Aseguramiento de riesgos laborales: principios e instrumentos

1. Aseguramiento de riesgos laborales: principios e instrumentos Fabio Durán Valverde Especialista en Seguridad Social, OIT Setiembre 2005

2. Temario • Evolución del marco doctrinario de la protección de los riesgos del trabajo • Principios del aseguramiento de riesgos del trabajo en las prácticas internacionales • Situación en el Perú.

3. Etapas en la evolución histórica de la protección de riesgos del trabajo • Etapa 1 (1880-1900). Responsabilidad por culpa. • Revolución industrial: nuevas condiciones de trabajo que derivaron en una inseguridad generalizada. Consecuencias de los riesgos derivados del trabajo eran soportados por el trabajador. La responsabilidad del empresario se limitaba a la responsabilidad civil por culpa. Necesidad de carga de la prueba (dificultades). • Etapa 2 (1900-1920). Seguro obligatorio de la responsabilidad individual del empleador. • Se establece la indemnización obligatoria –responsabilidad objetiva • Bélgica (1903), Portugal (1919), Países Bajos (1921): recurrieron al seguro obligatorio de la responsabilidad individual del empleador. • (Alemania desde 1884 ya tenía una Ley del Seguro de Accidentes del Trabajo).

4. Etapas en la evolución histórica… • Etapa 3 (1920-1950). Teoría del riesgo profesional. Responsabilidad colectiva frente al riesgo. • Evolución: de responsabilidad por culpa a responsabilidad objetiva del empresario. • “Teoría del riesgo profesional“: los empresarios responden no por ser considerados culpables del daño causado, sino por ser los causantes originarios del riesgo. • Extensión del ámbito de aplicación: cobertura de enfermedades profesionales; y el accidente in itinere • Seguros profesionales y Seguro Social de Accidentes obligatorio. Noruega (1915), Suecia (1916), Islandia (1917), EEUU (1919), Dinamarca (1920), Luxemburgo (1925), Chile (1925), Costa Rica (1928), Francia (1946)..., resto del mundo. • Etapa 4 (1950--). Gestión del riesgo. Las políticas de seguridad y salud en el trabajo • La prevención como principio fundamental. Vínculo entre los instrumentos de financiamiento del seguro y las políticas de prevención de riesgos. Responsabilidad de los aseguradores en las funciones de prevención.

5. Evolución: resumen Responsabilidad individual del empleador Responsabilidad objetiva: Teoría del Riesgo Profesional Políticas de SST: prevención Responsabilidad por culpa 1880 1900 2005 1950 1920

6. Concepto de accidente del trabajo: elementos comunes en las legislaciones nacionales • La lesión producida debe causar una alteración de la salud o de la integridad psicofísica del accidentado que le incapacite para el trabajo, que precise asistencia sanitaria, o que cause la pérdida de renta para los supervivientes del trabajador accidentado. • Producido por una causa violenta, repentina e imprevista. • Se admite que la contingencia del daño asegurado proceda de un trauma psíquico, por lo que muchas legislaciones consideran indemnizable el suicidio. • Debe existir una relación entre la causa del accidente y el trabajo realizado. La relación de estos dos elementos es exigida por todos los ordenamientos para indemnizar los estados de invalidez, enfermedad profesional o muerte. No coinciden las legislaciones en cuanto al alcance de esta relación. • Se asume la presunción favorable a la calificación del accidente como de trabajo cuando éste se produce en el centro de trabajo o en el lugar de la prestación; dentro de la jornada de trabajo normal o extraordinaria (ejemplo: muerte por infarto de miocardio).

7. Concepto de enfermedad profesional • Está ligado al estudio e identificación de determinados agentes agresivos presentes en el medio laboral. • Tendencia a dirigir esfuerzos al conocimiento de la etiología de las enfermedades profesionales, con el objetivo de inventariar o listar las enfermedades que por traer su causa en el medio laboral se pueden considerar como profesionales. • El régimen de lista está aconsejado por los Convenios 18 y 42 (1925 y 1934) de la OIT. Es un listado uniforme, que opera como marco mínimo. • A través de los convenios, se busca la aplicación del principio de uniformidad. Esta se consigue, por la doble vía de aplicar una lista y por la aplicación a todas las actividades y sectores • Normalmente es una lista abierta a la incorporación de nuevas enfermedades cuyo origen profesional ha quedado determinado.

8. La política preventiva en SST: tendencias • Régimen jurídico propio, con normas particulares que las diferencian del tratamiento previsto para el accidente no laboral o la enfermedad común. • Una nueva etapa en la que se establece una política preventiva en materia de seguridad y salud en el trabajo • Se tiende a equiparar el poder prestacional de los riesgos profesionales a los comunes • Se dan por concluidas las peculiaridades organizativas y financieras de estas contingencias, dando un paso adelante en la consolidación unitaria y universalista del sistema.

9. Extensión del ámbito de aplicación: el accidente in itinere Progresivamente se rompe el requisito de todo accidente laboral: la relación directa de causa a efecto entre trabajo y lesión. • El accidente in itinere • El accidente por fuerza mayor • Fallecimiento en el lugar de trabajo (v.g. infarto se considera en algunas legislaciones como accidente de trabajo)

10. Principios vigentes en las prácticas internacionales de aseguramiento: resumen • Responsabilidad objetiva • Universalidad subjetiva • Automaticidad • Integralidad o suficiencia • Unidad o uniformidad

11. Principio de responsabilidad objetiva (del empresario) • El empresario responde no por ser considerado culpable del daño causado, sino por ser el causante originario del riesgo. • Se basa en la "teoría del riesgo profesional“: da origen al concepto de seguro de accidente

12. Principio de universalidad subjetiva • En principio, todos los trabajadores asalariados están cubiertos en forma obligatoria, cualquiera que sea la labor que ejecuten, cualquiera que sea la naturaleza de la empresa, institución, servicio o persona para la que se trabaje, pública o privada. • Se aplica tanto al trabajo eventual o habitual, sin importar la forma de retribución. • En algunos países la protección se extiende a los trabajadores por cuenta propia, condicionada al cumplimiento en el pago de cuotas.

15. Principio de automaticidad No se requiere ninguna formalidad para tener derecho a las prestaciones establecidas por ley. La sola ocurrencia del siniestro laboral hace nacer en el trabajador el derecho a las prestaciones de ley, aún cuando el empleador no esté al día en el pago de las cotizaciones, e incluso si no existe un contrato por escrito.

16. Principio de integralidad • Las prestaciones han de ser integrales: • Promoción • Prevención • Curación • Rehabilitación.

17. Principio de suficiencia • Las prestaciones han de ser suficientes, en términos de efectividad en la cobertura del riesgo: • Tasa de reemplazo del ingreso asegurable en caso de invalidez total (normal o gran invalidez) • Restituir al máximo, en la medida de las posibilidades, la condición del trabajador vigente antes de la ocurrencia de la contingencia

18. Principio de unidad o uniformidad • Gestión sistémica centralizada en el Estado: • Supervisión • Regulación • Régimen de prestaciones aplicable es el mismo para cada asegurado. El principio de unidad contempla la coexistencia de la gestión operativa pública con la gestión privada

19. Gestión • Varía de unos países a otros: • Administración pública directa o indirectamente mediante la colaboración de otras instituciones • Administración con la participación de entidades privadas. • Alemania: régimen administrado por las Asociaciones del Seguro de Responsabilidad Patronal (instituciones públicas autónomas de cada sector comercial o industrial) • Bélgica: compañías de seguros privados • Dinamarca: prestaciones sociales son gestionadas y distribuidas por servicios sociales especiales de los municipios; seguro a cargo de compañías de seguros privadas. • Argentina: Administradores de Riesgos del Trabajo, públicas o privadas, con o sin fines de lucro • México: Instituto Mexicano de Seguros Sociales • Costa Rica: Instituto Nacional de Seguros • Colombia: ARP privadas y Seguro Social (ISS).

20. Gestión: posición de OIT Conferencia Internacional del Trabajo, 89 Reunión 2001: “Conclusión 4.No existe un modelo idóneo único de seguridad social. Crece y evoluciona con el tiempo. Existen regímenes de asistencia social, regímenes universales, regímenes de seguro social y sistemas públicos o privados. Cada sociedad debe elegir cuál es la mejor forma de garantizar la seguridad de ingresos y el acceso a la asistencia médica. Esta elección reflejará sus valores sociales y culturales, su historia, sus instituciones y su nivel de desarrollo económico. La función prioritaria del Estado es facilitar, promover y extender la cobertura de la seguridad social. Todos los sistemas deberían ajustarse a ciertos principios básicos. En especial, las prestaciones deberían ser seguras y no discriminatorias; los regímenes deberían administrarse de forma sana y transparente, con costos administrativos tan bajos como sea factible y una fuerte participación de los interlocutores sociales…”

21. Requisitos de acceso y prestaciones • Convenio 102 o 121, no se exige período previo de cotización para acceder a prestaciones: la víctima adquiere desde el primer momento el derecho a ser indemnizado y a obtener cuantas prestaciones se derivan del sistema de Seguridad Social, sanitarias, asistenciales, recuperadoras, etc. • Las prestaciones económicas por estas contingencias son generalmente más elevadas que para las contingencias comunes. • En algunos países como es el caso de España se regula un recargo de prestaciones económicas evaluados en un 30 a un 50 por ciento de incremento cuando la lesión acaezca por incumplimiento de medidas de seguridad e higiene en el trabajo; es una indemnización complementaria, corre a cargo del empresario y no puede ser asegurada. • Prestaciones independientes de la posible responsabilidad civil o penal del empresario por incumplimientos donde medie culpa o negligencia. • Por lo general, si hay un mínimo grado de incapacidad es suficiente para justificar el pago de indemnización por accidente de trabajo • La cuantía de las pensiones que se pagan por estos conceptos es generalmente más elevada que la que se deduce de las contingencias comunes y se concede un suplemento de pensión para los inválidos que puede llegar a un incremento del 50% en aquellos casos de gran invalidez para los beneficiarios que no puedan valerse por ellos mismos para realizar las tareas más comunes de la vida cotidiana.

22. Financiamiento • La doctrina y la práctica a nivel universal es que la reparación de daños debe recaer exclusivamente en el empleador: • pago de primas de seguros • o reconocimiento del valor de las indemnizaciones a favor del trabajador cuando éste no se encuentre asegurado. • Participación del Estado en el financiamiento (algunos países): cuando el campo de aplicación se extiende a los trabajadores independientes. • Recomendación de OIT de Filadelfia estableció que “la totalidad de los gastos por reparación de lesiones derivados del empleo debería estar a cargo de los empleadores". Esta concepción está plenamente recogida en la Parte VI del Convenio 102 de OIT o Norma Mínima de Seguridad Social.

23. ...Financiamiento Vinculación entre los instrumentos de financiamiento y las políticas de prevención de riesgos; dos ideas principales: • Una parte de los ingresos por recaudaciones de cuotas de riesgos del trabajo, debe destinarse de manera sistemática a la materia preventiva • Los modelos de financiamiento deben estar diseñados de manera tal que incentiven una conducta preventiva por parte del empleador.

24. ...Financiamiento: modelos • Tasa de cotización uniforme • Tasa de cotización variable en función de la siniestralidad (revisable): • Por actividad • Por empresa • Combinación de tasa uniforme (básica) más tasa variable por siniestralidad • Cobertura de costos de prestaciones específicas generadas por el siniestro laboral, cuando el empresario no cumplió las normas de seguridad e higiene (costo no asegurable).

25. Situación de Perú a la luz de las prácticas internacionales de aseguramiento • Cobertura legal limitada a un reducido grupo • Solo actividades de “alto riesgo” • Alcance efectivo a solo al 4-5% de la PEA. • De 2.2 millones de asegurados en los otros seguros, solo 600 mil tienen seguro de riesgo (25% ¿?). • Mecanismos de financiamiento sin incentivos a la prevención • Dispersión de la gestión sistémica del Seguro: • No existe un organismo de supervisión y regulación (superintendencia): funciones dispersas. • Funciones operativas dispersas, sin control central (ONP, aseguradoras, EsSalud, EPS). No se conoce con exactitud la afiliación (¿consolidados?) • Problemas de gestión: • Registro de afiliación incompleto o no consolidado • Ausencia de sistema de información. Falta estándar de registro. Registro incompleto de accidentes y enfermedades laborales. • Ausencia de un marco reglamentario para la gestión operativa de la seguridad y salud en el trabajo (en proceso).

26. Agenda pendiente en riesgos del trabajo • Extender el aseguramiento: principio de responsabilidad objetiva. Parte VI del Convenio 102 de OIT; o Convenio 121 • Rediseño institucional: entidad única que haga gestión sistémica, y clarificación de roles (MINTRA, MINSA, EsSalud, SBS, SEPS) • Modelo de financiamiento: incentivar prevención • Reglamentar y desarrollar el sistema de información de accidentes y enfermedades. • Desarrollar el sistema de SST: Plan Nacional de SST.