sont bons (efficaces) et lesquels sont mauvais Si le mauvais plombier répare la fuite, le problème recommence l’année suivante Si le bon plombier fait le travail, il n’y a (probablement) pas de fuite pendant 5 ans Avec un contrat ‘standard’ (E100), les bons plombiers ont intérêt à imiter les mauvais pour pouvoir revenir tous les ans et le coût total de réparation sur 5 ans est élevé = E500 Proposons un contrat ‘à risque’ grâce auquel un plombier s’engage à revenir réparer gratuitement pendant 5 ans si la fuite recommence Avec ce contrat, seuls les bons plombiers acceptent de réparer la fuite… (l’usage de ce type de contrat permet de révéler le ‘type’ du plombier) … mais pas pour le même prix Prime de risque La ‘rente’ du bon plombier (le plombier efficient) Seule la concurrence entre ‘bons’ plombiers peut réduire cette rente C’est un exemple très simple: il n’y a pas de difficultés pour écrire le contrat. Mais on pourrait discuter de la définition du type de fuite pour lesquelles le bon plombier accepte d’être responsable … etc. Choisir le bon type d’agent grâce au transfert de risque: l’exemple du bon et du mauvais plombier S’il existe un seul « bon » plombier, sa facture avec le contrat numéro 2 est de E499

9. Cas Pratique Le coût de construction des routes en Europe

10. Cas pratique Etude des coûts de construction dans les projets de routes et d’autoroutes en Europe Base de données unique de coûts de construction unitaires 15 ans de projets routiers financés par le BEI (1990-2005) et évalués suivant une méthodologie constante et rigoureuse Coûts de construction en Meuros/km (Euros Constants) Le coût de construction des routes en Europe

11. Cas pratique Méthode: régression statistique OLS Les coûts unitaires ex ante (estimation à la signature du contrat) sont systématiquement plus élevés dans les PPPs 24% en moyenne Intervalle: 10-40% Le coût de construction des routes en Europe Pourquoi le coût de construction d’un PPP serait-il systématiquement plus élevé que celui prévu ex ante en MOP?

12. Cas pratique Pourquoi y a-t-il un différence de coût ex ante de 24% en moyenne?

13. Cas pratique Comparaison des coûts ex post et ex ante enMEuros/km pour une section d’autoroute neuve à 4 voies, sans pont, ni tunnel et en rase campagne

14. Cas pratique Le risque de construction en PPP est-il le même qu’en MOP? Donc, dans la relation contractuelle qui transfert le risque de construction au partenaire privé, le principal (la personne publique) ne connaît pas le risque effectivement encouru par l’agent (la personne privée). → Le transfert du risque change sa nature

15. Cas pratique A Comparison of Construction Contract Prices for Traditionally Procured Roads and Public-Private Partnerships Frederic Blanc-Brude, TimoVälilä & Hugh Goldsmith Review of Industrial Organization, Vol. 35, No. 1-2, 2009. & BanqueEuropeenned’Investissement (EFR 06/01) Référence

16. Concurrence & profits Risques et asymétrie

17. Un probleme d’agence On dit que le risque est « endogène » au contrat Le risque est fonction de qui est « à risque » Cette information est asymétrique: seul l’agent connaît son risque Au même titre que seul le « bon » plombier sait quel risque il prend en acceptant le transfert de risque Sélection adverse et hasard moral dans les PPPs La partie publique ne sait jamais quel sont ni les coûts, ni les risques, ni les marges de la partie privée une fois le contrat attribué. Le seul point de repère est le PSC ou l’évaluation préalable qui estime le coût du mouvais plombier (ou celui du bon plombier imitant le mauvais) Le coût du transfert du risque dans un PPP est donc sans doute multiple: prime de risque + rente informationnelle du « bon » agent Quel mécanisme permet de minimiser cette rente? Sélection adverse et hasard moral dans les PPPs

18. La concurrence pour le contrat La concurrence est plus limitée dans les PPPs qu’en MOP Etudes de la Cour des Comptes britannique (NAO) Une compétition PFI sur trois n’attire que deux offres Récente condamnations pour collusion dans le BTP au RU 2009, 103 entreprises de BTP on été punies pour ententes Exemple: les écoles PFI Blanc-Brude & Jensen 2010 PSC ou évaluation préalables sont-ils des indicateurs de la « capacité de paiement » de la personne publique? Les entreprises connaissent la valeur du PSC/ le résultat de l’étude préalable et donc le seuil d’acceptabilité de leur prix On a constate au RU que les prix ont tendance a être ‘juste en dessous’ de ce seuil Il y a-t-il assez de « bons plombiers » en ville? *Herfindahl-Hirschman Index

19. La rentabilité des contrats de partenariat TIR Le coût moyen pondéré du capital est de 7.4% Marges: Développeur et sous-traitants sont souvent une seule et même entreprise Construction Etude sur les routes suggère des marges supérieures à la moyenne en MOP Exploitation Rapport de la Cour des Comptes sur les prisons Que sait-on de la profitabilité des PPPs?

20. Les risques: fonds propres HSBC Infrastructure InvestmentCompany Ltd Depuis 2006, HICL paye 7-8% de dividendes annuels + appréciation du capital (100→117 pence par action depuis émission du titre) HICL was launched on 29 March 2006 when it listed on the London Stock Exchange, in the process becoming the first infrastructure investment company to list on the LSE. It gave investors access to an initial portfolio of 15 infrastructure projects which had been developed and managed through their construction phase by the primary infrastructure team at HSBC Specialist Investments Limited. All projects in the initial portfolio were long-term concessions based on public sector or government-backed revenues and 'availability' - based rather than dependent on usage for revenue. The portfolio now comprises 34 investments and is valued at £563.3m Its assets are predominantly operational. HICL is headquartered in Guernsey. http://www.hicl.hsbc.com/hicl/portfolio

21. Pourquoi se soucier du taux de profit des CPs? • Le profit n’est pas le problème en tant que tel • C’est la source du financement qui fait la différence: • Les CPs sont financés avec de l’argent public • … ou bien par les usagers • La partie privée du CP doit réaliser un profit « raisonnable » • toute « rente » au-delà de ce taux de profit, c’est: • soit des fonds publics qui pourraient être utilisés pour d’autres projets ou services publics • soit des prélèvements obligatoires qui pourrait être évités • Si la profitabilité des operateurs (agents) reste inconnue pour la personne publique (principal), ce dernier ne peux qu’espérer qu’il y avait assez de concurrence au moment de l’appel d’offre.

22. La régulation économique La recherche d’un équilibre financier entre operateurs et intérêt public

23. Le rôle de la régulation économique Reforme du secteur de l’eau en 1989 600,000 km de canalisations, plusieurs centaines de kilomètres ont plus de 100 ans d’âge Seulement 30% de consommateurs ont des compteurs 22 monopoles privés locaux (régionaux) crées Agence de régulation indépendante (OFWAT) Protection du consommateur et qualité de service Continuité de service Le financement doit être viable Promouvoir la concurrence À la marge pour les grands consommateurs Concurrence par comparaison ou « benchmarking » Modèle de régulations économique dit « RPI-X »: inflation – gains d’efficiences Tous les 5 ans, les 22 entreprises doivent contribuer des données extrêmement détaillées sur leur fonctionnement à Ofwat Utilisation de modèles économétriques pour établir les points de comparaison « benchmarks » Transparence: toutes les délibérations sont publiées L’exemple des agences de régulation des « monopoles naturels » au Royaume Uni

24. Le rôle de la régulation économique L’impact de la régulation économique sur la facture d’eau moyenne en Angleterre depuis 20 ans: GBP100 d’économie par an pour l’usager

25. Le rôle de la régulation économique OFWAT impose un réduction de la facture moyenne de £3 d’ici à 2015 (en termes réels) Les entreprises avaient demandé une augmentation de £31 en moyenne Elles doivent mener un programme d’investissement de £22bn au total sur les 5 années en question pour répondre a leur mission de service public + mise en œuvre de la Directive cadre EU sur l’eau Coût de capital ‘régulé’: 4.5% après impôt (TIR capital) Rémunération des fonds propres 7.1% (TIR fonds propres) Au final, une seule entreprise (sur 22) n’a pas accepté les tarifs fixés par Ofwaten 2009 Bristol Water a fait appel à la commission de concurrence (Competition Commission) et a obtenu un révision partielle à la hausse de ses tarifs du fait de ses circonstances particulières (qualité de l’eau a traiter) PeriodicReview « PR09 »: la renégociation des tarifs de l’eau de pour la période 2010-2015

26. Régulation et contrats de partenariat Peut-on améliorer l’efficience économique d’un contrat de partenariat sur 30 ans? Ofwata contribué à 20% de gains d’efficience en 20 ans dans le secteur de l’eau au Royaume Uni Si on estime possible de réaliser entre 5 et 20% de gains d’efficience sur les 30 prochaines années dans des projets de type PFI, alors le contribuable britannique pourrait économiser entre GBP5Mds et GBP22Mds sur les GBP235Mds que le secteur public s’est déjà engagé à verser dans le cadre des contrats existants. Créer un régulateur coûterait entre GBP20 et 50m par an Quelles objections? Cela augmenterait le risque des investisseurs et le coût du capital Cela diminuerait le nombre d’entreprises intéressées et donc la concurrence Faut-il créer un régulateur pour les contrats PFI?

27. Conclusions De la survie politique des contrats de partenariat

28. Conclusions Deux modèles de régulation des contrats public-prives Régulation par contrat (la DSP a la française) Régulation « économique » par agence (modèle des monopoles privatisés en Angleterre: eau & énergie) Pour le PFI, le gouvernement britannique avait dès l’origine fait le choix de la régulation par contrat Aujourd’hui, la combinaison de contraintes budgétaires publiques accrues, de difficultés de financement par le secteur bancaire ou les marchés des capitaux et de l’impression croissante que les PPPS coûtent cher met la stabilité du secteur en danger au Royaume Uni… Les contrats de partenariats finiront aussi par passer de « mode » Il demeure que les parties (surtout la partie publique) à ces contrats se sont engagées sur 30 ans. Il importe de développer un mode de gestion des CP dans la longue durée, dans la confiance et dans la transparence Peut-être n’est il pas nécessaire de créer un ‘régulateur’ comme Ofwat, mais il est indispensable pour toutes les parties prenantes de mieux réduire les asymétries informationnelles: c’est la condition de survie politique des contrats de partenariat! Un contexte régulatoireappelé à évoluer

29. Préparation de la 1ère visite Southwark Solid Waste PFI South East London Combined Heat & Power

30. Première Visite Southwark Solid Waste PFI

31. Première Visite Southwark Solid Waste PFI Contrat PFI signé en 2008 pour 25 ans et d’une valeur de GBP665m La municipalité de Southwarka reçu GBP34.5m de subventions en Janvier 2005 pour développer un PPP dans le domaine du traitement des déchets. Objectif de 50% de recyclage d’ici 2020/21 8 Septembre 2009, le projet de Veolia Environmental Services a été approuvé par le conseil municipal. L’usine de traitement de Old Kent Road 87,500 tonnes/an de capacité de traitement (biologique/mécanique) 85,000 tonnes/an de capacité de tri des déchets Centre de recyclage des déchets ménagers

32. Première Visite (Suite) South East London CombinedHeat and Power

33. Première Visite Questions à poser pendant la visite Discussion en classe

34. Première Visite Questions à poser pendant la visite Combien d’entreprises ont essayé de gagner ce contrat? Le coût du projet a-t-il été renégocié pendant le dialogue compétitif? Pourquoi y a-t-il eu un délai entre signature du contrat et accord du conseil municipal? Quelle liberté avez-vous eu dans les choix technologiques? Quels sont les risques encourus pour la partenaire privé? Y a-t-il une part de risque commercial?

35. Contact Ce cours a été préparé par Frédéric Blanc-Brude ResearchFellow à King’sCollege London Directeur de Infrastructure Economics Ltd frederic@infrastructureeconomics.org Tel: +44 208 123 0252 Fax: +44 207 112 1774 http://www.infrastructureeconomics.org